第一節 公共政策倫理概述

政策科學的產生，正值公共行政學領域以科學方法取代價值研究的時期，受威爾遜政治與行政二分原則和韋伯官僚制理論范式的影響，片面強調效率標準，追求所謂的“科學化、技術化”道路。特別是在第二次世界大戰以后，各國在重建政府的時候，幾乎無一例外地、直接或間接地將威爾遜和韋伯的理論范式應用到公共行政實踐，把公共行政領域的科學化追求推向了頂點。^[1]公共政策作為公共行政領域中的重要內容，同樣也受到這種范式的影響。許多研究者和政策實踐者認為倫理道德判斷是一種主觀的選擇，而公共政策的制定是一種純粹技術性的活動，在制定公共政策過程中忽視了公共政策的倫理價值追求，導致公共政策倫理的失范，伴隨而來的是諸多的社會問題和生態問題。這些問題的出現，促使人們對公共政策過程進行深刻的倫理反思。

一 公共政策倫理思想的發軔

在政策科學創立之初，創始者們基于公共政策學科的特殊性，都普遍強調公共政策的研究必須堅持科學研究與規范研究相結合。政策科學創始人哈羅德·拉斯韋爾（Harold D.Lasswell）在其《政策科學：范圍和方法的新近發展》（1951）中指出，政策科學是一門跨學科解決問題的規范性學科。拉斯韋爾強調在公共政策分析的過程中要引入價值取向、價值標準、價值判斷等問題。保羅·亨森·阿普爾比（Paul H.Appleby）出版了《民主政府中的道德和行政》（1952）一書，他認為，政府內部的慣例和制度可為政府的行政行為在道德方面提供極有效的保障，有責任感和有道德的政府必然會施行廣泛的、無偏見的和更為政治化的判斷。^[2]萊斯（Leys）的《決策倫理學：審慎提問的藝術》（1952）一書，從倫理視角審視公共政策的過程與內容，對決策者的倫理責任進行了反思。美國政治學家亞伯拉罕·卡普蘭（Abraham Kaplan）在其《美國人的倫理觀和公共政策》一書中寫道：“道德領域包含對自我和他人的個性評價，其范圍廣泛到包括所有與人的精神價值有關的所有活動——廣泛到人們所做的一切。政治道德不僅僅是行賄和貪污腐化，欺詐和收買或其缺陷的問題，它不是平民出任公職經常假公濟私的問題，它存在于所有政策之中，這些政策的決定明顯影響著人們對各種事物的價值觀。”^[3]斯蒂芬·K.貝利（Stephen K.Bayley）在其所寫的紀念阿普爾比的文章中，引述了阿普爾比的觀點，并進行概括說：“只要政府能使政府官員將特殊與一般結合起來，將個人與公眾結合起來，將明確的利益與尚未完全形成的道德觀結合起來，那么它就是道德的。在這個背景中，一個合乎道德的公共決策應該具有下列性質：‘它將現有的政治過程和符號用來保護政治自由，而這種政治自由又是為一般性自由服務的；……公共意志可以對這些決策進行修改或逆轉；……應將決策控制在這樣一個水平，即公眾可以很容易地對它的責任加以認可……如同領導的作用一樣，決策應建立起一種一般公共利益的責任，而不是只向領導人的私人或個人利益負責。’”^[4]

我們從美國學者發表和出版的一系列關于行政倫理和倫理決策的文章和著作可以看出，學者們對政策中的倫理問題進行了有益的探討和研究。但由于對“科學技術”路徑過于依賴，對公共政策的倫理和價值的研究并沒有受到多數學者的推崇。

20世紀70年代，美國的“水門事件”直接推動了公共政策倫理研究。“水門事件”被美國視為自內戰以來其政府體制所承受的最大考驗，是檢驗政府官員的倫理觀念和道德勇氣的很好的實驗場。“水門事件”引發了政府、學者以及廣大美國公民深刻的倫理反思。20世紀70年代，有關公共政策倫理研究的論著和文章大量問世。其中，以約翰·羅爾斯（John Rawls）的《正義論》（1971）為代表。羅爾斯的《正義論》在否定功利主義的前提下，將公平正義理論引入公共政策研究，試圖將公共政策倫理和價值置于一個理性的命題中予以研究。正如戴木才教授所言：“《正義論》的出版打破了政治哲學和政治倫理長久以來的沉寂，在西方政治學領域內引起了前所未有的轟動，重新恢復了政治哲學的傳統方法論。”^[5]

