三、政策過程的理論基礎：理論建構方式及其邏輯

政策過程的研究是政策研究范式中的一個重要研究領域，也是社會政策實踐發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的核心推動力，社會政策過程的研究催生了大量的理論流派和理論分析框架，這些新的理論的出現(xiàn)使社會政策科學進入了一個新的階段。當代社會政策研究中政策過程的理論主要包括：理性選擇理論、多源流框架（the multiple-streams framework）、間斷—平衡理論、支持聯(lián)盟框架（the advocacy coalition framework）、結構主義框架（constructivist）、政策擴散框架（policy diffusion framework）、政策領域框架（policy domain framework），等等。

1．政策過程：理論流派與基本的理論預設

（1）政策過程的階段性方法：政策過程和階段啟發(fā)框架。

該理論認為，政策過程是一種圍繞社會提出的問題或需求，政府努力做出回應的一種科學程序或過程；政策過程是一種解決社會問題的公共程序，是一種解決社會公共問題或處理社會輸入的政治需要的科學技術程序，是一種政治權力關系，是達到政治目標的一種手段。政策過程中的政治控制是少數(shù)精英的專利，地方政府的政治權力掌握在少數(shù)政治精英手中，地方重大政治方案通常是由精英決定、地方各級官員予以配合來實現(xiàn)的少數(shù)人的意志。代表人物有查爾斯·瓊斯、詹姆斯·E·安德森以及布魯爾和德利翁（Peter Deleon）（保羅·A·薩巴蒂爾，2004:12）。階段啟發(fā)法把政策過程稱為一系列階段，即政策議程設置、政策構建與合法化、政策實施及評估等。

該理論的主要成就表現(xiàn)在：一是簡化了復雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動的政策過程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對每一階段加以解剖和分析，這是了解政策過程實質(zhì)必不可少的一步。二是帶來了眾多關于政策過程各階段研究的成果，加深了人們對政策過程的認識，豐富了政策科學的理論。特別是20世紀七八十年代，它引發(fā)了對政策議程、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結的深入研究，產(chǎn)生了一批有影響的論著。三是為了解現(xiàn)實的政策運行提供了一種有用的概念框架，尤其是它與常識相一致，易于接受、把握和應用于實踐之中。它的局限性也是顯而易見的：把復雜的政策過程還原為若干階段來分別加以研究，并往往用線性的觀點來看待各階段的關系，即它們被看作一種在時間上前后相續(xù)的過程；并未深入探究政策過程中的因果關系，對政策過程的解釋不充分，也難以進行預言；對政策實踐的了解是片面的，其應用也是有限的。

（2）制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估。

制度性的理性選擇是一組分析框架，該理論聚焦于制度規(guī)則如何改變受物質(zhì)自利推動的特別理性的個人行為。制度性理性選擇理論把有限理性的個體放在由多個因素形成的決策環(huán)境中，個體之間界限分明，各個因素的位置由制度規(guī)則明確規(guī)定，并且把個體置于多層次分析空間。在這些空間里，個體既受到規(guī)則的限制，又擁有轉(zhuǎn)換層次和改變規(guī)則的有限機會。這種框架注重通過搜尋和試錯整合專門知識，并強調(diào)信念與規(guī)范的作用，以此解釋因時間發(fā)展而出現(xiàn)的政策變遷。在制度性理性選擇理論方面，無論是經(jīng)濟學還是社會學關于“理性選擇”的探討，兩者的共同前提都是承認人的行為是受“理性”支配的（不管這種理性的基礎是什么）。在傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論中，追求個人收益最大化是“經(jīng)濟理性”最基本的假設。而社會學理性選擇則從“社會人”的理論假設出發(fā)，強調(diào)個人是具有有限理性的，因為個體受到眾多社會因素和社會結構的制約，個人的收益不可能最大化。因此，社會學理性選擇理論嘗試從以下三個方面對傳統(tǒng)經(jīng)濟理性假設進行修正：一是改變傳統(tǒng)的完全理性假設，認為個體具有有限理性；二是承認人的行為具有理性的一面，也有非理性的一面；三是關注制度文化對個人偏好和目的的影響作用（保羅·A·薩巴蒂爾，2004）。

在用制度性理性選擇理論解釋政策變革方面，存在一個“行動舞臺”的理論與模型。所謂行動舞臺（action arena），是指個體間相互作用、交換商品和服務、解決問題（在個體于行動舞臺上所做的很多事情中）、相互支配或斗爭的社會空間。行動舞臺包括行動情境和該情境下的行動者。行動情境的特征可以通過如下七個變量來刻畫：參與者、職位、產(chǎn)出、行動—產(chǎn)出關聯(lián)、參與者實施的控制、信息、給定產(chǎn)出的收益和成本。行動者（個人或團體行動者）包括四個變量假設：行動者帶給情境的資源，行動者對世界狀態(tài)和行動的評估，行動者獲取、處理、保留和使用知識的附帶效應和獲取信息的途徑，行動者用來選擇某種行動路線的過程。對于行動者本身而言，其行為的效果通常取決于四個因素：技能和資產(chǎn)、能力和天賦、努力、相關服務的供求狀況。其中，第四個因素對社會或市場中的每個人有著平等效應，其他三個因素對個人來說存在或多或少的差別，既有先天與后天的因素，又有歷史與現(xiàn)實的原因。在社會建構及市場作用下，可以根據(jù)每個人以上四個方面的條件，將個體歸屬于社會中的不同階層。如果前三個因素的各種不利組合集中于一人身上，這個人就可能淪為社會的弱勢人員。

