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第一章 土地開發(fā)的治理基礎(chǔ)

如何又快又好地推進城鎮(zhèn)化是當前和今后相當長一個時期中國現(xiàn)代化進程中的基本問題。2011年,我國城鎮(zhèn)化率剛過50%,2012年為52.6%,隨著中國現(xiàn)代化和工業(yè)化不斷向前推進,城鎮(zhèn)化率必然繼續(xù)增長。李克強同志2012年在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學員座談會上指出:“聯(lián)合國關(guān)于世界城市化展望的最新研究報告預(yù)計,中國城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在到2030年還會保持一個較快的速度,屆時城鎮(zhèn)化率將提高到65%—70%。”

中國城鎮(zhèn)化推進過程中,在保證數(shù)量的同時,也注重質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量主要體現(xiàn)在兩個方面。一是需要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達國家,不僅城市化率高,而且城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)問題都解決得很好,城市中沒有嚴重的貧民窟現(xiàn)象,也不存在明顯的貧富分化。以產(chǎn)生貧民窟為代價的高城市化率,不僅不意味著實現(xiàn)了現(xiàn)代化,反而意味著因為城市缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐,使城市難于治理、經(jīng)濟發(fā)展困難重重,從而落入“中等收入陷阱”(賀雪峰,2013)。二是需要有效減少或化解城鎮(zhèn)化推進過程中引發(fā)的種種問題,尤其是涉及土地開發(fā)的糾紛矛盾。土地開發(fā)中,各群體之間、各群體內(nèi)部頻頻產(chǎn)生摩擦,其中最引人關(guān)注的是政府與村民之間關(guān)于征遷補償安置的爭議以及由此衍生的上訪事件、群體性事件、暴力事件,征遷工作被許多政府工作人員稱為“天下第一難事”。

城鎮(zhèn)化進程中糾紛矛盾的減少或化解,關(guān)鍵在于土地增值利益的分配,許多學者給出的解決方案是“地利共享”“多方共贏”,但關(guān)于“地利共享”的具體內(nèi)容和實現(xiàn)路徑,卻仍有不少需要厘清之處。孫中山先生早在100多年前就提出“地盡其利、地利共享”的思想,孫中山的論述重點在于土地增值利益不應(yīng)全歸地主所有,而應(yīng)由全民分享。新中國的土地開發(fā)方式一定程度上吸收了孫中山的思想,但在經(jīng)濟發(fā)展過程中,土地增值利益相關(guān)主體愈來愈集中于地方政府、廠商和開發(fā)商,學術(shù)界對此提出了若干土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)(Land development right)的改革建議,這些建議是否能達成“地利共享”,值得進一步辨析和探討。

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