五、政策過程的社會影響評估：評估方法與技術

政策評估是政策過程的一個重要環節。只有通過政策評估，人們才能夠判斷政策是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續、調整，還是終結；同時，通過政策評估，還可以總結政策執行的經驗教訓。政策評估的著眼點應是政策的社會效果，既包括對政策方案的評估，又強調對政策執行以及政策結果的評估，政策評估就是發現誤差，修正誤差。“如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。總的說來，政策評價與政策（包括它的內容、實施及后果）的估計、評價和鑒定相關。作為某種功能活動，政策評價能夠而且確定發生在整個政策過程中，而不能簡單地將其作為最后的階段。”（詹姆斯·E·安德森，1990:183）依這種看法，政策評估的目的是評價人們所執行的政策在實現其預定目標上的效果，該政策在多大程度上解決了政策所指向的問題，以及效果的取得是政策本身的作用還是政策以外其他因素所導致的，等等。社會政策的社會影響評估是政策評估的一個重要環節，是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑，也是政策評估決定政策去向的重要依據。政策評估是制定政策過程的有力工具，因為它具有對政策制定者曾經認為已經解決的問題進行再度設計的可能性。在民主國家，政策評估為政策的制定和隨后的實施產生的利弊提供了檢查方法。如果沒有政策評估工作，就無法對政策的可靠性、實施人員的責任以及政策制定機構的職責做出判斷（拉雷·N·格斯頓，2001:130～132）。

1．社會影響評估的框架、階段及其要素

國家調整農民工社會政策的社會影響評估強調評估是過程的評估，是動態的評估。可以深入理解國家調整農民工社會政策對不同群體的潛在影響，這樣有助于包含各利益相關方的觀點，將其設計到政策調整舉措或項目中。有時可以單獨對社會政策的某一方面進行社會影響評價，但現在越來越多的是與影響評價的其他形式相結合，如經濟和政治影響評價，從利益分配的角度分析特定的政策或政策調整對農民工的生活質量所造成的影響，特別是對貧困和弱勢人群的生活質量所造成的影響。

在發展語境中社會影響被定義為“由于一種干預帶來的所有變化的結果，是正面的抑或是負面的”，這種干預可以是一個方案、項目、社會政策、規章或法律。根據一種方案或項目所計劃的進展從下面的方式得到監測：投入—產出—結果—影響。事實上，最終的影響很難跟蹤，因為發展干預是以復雜的、可變的和動態的方式發生的。人們生活在一個開放的系統中，而不是一個封閉的、可控制的實驗室環境中，因此，評價影響和影響的歸因是困難的。因此，在進行影響評價時，評定影響的范圍就是重要的，因為不同的方法適合不同的范圍和水平，可以回答不同的關鍵問題。當一項發展干預有完善的計劃和控制、有基線調查資料，且執行得到良好的監測和評估時，其影響的測量可能是精確的。在國家調整農民工社會政策中，可通過某些項目中的經過完善設計的參與式監測，得到關于不同群體（如農民工群體、城市居民等）的態度、行為生活質量以及宏觀層面的社會質量與社會發展的各方面信息。傳統的社會影響評價是在一項干預結束時進行的，但現在越來越多的政策或項目在執行之前就進行影響評價（這被稱為前期影響評價），通過提供良好的設計，可以使負面影響最小化和正面影響最大化，預先評價的另一個目的，是有助于在不同的方法中進行選擇，以實現政策目標。

社會影響評估關注的關鍵議題是，在不同目標群體和區域之間的效果分布狀態。傳統意義上的社會影響評價注重識別和減輕不利的影響，而且主要是與發展相關的，與國家發展宏觀戰略相關的。現在已經擴展到，包括識別和評價正面影響以及提高不同人群生活質量的機會，特別是更關注窮人和脆弱群體，并且不斷地應用到宏觀層面，體現在社會質量的提高、社會進步與社會發展的程度等方面。對任何形式的貧困或社會影響評價，“利益相關方”分析是至關重要的基礎，這種社會經濟數據的事前收集和分析，可以支撐政策方針的制定，這將使窮人和脆弱群體的機會最大化和風險最小化。

