第一節(jié) 關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)改革

持“產(chǎn)權(quán)改革論”的學(xué)者分析中國(guó)農(nóng)村土地制度時(shí)認(rèn)為，集體所有制是模糊的、不穩(wěn)定的、有缺陷的。從保護(hù)非農(nóng)利益的角度看，集體所有制的主體不明確，其中形成的差距有利于政府權(quán)力“侵入”；從獲取非農(nóng)利益的角度看，集體所有制獲取利益的權(quán)能被國(guó)家限制，農(nóng)戶和村集體被排斥在許多利益分享之外。周其仁（1994）認(rèn)為，“集體化經(jīng)濟(jì)絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，它是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式”，國(guó)家“使自己成為集體所有制配置其經(jīng)濟(jì)要素（土地、勞力和資本）的第一位決策者、支配者和受益者。集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國(guó)家意志的貫徹者和執(zhí)行者。它至多只是占有著經(jīng)濟(jì)資源，并且常常無(wú)力抑制國(guó)家對(duì)這種集體占有權(quán)的侵入”。由于集體所有制的不清晰與受管制，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該改變當(dāng)下的土地權(quán)利配置，將土地權(quán)利完全歸于農(nóng)民（黨國(guó)英，2008；于建嶸、陳志武，2008）。

但是，若貿(mào)然劇烈改變土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，很有可能失去當(dāng)前農(nóng)地集體制具有的若干現(xiàn)實(shí)功能：一是基本的生活保障，溫鐵軍（2006）認(rèn)為，“中國(guó)農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能，而且隨人口增加，這種雙重功能正在演變?yōu)椤Ｕ现赜谏a(chǎn)’”。二是失業(yè)保障，姚洋（2000）認(rèn)為，“農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒(méi)有造成大的社會(huì)動(dòng)蕩，土地對(duì)這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用”。賀雪峰（2007：5—8）認(rèn)為，現(xiàn)有的土地制度為農(nóng)民在遭遇突如其來(lái)失業(yè)的情況下，提供了返鄉(xiāng)的退路，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作問(wèn)題，對(duì)于大多數(shù)仍在從事農(nóng)業(yè)種植的村民來(lái)說(shuō)，他們真正想要的并不是抽象的個(gè)體土地權(quán)利，而是生產(chǎn)的便利，土地權(quán)利固化讓村莊的公共生產(chǎn)事務(wù)，如水利灌溉難以達(dá)成合作（賀雪峰，2010：106—107）。以上農(nóng)地體現(xiàn)出來(lái)的功能已經(jīng)超越了其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益而具有很多政治和社會(huì)的功能。

更為關(guān)鍵的是，土地發(fā)展權(quán)并非從土地所有權(quán)（或使用權(quán)）分離出來(lái)的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)具有一定的獨(dú)立性。土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)，即開發(fā)或發(fā)展土地的權(quán)利。胡蘭玲（2002）認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是“對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，它包括空間（高空、地下）建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)”。程信和（2003）將土地發(fā)展權(quán)分為三類：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（農(nóng)地發(fā)展權(quán)），提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（市地發(fā)展權(quán)），以及對(duì)未利用地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利（未利用地發(fā)展權(quán)）。以上是廣義的土地發(fā)展權(quán)定義，狹義的土地發(fā)展權(quán)主要是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利（沈守愚，2002：524；王小映，2003；周映春，2007）。

發(fā)展權(quán)與所有權(quán)和使用權(quán)有一定關(guān)聯(lián)，但發(fā)展權(quán)并非所有權(quán)和使用權(quán)的派生權(quán)利。發(fā)展權(quán)不可能憑空出現(xiàn)，必須從一定的空間延伸出來(lái)，而該空間的占據(jù)是以所有權(quán)和使用權(quán)為基礎(chǔ)的。但是，該空間無(wú)論是轉(zhuǎn)變土地用途的開發(fā)，還是加高加寬加蓋的開發(fā)，都要受到國(guó)家的管制。每一塊土地都不是孤立存在的，某塊土地的利用根植于具體的社會(huì)中，必然要與其他地、其他人產(chǎn)生關(guān)系，因而需要公共規(guī)范。社會(huì)越發(fā)展、土地利用得越多越充分，土地管制的規(guī)定就越多越詳細(xì)，正因?yàn)橛泄苤疲庞邪l(fā)展權(quán)，若能任意發(fā)展，就不必有發(fā)展權(quán)的界定。陳柏峰（2012）指出，土地發(fā)展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相鄰權(quán)利人用水、排水、通行、建造和修繕建筑物以及相關(guān)鋪設(shè)、通風(fēng)、采光、環(huán)境安全、不動(dòng)產(chǎn)安全等受到的限制，后者是因糧食安全、歷史古跡保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市開敞空間、土地利益均衡等受到的限制。因此，無(wú)論擁有土地的3年使用權(quán)、50年使用權(quán)還是所有權(quán)，都無(wú)法與該地塊是否能農(nóng)轉(zhuǎn)非、是否能加高加寬以及另外搭建產(chǎn)生必然的聯(lián)系。從產(chǎn)權(quán)的角度試圖增加農(nóng)民非農(nóng)土地權(quán)益，既有改革過(guò)于激進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，又無(wú)法確定連帶擴(kuò)充土地發(fā)展權(quán)。