約翰·羅爾（John Rohr）發表了題為《官僚倫理學：一篇有關法律和價值的論文》（1978）的文章，具體闡釋了“政體價值”對行政倫理規范的意義，提出行政人員具有三個方面的責任：理解官員宣誓的意義；對制度的理解與決策能力；對“某一特定總統的政治觀點”作出恰當響應。梅爾丁斯（Mertins）出版《職業標準與倫理：公共管理者的工作手冊》（1979）一書，在學術界和政府實踐中引發了一系列與倫理行為和行政倫理法規相關的討論。

20世紀80年代，學者們從政府組織的倫理問題入手，分析公共責任問題。美國學者R.J.斯蒂爾曼（Richard J.Stillman）在《公共行政學》（1980）一書中明確指出，“水門事件發生前很久，公共行政學方面的主要思想家就發現，對于政府所作的批評最終總要涉及道德抉擇問題。由政府官員所制定的具體政策經常是在倫理上具有根本性的矛盾沖突的”。^[6]R.J.斯蒂爾曼強調了政府道德對公共政策倫理的重要性。哈佛大學肯尼迪學院政治研究所弗萊西曼（J.L.Pleialmaan）、利布曼（L.Liebman）、穆爾（M.H.Moore）等人組織編撰的《公共職責：政府官員的道德責任》（1981），匯集了研究人員對政府道德與政府官員道德研究的成果。

特里·L.庫珀（Terry L.Cooper）出版了《行政倫理學：實現行政責任的途徑》（1982）一書。在該書中，庫珀從闡述倫理決策入手，提出了作為行政人員和行政機關在面對內外部壓力時，應當如何采取負責任的行政行為。他設計了正當行政行為產生的倫理決策模式，認為倫理決策的意圖，就是從行政責任的原則出發，通過倫理決策即倫理自主性幫助行政人員從管理面臨的倫理困境中作出選擇。庫珀的著作對行政倫理和行政責任的研究起到了極大的推動作用。美國堪薩斯大學公共行政學教授H.喬治·弗雷德克森（H.George Frederickson）評價說：“在許多有關公共行政倫理學方面的優秀著作和文章中，特里·L.庫珀的《行政倫理學》一書是最優秀的。”^[7]

美國舊金山州立大學管理學院教授小詹姆斯·R.格倫（James R.Glenn）出版了《決策中的倫理》（1986）一書。格倫教授稱：“本書是為那些在他們決策中或者與他人的關系中有興趣去解決那些使他們感到困惑的倫理難題的普通人們所設計的。”^[8]1986年，美國學者P.G.布朗（Peter G.Brown）指出：“政策規劃者和政策分析者都需要了解倫理學，因為他們將就觀念上的分析框架、備選行動方案和政策以及他們自身的行為做出選擇。”^[9]20世紀80年代，對公共政策領域的價值研究、倫理研究已日漸突出。1988年，第二屆明諾布魯克會議將價值觀和倫理學視為公共政策領域的核心問題。

20世紀90年代以后，政策研究中涉及的倫理問題更加廣泛。學者們從公共政策制定的原則和方法探討公共政策倫理問題，以及從諸如國家安全、社會福利、環境、死刑以及墮胎等特定的社會問題引申出政策倫理問題。有的學者從政策制定和政策執行中研究政策倫理問題，如丹尼斯·J.帕隆坡（Dennis J.Palumbo）和唐納德·卡里斯特（Donald J.Calista）的《執行與政策過程：打開黑匣子》一書。丹尼斯·F.湯普森（Dennis F.Thompson）從公共政策所遵循的原則的角度提出，“政府倫理是制定良好公共政策的前提”，“原因在于所有的政策都依于倫理”。^[10]喬治·弗雷德里克森所著《公共行政的精神》（1997）的核心是用倫理的方法研究公共行政活動。他認為：“一些重大的政策倫理問題，經常涉及分配正義。……很明顯，所有這些政府面臨的、與老百姓的生活直接相關的倫理或者道德問題，都是與公平和正義有關的問題。”^[11]弗雷德里克森還提出代際公平問題，強調公共官員在制定政策時，應“尋求更高層次的道德或倫理原則”，“他們應該制定那些對后代不可能產生消極影響的政策，他們不應當制定那些會導致代際社會不公平的政策”。^[12]