在評價任何社會政策的實際和潛在影響中，我們原則上需要：（1）識別對與農民工人口或地區相關的所有方面的影響，如城市和農村、家庭和婚姻，同時需要特別關注作為脆弱群體的農民工的場景組織，它們往往被忽視（例如，非正規部門的農民工的勞動條件和空間生態）;（2）理解不同農民工群體社會參與的結構性制約因素，例如，無地者缺乏資產來享用改革的機會、資本結構、機會結構；（3）理解社會和文化變量的影響的差別，例如，性別的不同、城鄉文化的差異性；（4）評價什么樣的機構和組織是農民工群體容易接近的，例如，社會權益保障部門、得到權利和機會的信息和途徑、能夠對農民工群體的需要作出回應的外部條件等。

基于社會影響評估的基本思路和框架，我們建立了一種國家調整農民工社會政策的社會影響評估的基本分析框架：（1）國家調整農民工社會政策對農民工行為和心理的影響；（2）國家調整農民工社會政策對農民工生活質量的影響，包括農民工在日常生活中的社會交往、個人發展、收入水平、勞資關系、子女教育，也包括農民工在城市中所感受到的社會剝奪感、社會公平感和社會生活的滿意度等；（3）國家調整農民工社會政策對社會質量的影響，包括社會融合或社會整合研究、社會信任研究、社會分層和社會流動性研究、社會經濟安全等；（4）國家調整農民工社會政策與城鄉社會發展研究，包括城鄉一體化研究、社會排斥研究、國家調整農民工社會政策與可持續發展研究，包括對經濟、社會和環境的影響評價；（5）國家調整農民工社會政策與城市貧窮或弱勢群體、外來移民研究。

國家調整農民工社會政策的主導原則體現在：（1）基于城鄉發展的統一體概念，即國家調整農民工社會政策的目的是實現城鄉社會發展；（2）群體與合作社的概念，即實現互助、社會支持和社會行動的傳統，實現個人、社會和經濟的發展；（3）基于區域性的“地方性”概念，即將國家調整農民工社會政策看成是一個獨立的物質、經濟、社會和政治單位；（4）結構功能的概念，即國家調整農民工社會政策是社會政策框架的一部分，即國家和政府機關、非政府組織、志愿部門以及作為預定受益人的目標群體或組織都是不同的發展伙伴；（5）實現社會整合或化解沖突的概念，可以說，決定國家調整農民工社會政策實踐的價值和實質發生了重大變化，目前主要體現在實現社會整合、個人能力的提升、地方或群體主動性的發揮、促進更加有效的參與性的民主以及對社會爭議和人權的高度關心等方面。

