第二節 公共政策倫理研究的現實依據

公共政策倫理思想是社會生產和社會生活實踐發展的產物。工業化進程的加快和科技革命的深入，極大地提高了生產力的發展水平，人們的物質生活水平越來越高。然而，經濟的發展和科技的進步，帶來了一系列的社會問題和環境問題。這些問題的出現，是公共政策倫理思想得以形成和發展的現實依據。概括地說，公共政策倫理思想形成有三大方面的原因。

一 解決政府道德問題的需要

公共政策倫理理論的形成受現實中解決政府道德問題的推動。美國20世紀70年代的“水門事件”，是公共政策倫理研究最直接的推動力。“水門事件”被視為美國自內戰以來政府體制所承受的最大考驗，是考驗在政治大舞臺上扮演大大小小角色的許多政府官員倫理道德行為的很好的實驗場。“水門事件”引發了政府、學者以及公眾對政府管理的深刻的倫理思考，極大地推進了美國學界和政府對公共政策倫理的研究和反思。德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）從反思事實與價值的關系入手，用歷史和政治哲學的觀點分析“水門事件”。他在1974年發表的《公共道德反思》一文中指出，公共道德與私人道德之間不存在不可逾越的鴻溝，它們之間的關系是永恒的。1976年，美國公共行政學會（ASPA）成立了“職業標準與倫理委員會”，將制定倫理法規作為公共行政學會的主要任務。1978年，卡特政府向國會提交了《美國政府行政倫理法》并獲通過。在聯邦政府內部設立“政府倫理辦公室”，其主要職能是負責制定官員財產申報的執行辦法、與總檢察長共同負責對違反倫理法規的公職人員進行調查，并頒布了《美國行政官員倫理指導準則》，使聯邦倫理立法更為具體和具有可操作性。1989年，喬治·布什總統簽署了《1989年政府倫理改革法案》，對公職人員違反倫理道德的行為予以明確。1991年，美國第一屆“政府倫理研究大會”在猶他州帕克城召開，此次會議集中討論了行政倫理學的研究狀況，內容涵蓋行政人員的倫理觀念和職業文化、倫理與職業行為、行政倫理和政策倫理以及倫理法規等領域。這些研究和相關立法，為解決政府道德危機起到了積極的作用。

二 解決社會不公問題的推動

在公共政策制定和評價標準上，功利主義是強調效率至上的代表。功利主義假定人們可以對某項決策或某種行為所產生后果的利弊大小作出權衡，對決策的備選方案進行成本收益分析，然后選擇能產生最大收益或效用的決策方案。功利主義強調評判公共政策的主要依據是增進利益的效果，但這一原則在維護大多數人利益的同時允許犧牲少數人的利益。功利主義對效益和收益的精確計算以及過分強調，勢必導致利益或效率至上。高效率在創造財富的同時，不注重這些財富在社會成員之間的公平分配，造成資本主義社會的貧富差距拉大。20世紀70年代末和80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起。在西方，這場行政改革被看作一場“重塑政府”“再造公共部門”的運動。20世紀90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理運動”這一概念?！靶鹿补芾磉\動”的倡導者們主張采用商業管理的理論、方法、模式和技術，將市場競爭機制引入公共管理領域，試圖建立“企業家政府”模式，以企業管理的方式來管理和經營政府，追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness，即經濟、效率和效益）標準。由此，政府決策更多地關注效率，從而導致“公共政策在目標取向上陷入了誤區”，“把效率標準作為決策的主要甚至是惟一的依據”。^[28]這在很大程度上弱化了公平的價值取向，導致社會再分配嚴重失衡。這場“新公共管理運動”過于強調效率，片面夸大了市場的作用，從而忽視了社會公平問題。政府的公共管理有別于企業的管理。企業管理主要通過自身所得與所耗的比較來爭取自身利益的最大化，而政府管理追求是的社會公眾利益的最大化，這一根本目標在某種程度上就表現為實現社會的公平與公正。當社會經濟發展極度落后甚至陷于停滯狀態時，以效率為目的分配政策可以在一定程度上起到激勵作用。但是，當經濟社會發展到了一定階段，社會財富有了相當程度的積累后，就不能僅僅將效率作為評判公共政策的倫理依據，而要以公平為基本價值取向，對效率標準可能帶來的分配不公進行矯正。忽視了社會公平與公正，公共政策就偏離了其根本的價值目標。在多元化的社會中，公共政策只有充分體現公平與公正，才能夠真正地調動起廣大公眾的積極性。倫理目標是任何一項公共政策都不能回避的。公共政策的制定和實施過程就是對社會利益和社會資源進行公平分配的過程，這個過程實質上是公共政策的多元目標之間相互協調、相互融合以及相互平衡的過程。通過公共政策對社會資源和社會價值的調整和分配重建公平的社會秩序，是解決實踐中不公平現象的最有效的途徑和方法。公共政策一旦偏離了公平的倫理目標，必然會產生社會的不公，進而引發大多數人的不公平感和不滿足感，對公共政策的實施產生抵觸情緒，使得公共政策難以達到預期的政策目標。各國政府解決社會不公問題的實踐，促進了公共政策倫理的研究。因此，我們可以推論，實現公共政策的倫理目標，是公共政策的本質特征及邏輯必然。