顯然，公共政策倫理從其產生之初就顯示出巨大的學術意義及實踐價值。學者們從倫理和價值的維度，積極倡導公共政策的倫理精神與價值理念，將倫理和價值理念引入公共政策領域并作為公共政策研究的核心問題，強調對公共政策過程和公共政策目標的倫理追問，使公共政策倫理和價值研究逐漸走向成熟，并指導各國的政策實踐。盡管公共政策倫理研究呈現出不斷成熟的態勢，但學者們因各自關注的重點以及觀點不同，使公共政策倫理研究處于一種較零散的狀態。隨著公共政策倫理和價值研究的不斷深入，公共政策倫理研究體系將逐漸趨于系統和完備。

二 公共政策倫理的研究對象

公共政策倫理，是以管理學中的決策理論作為元理論，運用應用倫理學的觀點和方法研究公共政策過程所形成的知識體系。目前，關于公共政策倫理的研究對象，大體有三種觀點。

一種觀點認為，公共政策倫理的研究對象是政治道德和政治倫理。喬治·弗雷德里克森從政策與倫理的關系和政策涉及的領域理解公共政策倫理，他認為，“在政府管理中，人們通常把價值與政治或政策等同起來。……政治和政策價值和偏好，又經常同倫理問題聯系在一起”。^[13]

另一種觀點認為，公共政策倫理研究的主要問題是如何在公共政策過程中確保公共政策倫理目標的實現。特里·L.庫珀從政策過程角度考察了政策倫理，提出，決策者在決策時進行倫理思考的方式分為四個區別明顯的層次，即表達層次、道德規則層次、倫理分析層次以及后倫理層次。倫理決策的模式為：描述現有問題、定義倫理問題、尋找可替代的行為過程、設想可能后果、比較后尋找最優方案。^[14]庫珀比較系統地提出了可使決策符合倫理目標的決策過程，認為倫理決策的意圖是從行政責任的原則出發，通過倫理決策即倫理自主性幫助行政人員從管理面臨的倫理困境中作出選擇。

從上述分析可以看出，學者們從各自的研究角度對公共政策倫理的研究對象作了不同的詮釋，但并沒有形成統一的定論。通過對上述學者觀點的梳理，我們認為，公共政策倫理有三個基本的研究觸角：一是從倫理視域去審視、評價、解蔽公共政策的諸問題；二是探討公共政策過程應遵循的倫理原則，即公共政策過程如何運用倫理原則和規范來規約公共政策；三是研究公共政策倫理目標實現的程序方法和保障機制，以保證公共政策不致偏離其終極價值目標。這三個方面統一并聯結于公共政策倫理這一范疇之中，是公共政策倫理不可分割的三項基本內容。

具體來講，公共政策倫理研究的對象就是研究公共政策與倫理道德的關系，研究如何根據公共政策性質和特點，把倫理原則和倫理規范應用于公共政策制定、執行、評價、監督、終止全過程，進而指導公共政策實踐，提高公共政策的倫理化水平，解決由傳統的公共政策價值觀所帶來的社會不公、貧困、資源短缺、環境惡化等一系列人類生存危機和倫理困境。