國家調整農民工社會政策的社會影響的分析的要素和階段包括：（1）確定評估對象和利益相關方。確定評估對象實質上是解決評估什么的問題。政策具有相關性，某一結果的產生往往是多項政策共同作用的產物，要清楚地劃出一項政策作用范圍的邊界。利益相關方是指不同的利益主體或利益集團，是指所有對政策（項目）的目標和執行感興趣，并對其具有影響的團體和個人。“利益相關方”分析模式關心的是所有對象，應用利益相關方模式首先要找出卷入或對項目的出臺、執行和結果感興趣的主要團體和個人，包括作為高層決策者的中央政府、地方政府，支持聯盟、不同層級的政府的行政機構、立法機構，壓力集團、專家系統、政策網絡、政策社團、政治精英、媒體與慈善主義者，也包括政策的對象和群體，如農民工、城市居民等。（2）制定評估方案，提出社會影響與社會效益問題的框架。識別社會影響和效益問題是至關重要的，這在很大程度上依賴于國家調整農民工政策的項目、部門。研究的問題，應當以政策將強調和明確的發展目標（與減緩貧窮和公平地分配與發展相關）中的關鍵問題和制約因素為基礎，并且概念框架、假設應當將目標與行動的短期和長期的社會影響相聯系。制定評估方案包括闡述評估對象，明確指出評估什么，明確評估的目的、意義和要求，確定評估標準。評估目的決定評估的基本方向，解決的是為什么進行評估的問題。事實分析和價值分析以及它們的有機結合是評估標準的基本內容（陳慶云，1996:262），評估標準通常體現為評估指標體系，它決定評估類型和評估方法。最后提出評估的基本設想，根據評估目標確定評估的內容、范圍，制定出評估方案，評估方案還要說明評估的場所、時間和工作進度，以及評估經費的籌措和使用等問題。（3）理解社會政策的社會影響的傳輸渠道。研究影響是如何傳輸的、被感受到的，如通過促進就業、提高就業質量、社會資本積累、社會關系網絡建構、獲得商品和服務，又如通過社會保障和公共服務、轉移支付和稅收、創造收入等。（4）評定機構和培訓評估人員。關鍵的機構，能夠調節政策或項目的效果，控制在執行期間人們的福利（正式的或非正式的，如勞動力和商品市場與社會組織）的改變，關鍵機構的能力和業績包括在執行中。評估人員自身素質和理論水平將直接影響評估的質量，因此，必須選擇適當的評估人員，提高他們的理論分析水平和實際操作能力，構建具有較高水準的評估隊伍。（5）收集數據和信息。信息是政策評估的基礎，評估政策的過程其實也是收集信息、處理信息的過程。為了保證所獲信息具有全面性、系統性和準確性，需要綜合采用各種科學方法來收集信息，常用的方法有：觀察法、查閱資料法、調查法、個案法、實驗法等。經驗表明：在國家調整農民工社會政策的社會影響分析中，混合方法的作用最好。（6）分析影響。在收集信息的基礎上對那些有關政策的原始數據和信息資料進行系統的整理、歸類、統計和分析。以數據為依據，分析實際的和預期的影響的方向和數量。描述主要影響的特征和大小（直接的和間接的，收入的和非收入的，長期的和短期的），闡述在假設條件下預計的收益，組織的能力和機構的業績，以及利益相關方的行為。這樣的分析需要多學科的技能。（7）監測和評估影響。識別監測和評估政策執行和影響的指標，選擇出與特定政策、改革高度相關的指標，可以不太困難地測量，分解為關鍵變量（目標群體、區位等）；及時顯示出變化以便改進。確定出用于輸入、輸出、過程、結果和影響的指標，包括性別敏感性指標等。有可能的話，建立在現行的國家系統上用于監測和評估。（8）獲取社會政策反饋。國家調整農民工社會政策的社會影響分析促進和要求公開的反思、論證和批判。應當提出和討論群體差異的發現和建議，確保不同群體參與的渠道，提供可選擇的政策討論和建議。

國家調整農民工社會政策的社會影響評估有助于達成以下目標：（1）在社會政策執行前預測和執行期間評估政策、方案和項目的社會影響；（2）評估什么因素能夠促進農民工群體提高經濟收入、提升個人能力、建立可持續生計的框架；（3）完成國家調整農民工社會政策和減輕貧窮與促進就業內容的社會效果評估；（4）重新設計社會政策方案，特別顧及窮人、婦女或其他特殊弱勢群體；（5）經由涉及受惠人、政府、民間社會和其他相關行動者的參與過程來加強方案所有權。

對國家調整農民工社會政策的社會影響評估，屬于社會評價的范疇，社會評價的標準體現和反映著人們對特定領域、特定實踐活動的發展目標和方向的認識與理解程度。通過確定國家調整農民工社會政策的社會影響的評估標準、評估原則、評估要求、評估內容與體系、評估方法、評估指標體系，展開對國家調整農民工社會政策的社會影響的需求評估、過程評估以及效果評估，可以對國家調整農民工社會政策的成敗得失，對其相關要素、環節和步驟安排運行合理與否，以及對其可行性和效果等做出相應的判斷。