三 走出生態倫理困境的要求

在現代社會，傳統意義上的倫理內涵已經發生了很大的變化。現代意義上的倫理所體現的不僅僅是人與人之間的關系，更多的還體現人與社會、人與自然之間的關系，體現著當代社會與未來社會之間的一種應然關系。傳統發展觀單純追求經濟增長，這種發展觀是工業革命的產物，是在工業文明發展模式的基礎上形成的。工業革命以來，建立了以機器為核心的生產力體系，工業文明迅速遍及全世界。科學技術以及其所蘊涵的工具理性成為現代工業文明和現代化發展的重要推動力。隨著生產力的發展和科學技術的不斷進步，“逐漸出現了生產力單一化、科學技術萬能化的技術理性趨勢”。^[29]傳統發展觀的主要特點就是片面夸大技術理性的作用。在技術理性觀看來，技術的發展必然會帶來社會的發展，發展中國家經濟落后的主要原因就是工業化程度不夠。提高工業化程度，加快發展中國家的工業化進程，必然會帶來較高程度的經濟增長和社會進步。在傳統發展觀中，公共政策的制定與實施都是圍繞著經濟發展這一中心任務展開，以期通過高速度、超常規、非均衡的跨越式發展，實現國家的現代化發展目標。這就致使公共政策在目標取向上陷入誤區，將效率作為公共政策的唯一價值目標，忽視了人的價值和自然的價值。由于缺乏對生態文明、環境倫理、環境道德的認識，在缺乏倫理道德的規約的片面、畸形發展中，有些公共政策超出資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的眼前利益，背離了代際公平的原則，損害了經濟、資源與環境可持續發展的要求，從而導致人類對自然環境的肆意破壞，使全球面臨日趨嚴重的生態環境危機，人類生存面臨巨大的困境。早在19世紀，恩格斯在《自然辯證法》一文中就對此作了精辟的論述：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確實取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了?！?a id="w030">^[30]公共政策倫理就是為了解決人類的生存困境，將人與自然的關系、人與社會的關系、人與人之間的關系、經濟發展與社會發展的關系作為公共政策調節的對象，促進人與自然、人與社會的和諧共生，促進經濟與社會的共同發展。

實現人與自然的和諧發展是現代社會對生態倫理的價值追求，只有實現了人與自然的和諧共處，保持自然環境和生態系統的良性循環，人類才可能獲得可持續發展的空間。“沒有穩固的發展倫理就沒有環境智慧。發展倫理必須參與環境政策的制訂；而環境倫理必須參與發展政策的制訂?！?a id="w031">^[31]在公共政策的制定和實施中，正確處理生態環境與人類生存發展的關系，通過科學制定人口政策、資源環境政策、經濟發展政策等，實現人與自然的和諧共處、經濟與社會的持續發展，這一理念已被越來越多的人認同。為了解決日益突出的環境問題，各國政府紛紛出臺環境保護政策和相關法律法規，旨在解決生態環境問題，實現社會的可持續發展。1994年9月德國頒布《循環經濟與廢物管理法》，這是發達國家首次就發展循環經濟立法。2008年全球金融危機以來，一些發達國家紛紛倡導以綠色、低碳、循環為主導的經濟發展模式。2009年7月，英國政府公布了《低碳轉型發展規劃》白皮書，成為全球首個確定“碳預算”指標，并將“碳預算”指標分解到社會發展各個領域的國家。