三 公共政策倫理的學科性質

公共政策倫理不僅僅研究公共政策中的倫理問題，還要以倫理的視角去審視和評價公共政策價值取向、公共政策過程以及公共政策目標等。公共政策倫理不是指一種特殊的公共政策，而是在公共政策中充分考慮到倫理道德因素和倫理價值選擇，從而避免由于過于狹窄的研究視域而帶來理論缺憾和現實困境。由此，我們認為，公共政策倫理是在公共政策學與應用倫理學相互交叉、相互滲透基礎上形成的一門交叉學科。它是公共政策學和應用倫理學在發展過程中所形成的整合學科，是將應用倫理學的概念、理論、原則和方法引入公共政策理論所形成的新的知識體系。在這一知識體系當中，既含有應用倫理學的理論，又含有公共政策學的理論，二者在公共政策實踐中相結合，并在公共政策實踐中拓展和深化。如果沒有應用倫理學理論介入公共政策學科，僅僅局限于某一學科的知識，就難以對公共政策研究的系統架構、基本原則和價值取向等方面進行整體把握。公共政策倫理給公共政策理論和應用倫理學理論帶來根本性的變革。我國學者周祖城曾指出：“這一觀念的變革將導致管理原則、管理程序、管理方法、管理技巧的一系列變革。與傳統管理相比，它引發的變革無疑是根本性的。”^[15]從根本上說，公共政策倫理學是公共政策學的新發展，并分別受到公共政策學和應用倫理學學科發展規律的影響和制約。

同時，公共政策倫理學是一門應用學科。公共政策倫理學用來指導公共政策實踐，是一門具有很強的實用性的應用學科。公共政策倫理學不僅要研究公共政策應遵循的倫理原則和道德規范，研究決策者的倫理道德素質和組織的倫理文化，更重要的是研究如何把這些倫理道德原則和倫理道德規范應用于公共政策，貫穿公共政策全過程，根據倫理道德要求規范決策者的決策行為。實踐中，在選擇公共政策方案時常常會遇到倫理道德沖突和困境，這就需要借助相應的倫理道德、價值標準進行選擇，作出鮮明的價值判斷和倫理選擇。公共政策倫理學不僅是一種決策觀念的更新，為決策者指明了正確行為的方向，而且能夠提供具有可操作性的決策程序和方法。

四 公共政策倫理的實質

究竟什么是倫理？在古希臘文里，“倫理”被表述為“ethos”，是指動物（包括人）經常出沒的地方，后來逐漸演變為人的“居所”。“倫理”的本義表達了其“公共場域——即：包括人類在內的動物經常出沒的場所——的公共分享意味”。^[16]現代語境中，學者們對此作了許多詮釋，朱貽庭在其主編的《倫理學大辭典》中認為：“倫理指一定社會的基本人際關系規范及其相應的道德原則。”也就是說，“倫理”指的是人倫之理。黃建中在考證古代先秦諸子關于“倫”的見解后指出：“倫非僅人與人之關系，自非專指狹義之人倫言：聲音有倫，語言有倫，事物有倫，德行有倫，四者皆歸于和，而樂尤與德通。”^[17]“倫”并非僅指人與人之間的類、輩關系，“倫”有類別、輩分、秩序等含義，只有“人倫”才是關于人的類、輩之間的秩序原則。“理”，最早指玉石上的條紋。《說文解字》解作“理，治玉也”，可以解釋為“理”為治玉之法，就是獲得美好事物的過程、方法和規則。

到了現代社會，倫理的內涵較其傳統意義有所擴大，“被現代人和現代社會賦予了新的價值關系或道義關系的意味”。^[18]程東峰認為：“倫理是人倫秩序關系原則。或者說，倫理是人的輩、類秩序關系原則。這個秩序關系原則既涵蓋了縱向的輩分關系，又涵蓋了橫向的類屬關系，還包括與人類共享的環境資源的關系。”^[19]因此，我們認為，現代意義上的倫理不是僅指一定社會的基本人際關系規范和原則，而是涵蓋了人與人之間、個人與團體之間、團體與團體之間、人與自然之間以及人與社會之間的一種應然關系。

公共政策實質上就是對人與人、人與自然以及人與社會之間的關系及其秩序予以調整，以實現人、自然和社會關系的協調性、一致性以及合乎自然性。“政策在不同的層面上反映和體現著社會的倫理價值，或者說是以社會倫理價值作為基礎的。”^[20]公共政策制定過程，是政策制定者依據社會利益需求對復雜的利益關系進行調整的過程，那么，以何種標準和依據對社會資源進行分配，體現的恰恰是政策制定者的價值觀。每一項公共政策的出臺，都是政策制定者依據一定的倫理道德標準進行的價值選擇，同時，“由于政策的強制性和導向性，它實際上是社會價值觀念的綜合體現，也是推進社會價值觀的最為有效的途徑。從這一意義上而言，政策具有重要的倫理價值”。^[21]也就是說，公共政策與社會倫理原則具有內在的一致性，公共政策價值取向實質上就是起主導作用的社會倫理原則。倫理精神是引領社會和諧發展的不可或缺的價值觀念。公共政策與倫理的內在聯系主要體現在三個方面。

