建設工程安全監督備案合法性

建設工程安全監督，是為了消除或控制工程建設過程中的危險因素，保障施工人員及現場其他人員安全健康，防止出現人身傷亡、環境污染、建設工程和施工設備設施損壞等事故，由法定的國家機關或者法律、法規授權的社會組織依據相關法律、規范對工程建設過程中的施工人員、機械設備、施工材料、環境設施、施工方法等配置和運作進行跟蹤檢查和督促的職權行為。

建設工程安全監督的主要特點：（1）監督目的，是為了消除或控制工程建設過程中的危險因素，保障施工人員及現場其他人員安全健康，防止出現人身傷亡、環境污染、建設工程和施工設備設施損壞等事故。（2）實施主體，是法定的國家機關或者法律、法規授權的社會組織。（3）監督對象，是工程建設過程中的施工人員、機械設備、施工材料、環境設施、施工方法等配置。（4）監督性質，是依據法律或者規范的職權行為。

由此可見，依據法律、規范對建設工程實施安全監督是法定的國家機關或者法律、法規授權的社會組織的一項必須作為的義務。

一、建設工程安全監督備案事項設置合法性

《建筑法》規定，建筑工程安全生產管理必須堅持安全第一、預防為主的方針，建立健全安全生產的責任制度和群防群治制度；建筑工程設計應當符合按照國家規定制定的建筑安全規程和技術規范，保證工程的安全性能；建筑施工企業在編制施工組織設計時，應當根據建筑工程的特點制定相應的安全技術措施；對專業性較強的工程項目，應當編制專項安全施工組織設計，并采取安全技術措施；建筑施工企業應當在施工現場采取維護安全、防范危險、預防火災等措施；有條件的，應當對施工現場實行封閉管理；施工現場對毗鄰的建筑物、構筑物和特殊作業環境可能造成損害的，建筑施工企業應當采取安全防護措施；建設單位應當向建筑施工企業提供與施工現場相關的地下管線資料，建筑施工企業應當采取措施加以保護；建筑施工企業應當遵守有關環境保護和安全生產的法律、法規的規定，采取控制和處理施工現場的各種粉塵、廢氣、廢水、固體廢物以及噪聲、振動對環境的污染和危害的措施。建設行政主管部門負責建筑安全生產的管理，并依法接受勞動行政主管部門對建筑安全生產的指導和監督。有下列情形之一的，建設單位應當按照國家有關規定辦理申請批準手續：（1）需要臨時占用規劃批準范圍以外場地的；（2）可能損壞道路、管線、電力、郵電通訊等公共設施的；（3）需要臨時停水、停電、中斷道路交通的；（4）需要進行爆破作業的；（5）法律、法規規定需要辦理報批手續的其他情形。

民營企業研發樓建設不在《建筑法》規定的應當辦理安全監督批準手續的范圍之內。

依據《建設工程安全生產管理條例》第十條，建設單位在申請領取施工許可證時，應當提供建設工程有關安全施工措施的資料。依法批準開工報告的建設工程，建設單位應當自開工報告批準之日起15日內，將保證安全施工的措施報送建設工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門備案。何為“依法批準開工報告的建設工程”？依據《建筑法》第七條第二款的規定，是指“按照國務院規定的權限和程序批準開工報告”而“不再領取施工許可證”的建筑工程。研發樓建設不屬于依法批準開工報告的建設工程，因而不需要將保證安全施工的措施報送建設工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門備案。

依據《建設工程安全生產管理條例》第三十九條、第四十條的規定，縣級以上地方人民政府負責安全生產監督管理的部門依照《中華人民共和國安全生產法》的規定，對本行政區域內建設工程安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區域內的建設工程安全生產實施監督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責本行政區域內的專業建設工程安全生產的監督管理。

筆者注意到，住房城鄉建設部于2014年10月24日以文件形式發布了《房屋建筑和市政設施工程施工安全監督規定》，該規定第九條規定了監督機構實施工程項目的施工安全監督程序，將“受理建設單位申請并辦理工程項目安全監督手續”列為監督機構實施工程項目安全監督的前提條件。筆者認為，該前提條件的設置缺乏法律、法規依據。至于建設單位的申請是否具有備案性質，該文件未予以解釋。