2．社會政策調整與社會影響：評估標準和框架建構

從哲學認識論的角度看，評估是對以往認識的再認識，即“反思”。從管理學角度來看，它是對系統運行進行控制，即“反饋”。一般而言，政策評估有如下五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。“選擇什么樣的評估標準，不僅取決于評估目的、評價者，而且還決定于評價的技術與方法”（陳慶云，1996:257）。

國家調整農民工社會政策的社會效果標準體現為一種宏觀標準，社會效果是指某項實踐的過程及結果對客體及周圍環境發生的影響的總和。社會效果標準是社會學意義上的標準，用以檢驗實踐活動對于社會的總體和局部所發生的影響的深度、廣度，并做出價值上的判斷。社會效果標準是從社會需求、社會影響、社會評價或社會結構的角度，在一個較長的歷史時期內，評估國家調整農民工政策在現代化建設或社會發展的總體布局中的地位及它所發揮的社會作用、社會影響和社會效益。

另外，國家調整農民工社會政策的社會影響的微觀標準體現為社會行為、生活質量標準。社會行為標準屬于微觀角度，是基于微觀評估的標準。國家調整農民工社會政策的社會影響的微觀標準要通過行為主體的行為效果來測量，主要體現為在踐行過程中行動主體的政策認知、政策認同和政策踐行過程；社會質量標準體現為農民工生活水平的提高程度、農民工的可持續生計框架以及農民工的幸福感、社會剝奪感、社會公平感和生活滿意度等。

國家調整農民工社會政策的社會效果標準表現為社會質量和社會發展標準。社會質量意指社會經濟保障、包容性發展框架、社會整合度及社會參與與社會賦權等。社會發展即在國家調整農民工社會政策過程中是否推動了社會經濟、政治和文化的全面發展；是否有利于社會正義理想的實現；是否有利于政治秩序的穩定和政治關系的和諧狀況的實現。政治秩序是政治體系良性運行的重要條件。對于特定的政治社會而言，政治道德的價值就在于確認、維系一定的政治秩序。對于政治發展來說，若無政治秩序的保證和規范，一旦進行深入、廣泛的社會動員，政治參與因缺乏秩序保障和規約，便會對政治權威形成威脅，使政治控制發生困難，勢必帶來政治不穩定，政治發展也就不可能了。同時，良好的政治秩序體現了人類保障自身生存和發展的過程中對安全性、功利性、確定性等的渴望和期待。所以，“衡量一種道德是否有效，首先必須看它是否出于對社會有序的價值關懷，在多大程度上能消除社會的失序狀態”。

3．社會影響評估的基本原則

政策的評估過程是緊緊圍繞著政策效果而展開的活動。為了了解一項政策的效果究竟是好是壞，是否實現了預期的目標，必須首先建立一套評估的原則或標準，即進行價值判斷的尺度。沒有標準將無法對一項政策進行正確客觀的評估。而且這些標準是“所要分析問題的核心所在”。由此可見標準在評估中的重要地位。此外，“較早說明評估標準也有助于日后避免出現選擇個人偏好的方案的傾向”（歐文·E·休斯，2000）。政策評估原則表現在以下幾個方面：

（1）科學性原則。科學性是國家調整農民工社會政策的社會影響評估制定評估指標體系的最基本的原則。評估過程、評估方式和指標體系的設計既要能揭示國家調整農民工社會政策的本質特征，又要能反映國家調整農民工社會政策的內在要求，遵循國家調整農民工社會政策的基本規律和反映國家調整農民工社會政策的社會影響的客觀實際。

（2）客觀性原則。國家調整農民工社會政策的社會影響的有效性評估應采取科學的方法和技術手段進行整體考核和綜合評定，力求客觀公正。同時也要求從評估人員的組成、評估程序的設定，到評估過程的組織和進行，都嚴格防止個人意氣用事，主觀猜測，而應嚴格按科學態度辦事，嚴格按照社會評估的方法，反對形式主義和主觀主義。