首先，公共政策調節群際利益關系，維護社會公平。公共政策的制定和實施就是要調整不同的群體之間的利益關系，在不同利益關系和群體之間找到利益的平衡點。人與人之間的關系本質上是一種利益關系，這種利益關系不僅存在于不同的個體之間，而且還存在于不同的社會群體之間，如城市居民、農村居民、男性群體、女性群體、知識分子群體、工商業主群體，等等。公共政策，是政策主體依據特定的目標在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的準則和規范。公共政策的本質就是集中反映社會公共利益，公共政策過程是對各種不同的利益關系進行調整以及融合的過程。在利益多元化的社會，不同群體之間的利益矛盾與沖突以及公共利益與私人利益之間的矛盾與沖突是不可避免的，各種利益主體都會通過某種形式的參與，把自己的利益訴求輸入公共政策系統，進而影響公共政策的制定。公共政策主體為了解決不同利益群體的訴求，避免社會在相互利益沖突中陷入無序的狀態，根據不同利益群體的多元化需求，對復雜的利益關系進行調整，對社會資源進行分配。在公共政策問題的確立、公共政策方案的設計、公共政策方案的選擇及公共政策方案的實施中，通過對不同利益群體之間的利益協調、融合，尋找和確定利益群體之間不同利益訴求的相近點和相同點，從而保持社會利益格局的動態平衡。羅爾斯在《正義論》中明確提出，“由于社會合作，存在著一種利益的一致，它使所有人有可能過一種比他們僅靠自己的努力獨立生存所過的生活更好的生活；另一方面，由于這些人對由他們協力產生的較大利益怎樣分配并不是無動于衷的，這樣就產生了一種利益的沖突，就需要一系列原則來指導在各種不同的決定利益分配的社會安排之間進行選擇，達到一種有關恰當的分配份額的契約”。^[22]毋庸置疑，任何一項公共政策的出臺，都不可能是令全體社會成員都滿意的、最優的選擇，而只能使不同利益群體的利益格局達到某種階段性的平衡狀態。若要達到這種階段性的平衡狀態，公共政策在制定過程中就應始終依據社會公認的倫理價值標準，堅持正確的價值取向。“在行政領域，民主理想的實現很少是通過多數決定的方式達成的，而是通過決策者之間相互作用過程中對各方利益的包容而達成的。”^[23]因此，公共政策內含著維護社會公平、讓最大多數人過上幸福生活的倫理精神。

其次，公共政策調整人與自然的關系，促進人與自然的和諧可持續發展。隨著科學技術的進步，人類對自然環境的認識有了飛速的發展，特別是20世紀以后，人類駕馭自然環境的能力隨著科學技術的不斷創新和發展得到迅速提高。但與此同時，人類對自然的索取也越來越多，對自然的占有欲也越來越膨脹，尤其是發達國家以自我為中心的“技術至上主義”和對待環境的“唯意志論”也急劇膨脹。這種價值取向導致了種種社會問題和環境問題。人類中心主義的影響導致了人類貪婪地掠取和消耗自然資源，打破了自然界原有的生態平衡，造成越來越嚴重的生態環境問題。環境污染、能源和資源緊張、人口劇增等，使全球面臨著日益嚴重的生態環境危機。許多有識之士提出要轉變人的價值觀念和行為方式，重新對人類的行為及人與自然環境之間的相互關系進行反思，用理性的思維和道德的手段處理人與自然的關系，為人類社會與自然之間和諧、均衡發展尋找可能的途徑。傳統的發展模式和價值取向，“已經扭曲了人類文明的進程，大大沖抵了我們面對豐富的物質財富所產生的成就感”。^[24]人與自然之間的矛盾，從根本上說，是由諸多的社會原因造成的，而人與自然之間的關系，必須通過相應的制度安排來加以解決。