二、建設工程安全監督備案條件設置合法性和合理性

建設行政主管部門設置建設工程安全監督備案程序和條件，未見有法律依據。

建設工程安全監督備案條件設置的申報材料有15類共20多件，其中多數申報材料與建設工程安全監督工作性質沒有關聯性，而且為工程建設單位設置了多項前置審批環節，將法定的建設工程安全監督職權行為設置為環環緊扣的建設工程安全條件審批事項。

1. 要求建設單位編制建設工程安全監督檔案手冊。手冊內容：（1）填寫建設工程安全監督申請表和建設工程安全監督申請書。申請表內容包括工程概況，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位等五方責任主體組織機構代碼、資質證書號以及法定代表人、項目負責人、現場負責人等姓名、資質證書號、聯系電話等信息，以及施工單位項目經理、技術負責人、安全員等姓名、資質證書號、聯系電話等信息，分別由五方責任主體簽署意見并加蓋單位印章，實行五方責任主體內部分別審批制。（2）五方責任主體分別填寫安全生產承諾書，實行由五方責任主體法定代表人、現場負責人分別簽名審批制。（3）由建設方繪制施工現場平面布置圖，標注施工圖位置，填寫建設單位項目負責人、監理單位總監理工程師、施工單位技術負責人、項目經理等姓名，實行分別由相關責任人簽名并分別加蓋建設單位、監理單位、施工單位印章的內部審批制。（4）填寫施工現場周邊環境及地下設施情況交底表共10項內容，實行分別由交底方（建設單位）、見證方（監理單位）、接收方（施工單位）負責人簽名并加蓋單位印章的內部審批制。（5）編制安全防護及文明施工措施費支付計劃，按規定的標準撥付給建設工程管理處并按施工宣傳、安全培訓教育、施工用電防護措施等18個項目分解措施費金額、支付比例和計劃使用時間，實行由施工單位項目經理、監理單位總監理工程師、建設單位項目負責人分別簽名并由單位分別蓋章的內部審批制。變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

2. 要求提供施工中標通知書、施工合同、施工企業安全生產許可證（提供原件核查，復印件留存，一式兩份），尤其是要求建設單位提供施工企業安全生產許可證，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

3. 要求建設單位在安全監督申報時提供施工單位項目經理B證及建造師證復印件、專職安全生產管理人員C證等安全生產知識考核合格證書（提供原件，復印件留存，一式兩份），變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

4. 要求建設單位安全監督申報時提供工程監理單位人員單個項目備案表和建設單位安全管理人員花名冊（需提供監理人員證件復印件留存，一式兩份），尤其是要求建設單位提供工程監理單位人員單個項目備案表，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

5. 要求建設單位在安全監督申報時提供施工現場安全管理網絡及安全技術措施，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

6. 要求建設單位安全監督申報時提供經施工單位和監理單位審批、審核的施工組織設計，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

7. 要求編制工程項目安全生產事故應急救援預案，包括綜合預案、專項預案和現場處置預案，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

8. 要求建設單位安全監督申報時提供施工單位特種作業人員證件（提供原件核查、復印件留存，其中架子工證不少于三本，每臺塔吊至少提供一本司機證件和一本指揮司索證件），除架子工外其他特殊工種不得同時與其他在建工程報監材料中重復，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

9. 要求提供可能危及電力設施安全的施工作業審批表，附施工現場平面圖，分別由基層用電所、供電公司、建設部門、經信部門簽署意見并加蓋單位印章，擅自設置前置行政審批事項，而且在一張審批表中又設置了4項行政審核環節，未見有法律、法規依據。

10. 要求建設單位安全監督申報時提供建設工程合同備案登記表，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

11. 要求提供由建設工程所在地基層政府建設管理機構核準的建設工程辦理手續核準表，加蓋該建設管理機構印章，擅自設置前置行政審批事項，而且設置了1項行政審核環節，未見有法律、法規依據。

12. 要求建設單位安全監督申報時提供施工單位意外傷害保險、勞保統籌、農民工保險金、安全防護文明施工措施費（外地建筑企業進本市還需要繳納信用保證金）等繳納證明文件，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