（3）綜合性與系統性原則。國家調整農民工社會政策的社會影響評估是一個廣泛、綜合、系統的范疇，國家調整農民工社會政策的社會影響評估的有效性標準必須體現這種綜合性與系統性，各個指標之間，要形成有機、有序的聯系。該原則要求在評估過程中采用系統分析法，系統分析法是指根據系統論的基本原理，采用系統分析技術，堅持整體分析和相關分析，一方面將國家調整農民工社會政策作為一個有機統一的整體，從系統整體的角度出發來評估和檢驗，另一方面國家調整農民工社會政策的行為之間存在著各種各樣的相互關聯性，這種關聯性是多質、多變量和多向性的，需要從其相關性的角度出發來分析。

（4）獨立性原則。國家調整農民工社會政策的社會影響評估指標體系是由一組相互間有著密切聯系的指標要素構成的。系統內各項指標間必須是相互獨立的，不應混淆不清，同時也不應相互矛盾。在同一層次指標內不存在任何包含與被包含的關系，相互不應重疊。

（5）可測性原則。就是指評估的內容分解為具體的目標，是實際數據的直接測量，便于操作，以獲得明確結論。

（6）主客觀指標相結合原則。評估指標的選取及指標體系的建立，應當注重客觀指標和主觀指標的合理結合，要對初擬的指標進行分析，然后對它們進行歸類、合并、篩選并論證。對此，可采用聚類分析法，把初擬的各項指標看成各自獨立的一類，計算它們相關系數的值，并列出相關數矩陣，再將矩陣中相關值最大的兩類并成新的一類，求出新類與他類之間的相關系數，并構成新的相關系數矩陣，如此重復，直到將所有的指標系統歸為一個同類為止，從而達到歸并、簡化指標的目的。

（7）可操作性原則。指標的本質在于給具體的事物以明確的規定性。度量國家調整農民工社會政策的社會影響的指標體系，應盡量簡單明了，易于理解，便于操作；用盡量少的指標反映盡量多的內容，同時便于收集和計算分析。

總之，評估國家調整農民工社會政策的社會影響是一項相當復雜的工作，需要科學地制定相關的標準和選擇相關的方法，并且堅持將求實精神與科學方法結合起來。只有這樣，才能得出比較正確的結論，進而促進國家調整農民工社會政策的策略和方式、項目以及過程的改革和完善。

4．評估的要素、步驟和內容

在國外評估研究的文獻中，有不少關于政策評估的分類方法：美國評估研究協會根據工作程式把方案評估分為六類，即前端分析、評估性測定、過程評價、效力評估或稱影響力評估、方案和問題監控以及元評估（或稱綜合評估），這六種評估類型構成了方案評估的日常內容。美國社區服務管理局曾提出三種類型：方案影響評估、方案策略評估和方案監控。而學者R.M.克朗贊同R．施賴德的看法，認為評估是一種循環的問題過程，并將評估分為五類：系統評估、投入評估、過程評估、總結評估和測評估。德爾金斯（D.N.T.Derkins）則根據政策發展過程建立了六種評估類別，分別是策略評估、順服評估、政策設計評估、管理評估、干預效果評估和影響評估。國家調整農民工社會政策的社會影響的評估活動一般包括如下幾個要素，即評估者、評估對象、評估方法、評估結果（及表達和解釋）、評估標準和評估法則。具體程序和內容包括：需求評估、項目評估、項目過程評估、有效引領的社會效果和社會效益評估等。評估國家調整農民工社會政策的社會影響，步驟主要包括如下幾項：