人與自然的關系是一種相互依存、和諧共生、協同進化的關系。一方面，人通過自身的實踐活動改造著自然，又從自然界中獲取滿足自身需要的物質和能量；另一方面，自然界又以其特有的方式約束著人類的行為。對自然資源的過度攫取，破壞了人與自然的和諧關系，使得人類當代和后代的生存和發展面臨著嚴重的危機。為了解決日益突出的環境問題，各國政府紛紛頒布環境保護政策和相關法律法規，對人類的生態價值觀和環境行為加以倫理規范，旨在解決生態倫理問題，實現社會的可持續發展。只有可持續的發展，才能維護當代人與未來人的共同利益，這是人類生存和發展的需要。

再次，公共政策調整人與社會的關系，促進人的全面發展。人與社會是相互聯系、密不可分的，人與社會具有內在的統一性。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》中指出，“社會關系的含義是指許多個人的合作”。^[25]馬克思在1857～1858年《經濟學手稿》中又指出，“社會本身，即處于社會關系中的人本身”。^[26]人的生存和發展離不開社會，社會發展的最終目的是促進人的全面自由發展。社會結構形成及其發展是與人們的活動相統一的。“人類社會的生產力、生產關系、上層建筑、意識形態以及由這些要素組成的社會整體結構，都不僅僅是人類活動的條件，而且是人類活動的產物。社會結構既然是人類活動的產物，它就必然帶有人類發展狀況的特征，并與人類的特定發展狀況相適應。”^[27]社會發展的有序性首先體現為公共政策的倫理性和制度的有序性，公共政策的倫理和制度的有序是確保社會秩序保持良好和穩定的根本所在，能為人類的幸福生活提供良好的秩序和保障。如果沒有良好的社會秩序，人類的社會生活乃至個人生活便無從談起。只有保證政策倫理和制度有序才能保障個人權利的實現。社會的發展要始終圍繞人的發展，滿足人的價值的充分實現，促進社會每個成員的全面發展。只有社會每個成員全面發展，社會才能有序發展，人與社會才能和諧發展。

五 研究的基本思路和框架

本研究從公共政策與倫理的相關性分析入手，闡述公共政策倫理的實質、公共政策的價值取向，通過分析公共政策制定過程中不同環節所涉及的倫理問題、公共政策倫理環境、公共政策倫理責任，探討公共政策倫理評價的標準以及實現公共政策倫理責任的保障。

第一章梳理了公共政策倫理思想的產生以及國內外學者對公共政策倫理相關問題的闡述，分析了公共政策與倫理的相關性，并對公共政策倫理的研究對象、學科性質以及公共政策倫理的實質進行了精要的論述。

第二章闡釋現代公共政策價值取向的建構。通過對公共政策“價值中立”理論淵源的梳理，剖析了公共政策“價值中立”理論的缺陷，并對由此而帶來的公共政策倫理價值缺失進行了反思，闡釋了公共政策價值追求是公共政策的本質，進而對公共政策價值取向的特點進行學理上的分析，并在此基礎上對現代公共政策價值取向的倫理建構進行了較為合理的闡釋。

第三章分析公共政策方案制定中的不同環節所涉及的倫理問題。從公共政策制定的基本程序出發，對公共政策制定中各個環節所涉及的倫理問題，包括信息倫理、公共政策問題界定中的倫理問題、公共政策方案的設計的倫理環境以及公共政策方案的評估選優環節應堅持的倫理原則，進行了詳細的分析和論述。

第四章系統分析了公共政策倫理環境。分別從社會、組織、政府和個體四個方面以及傳統和現代兩個層面分析了共時態背景下和歷時態背景下公共政策的倫理環境對公共政策的影響和作用，并闡述了不同倫理環境之間的沖突。

第五章系統闡述公共政策倫理責任體系。在對公共政策倫理責任的含義和特點進行闡述的基礎上，從主體、內容、時間三個維度詳細論述了公共政策倫理責任。

第六章探討公共政策倫理評價的機理。在對公共政策倫理評價含義進行界定的基礎上，論述了公共政策倫理評價的方式、作用，對公共政策倫理評價的標準、特點及影響因素展開學理上的分析，并對公共政策倫理評價的維度進行了探討。

第七章論述了實現公共政策倫理責任的保障。在闡釋倫理道德發展階段理論和責任的內部控制與外部控制理論的基礎上，從個體、組織和制度三個層面論述了公共政策倫理責任實現的保障。