13. 要求建設單位安全監督申報時提供施工單位塔吊、腳手架等建筑施工危險性較大的分部分項工程申報清單，且要求該清單必須由施工單位項目經理、監理單位總監理工程師、建設單位項目負責人分別簽名并由單位分別蓋章，變現場監督職能為安全條件行政審核職能，未見有法律、法規依據。

三、建設工程安全監督備案收費合法性

1. 建設工程管理處以安全施工宣傳畫名義收取其他費用500元，未見有法律、法規依據。

2. 建設工程管理處收取安全監督通知書工本費300元，未見有法律、法規依據。

四、建設工程安全監督備案行為合法性和合理性

安全報建窗口工作人員認為提交的申報材料不符合要求，并交給申請人一張不符合要求清單，提示申請人如何完善，符合《行政許可法》的規定。

但是，建設工程安全監督是縣級以上建設行政主管部門的一項職責和義務。現行的建設工程安全監督網上報備、紙質材料報備既缺乏法律、法規依據，又存在形式化的嫌疑，主要表現在：

1. 重申報材料審查，輕現場監管。建設工程安全監督機構要求建設單位網上填報并提供紙質證明材料，全面審查建設單位工程報建文件、施工單位資質及其施工組織設計方案、監理單位資質等材料，以證明工程建設行為符合安全規范，并通過建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位分別作出安全承諾的形式，以確認工程建設符合安全規范要求，整個安全監督備案過程存在為建設工程安全監督機構收集已經適當履行了安全監督義務證據材料的嫌疑。建設單位取得安全監督備案通知書后，建設工程安全監督機構舉辦過1次要求建設方負責人、施工方項目經理、監理方總監參加的安全監督會議，統一舉行過兩次安全監督現場巡查（要求建設單位通知施工方項目經理、監理方總監到場），派安全監督員到現場監督的次數不超過3次，安全監督存在形式化的嫌疑。

2. 申報指南交代不清。例如，申報指南列施工現場LBS定位考勤人員申報表為申報材料之一，而實際提交申報材料時又告知“不需要”該申報表，導致申請人白跑電信公司申辦施工現場LBS定位考勤人員申報表。又如，可能危及電力設施安全的施工作業審批表上并未設置由基層電力管理所審核蓋章欄，實際操作中要求由基層電力管理所審核蓋章；基層電力管理所認為“施工用電用的是建設單位自備的變壓器，施工現場又遠離高壓線路，不需要編制臨時用電方案”，而電力供應機構未見到有編制的臨時用電方案就不予審批，無任何法律、法規依據，屬隨意設置行政審批條件的行為。

3. 未認真核實施工現場人員。至于申報的五方責任主體安全責任是否落實到位、施工現場人員是否與申報的人員對得上號，則并未嚴格現場確認。建設單位根據施工單位、監理單位提供的現場人員資格證書填報的人員，連建設單位自己也從未見過，安全監督機構也未對“持證人員與施工現場人員”是否相符進行現場核實。

4. 審批與監督職能未分開。在建設工程安全監督申請受理時、審核窗口人員審查通過安全監督申報材料后、建設工程安全監督號通知書發放前，窗口工作人員均要求建設單位通知施工方項目經理、監理方總監理工程師以及設計單位、勘察單位技術負責人到施工現場接受安全監督并在建設工程現場安全監督告知書上簽名，窗口工作人員既行使行政審批職能又行使現場監督職能，不符合行政審批職能與行政監督職能分開的原則。