第一步，對政策需求的評估。需求評估是用來回答對社會政策需求的一項評價性研究，需求評估需要診斷社會狀況，包括對社會問題的充分診斷、對政策需求目標人群的識別、問題的范圍和發布狀況、目標人群和需求的社會背景分析。需求評估首先就是社會問題的界定，即建構出一個社會公認問題的社會事實；其次是將社會問題具體化，包括具體的項目、事件、時間、地點和范圍等；再次是運用現有的資料來源進行分析和判斷，包括運用社會指標和社會調查數據來確認其趨勢；最后就是根據研究發現來確認問題參數，包括界定和識別干預對象，國家調整農民工社會政策的重要性、必要性和需求程度的分析。國家調整農民工社會政策需求評估主要體現在：社會秩序與社會穩定的邏輯，現代化與城鄉社會發展的訴求，社會整合與社會失序變量。

第二步，對政策過程的評估。國家調整農民工社會政策的過程評估一般描述政策調整項目是如何運作的、政策調整項目實現預期目標的程度，也包括政策調整項目是否按照預期的或者恰當的標準運行，是否實現了預期的目標。在這里，國家調整農民工社會政策的過程評估主要從調整過程中實踐對象，即社會實施對象的內在心理過程和外在行為方式來檢測，即體現為社會行為標準，體現為在社會政策實踐過程中行動主體的認知、認同和踐行過程，體現在生活政策的實踐邏輯與悖論形態、政策認知與行為意愿等方面。

第三步，對政策結果的評估。包括績效監測和社會影響評估，其目的就是檢查是否產生了預期的效果，具體包括社會政策的效果、社會政策的技術性手段、社會政策效果的微觀和宏觀變量，微觀變量主要體現為社會政策對象的社會行為，宏觀變量主要體現為社會政策的社會影響和社會效果，例如：社會政策調整過程與農民工生活質量的提升，社會政策調整與社會質量的提高，社會政策對社會發展的影響等。可以說，社會政策的社會影響評估層面強調社會政策的經驗向度和社會政策的評估體系，具體包括行動的量度，即政策調整行為意愿、政策調整行為策略等；也包括社會發展的量度，即生活質量和社會質量的提高與改善。

具體的評估內容如下。（1）社會影響分析：正效應和負效應。具體包括：對農民工收入的影響，對農民工生活水平和生活質量的影響，對不同利益相關方的影響，對弱勢群體的影響，對地區文化、教育、衛生的影響，對地區基礎設施、社會服務質量和城市化進程的影響。（2）社會互適性分析：適應性與不適應性。具體包括：不同利益相關方的態度，當地社會組織的態度，當地社會環境的條件。（3）社會風險分析：風險因素。具體包括：移民安置問題，城鄉矛盾、社會問題，弱勢群體社會支持問題，弱勢群體受損補償問題。（4）利益相關方分析：確定將會受干預影響和/或能夠影響變革過程的團體/個人；制定管理這些利益相關方的策略。利益相關方既可以影響干預，也會受干預影響，干預指政策、計劃、方案或項目。利益相關方包括目標受益者（主要利益相關方），中介機構或實施者（二級利益相關方），贏家和輸家，有權力者和無權力者。其他主要利益相關方包括那些受到不利影響的人。注意要使分組有意義。例如，把“村民”歸類為一個利益相關群體可能是不恰當的，因為這樣可能會包含由諸如性別、地位、財產等變量引起的一系列不同的利益。一個全面的利益相關方分析有助于確保分析考慮進了當地的知識和認識，有助于重要利益群體利益的透明化和構造改革過程的所有權。這個分析還應該能評估反對意見，并分析是否存在緩和反對的方法，或者是否這種反對太強大以致不可能得到預期的成果。它還應該有助于評估對于所提議的改革方案能夠解決實際問題的信心水平。這個分析將幫助識別潛在的贏家和輸家，并確認不同的群體可以施加的力量和影響。利益相關方分析利用利益相關方表格列出所有的利益相關方，列出他們在這一干預活動中的利益所在，評定利益相關方的重要性和影響力。重要性是滿足每一個利益相關方的需要和利益的優先考慮。影響力是指利益相關者所擁有的促進或阻止實現目標的力量。