5. 存在前臺、后臺重復審核現象。（1）申報材料經窗口初審后，窗口工作人員要求申請單位按工程造價的2%提取安全防護文明施工措施費并繳存到建設工程安全監督機構，該筆費用由建設工程安全監督機構監督使用，繳費完成后再持建設工程安全監督機構出具費用已繳存的證明材料來窗口辦理；（2）安全監督窗口認為建設工程安全監督申報材料符合要求后，要求申請人再次去建設工程管理處，由建設工程管理處財務科核實安全防護文明施工措施費、農民工保證金等相關費用交納情況并出具已經交納的證明文件，持證明文件到財務科負責人辦公室請求開通建設工程安全監督內網審批程序；（3）窗口打印建設工程施工安全監督通知書前，又一次要求申請人去建設工程管理處，按照建設工程管理處規定交納建設工程安全文明宣傳畫費，領取安全文明宣傳畫；（4）窗口工作人員到施工現場，告知建設方、勘察方、設計方、施工方、監理方五方責任主體建設項目負責人簽名形成的《建設工程現場安全監督告知書》是建設工程安全監督通知書發放的最后一個審核環節，要求建設單位持該建設工程現場安全監督告知書去建設工程安全監督機構送審并加蓋審核印章，方可到窗口領取建設工程安全監督通知書；（5）申報審核程序全部完成后，窗口工作人員又一次通知申請單位去建設工程管理處交納建設工程安全監督通知書工本費，在建設工程管理處領取建設工程安全監督通知書。這種前臺、后臺重復審核的程序設置，導致申請人在行政審批中心受理窗口、安全監督機構之間往返了5次以上。

五、安全監督竣工申請設置合法性

前文所述研發樓建筑所在地建設行政主管部門設置了安全監督竣工申請程序，是否符合法律規定？

竣工驗收是指建設工程項目竣工后，由建設單位會同設計、施工、設備供應單位及工程質量監督等部門，對該項目是否符合規劃設計要求以及建筑施工和設備安裝質量進行全面檢驗后，取得竣工合格資料、數據和憑證的過程。

《建筑法》第六十一條第二款規定：建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。

依據住房和城鄉建設部2013年以文件形式出臺的《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》（建質〔2013〕171號）第五條的規定，工程符合下列要求可進行竣工驗收：（1）完成工程設計和合同約定的各項內容。（2）施工單位在工程完工后對工程質量進行了檢查，確認工程質量符合有關法律、法規和工程建設強制性標準，符合設計文件及合同要求，并提出工程竣工報告。工程竣工報告應經項目經理和施工單位有關負責人審核簽字。（3）對于委托監理的工程項目，監理單位對工程進行了質量評估，具有完整的監理資料，并提出工程質量評估報告。工程質量評估報告應經總監理工程師和監理單位有關負責人審核簽字。（4）勘察、設計單位對勘察、設計文件及施工過程中由設計單位簽署的設計變更通知書進行了檢查，并提出質量檢查報告。質量檢查報告應經該項目勘察、設計負責人和勘察、設計單位有關負責人審核簽字。（5）有完整的技術檔案和施工管理資料。（6）有工程使用的主要建筑材料、建筑構配件和設備的進場試驗報告，以及工程質量檢測和功能性試驗資料。（7）建設單位已按合同約定支付工程款。（8）有施工單位簽署的工程質量保修書。（9）對于住宅工程，進行分戶驗收并驗收合格，建設單位按戶出具《住宅工程質量分戶驗收表》。（10）建設主管部門及工程質量監督機構責令整改的問題全部整改完畢。（11）法律、法規規定的其他條件。

依據該規定文件第六條的規定，工程竣工驗收應當按以下程序進行：（1）工程完工后，施工單位向建設單位提交工程竣工報告，申請工程竣工驗收。實行監理的工程，工程竣工報告須經總監理工程師簽署意見。（2）建設單位收到工程竣工報告后，對符合竣工驗收要求的工程，組織勘察、設計、施工、監理等單位組成驗收組，制定驗收方案。對于重大工程和技術復雜工程，根據需要可邀請有關專家參加驗收組。（3）建設單位應當在工程竣工驗收7個工作日前將驗收的時間、地點及驗收組名單書面通知負責監督該工程的工程質量監督機構。（4）建設單位組織工程竣工驗收。

可見，建筑工程竣工驗收應當在建設單位組織下進行。建設單位應當在工程竣工驗收7個工作日前將驗收的時間、地點及驗收組名單書面通知負責監督該工程的工程質量監督機構。現行法律、法規、規章并未設置建設單位向行政機關申請竣工驗收的程序，更未設置安全監督竣工申請程序。

建設行政主管部門設置安全監督竣工申請程序，未見有法律、法規依據。