理性選擇理論模型從多個方面來界定行動者的行動情境，其實可歸結為兩大因素的制約：一是資源稀缺程度。行動者有不同的資源以及獲取資源的不同途徑，擁有較多資源的人達成目的相對容易，資源較少或沒有資源的人達成目的則是很困難甚至是不可能的。二是社會制度。制度約束可以提供積極與消極的制裁措施，以鼓勵某種行動和削弱其他行動。這是因為任何行動系統(tǒng)在某種程度上都是一種社會交換系統(tǒng)，社會交換系統(tǒng)和結構是通過人們的交往和交換行動形成的，它反過來又對人們的行動具有制約作用。具體到個人消費問題，其根本動因在于個體對個人效益最大化的追求，而追求個人效益最大化會受到四個方面的影響：一是有實力的行動者在相應資源中所具有的利益及其對資源與信息的掌握情況，即“資源價值”，行動者要有足夠的資源信息，才能做出目的性選擇；二是行動者的個人實力狀況，具體表現(xiàn)在他所控制的資源價值和信息之中；三是每個行動者所控制的資源與信息及其分布狀況，即“控制分布”，個體消費行動發(fā)生以前，其控制分布受制于個人實力及其所掌握的資源與信息，而行動發(fā)生之后，資源信息與個人實力狀況又決定了其后續(xù)行動中的控制分布狀況；四是行動的后果，即個人消費行為的后果不僅會直接影響到個人對效益最大化的追求，而且還決定了這一行動是否會持續(xù)發(fā)生，這依賴于行動者對行動后果的價值所做出的判斷。

（3）多源流框架：對政策過程的解釋力與評估。

約翰·金通（John Kingdon）基于組織行為的“垃圾桶理論”開發(fā)出了“多源流框架”。該理論研究公共政策是如何作出或到來的，認為是由于問題流、政策流、政治流交匯，政策之窗機制啟動。首先是“問題源流”，即為什么政策制定者會對一些問題予以關注。“問題源流”包括一種情況存在與否及重要程度，如項目成本、安全事故發(fā)生頻率、高速公路的事故率等，也包括一些引人關注的重大社會事件或危機事件、政策實施的效果反饋、政策過程的價值觀念與信仰系統(tǒng)等。其次是“政策源流”，由官僚、學者和研究人員等組成的政策支持者，對共同關注的某一政策領域中存在的問題提出解決方案，形成各種意見主張。最后是“政治源流”，包括國民情緒、壓力集團的爭奪行動、選舉與選任官員的換屆等。在一個關鍵的時間點上，當上述三大源流“融合”到一起時，問題就會被提上議事日程，約翰·金通將這樣的時間點稱為“政策之窗”，這種暫時的政策促進因素，其直接后果可能就是重大的政策改變（保羅·A·薩巴蒂爾，2004）。

（4）間斷—平衡理論框架：政策過程的變遷邏輯與評估。

間斷—平衡理論是用于解釋穩(wěn)定和漸進主義邏輯下的偶發(fā)性重大政策變遷的理論，用以解釋政策過程是一個帶有規(guī)律性的現(xiàn)象：政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進主義邏輯所驅(qū)動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷（詹姆斯·L·特魯、布賴恩·D·瓊斯、弗蘭克·R·鮑姆加特納，2004:125）。政策制定具有長期的漸進變遷伴隨著短期的重大政策變遷的特點，絕大多數(shù)政策過程，尤其是重大問題上的決策過程，是連續(xù)不斷的。某一政策被正式通過后，評價和反饋便會發(fā)生，政策的變化和調(diào)整便會隨之而來。隨著時間推移，政策必然發(fā)生變遷，或因為對以前的決定進行漸進調(diào)整，或因為重大方向變化，對意圖的闡釋與過去不同，在政策執(zhí)行過程中所獲得的經(jīng)驗也可能反饋到?jīng)Q策過程中來。漸進模式從理論上來源于政策科學的漸進主義（詹姆斯·E·安德森，1990:217），政策過程中，由于政策主體的認識能力與條件限制，只能把握有限的政策問題，政策執(zhí)行中又受到諸多政治限制，只能是對過去的政策修修補補，積小變?yōu)榇笞儯跐u進中逐步完善。間斷—平衡理論將政策過程放在政治制度和有限理性政策制定的雙重基礎之上，源于一種有關生物進化模式的學說，即一個系譜長期所處的靜止或平衡狀態(tài)被短期的、爆發(fā)性的大進化所打破，伴隨產(chǎn)生大量新物種。事實上，政策過程與變遷是采取激進、休克的策略方式還是漸進、平滑的策略方式，主要在于博弈參與者的理念、經(jīng)驗、智慧和政策環(huán)境的制約程度。但不論如何，“轉(zhuǎn)軌”已是事實，為了避免劇烈的政局動蕩，一般來說平滑式的漸進變革是其理性的選擇，這是由于變革代價和改革成本的算計使然。

（5）支持聯(lián)盟框架。

該理論的關注點是強調(diào)“支持聯(lián)盟”之間的互動作用，每一個“支持聯(lián)盟”都由來自政策子系統(tǒng)不同組織的行為者組成，他們擁有一套共同的政策信仰。各支持聯(lián)盟是政策運行的載體，是政策過程展開的基礎，是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構、政策制度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀”（E.R．克魯斯克等，1992:26），是由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構成的社會政治系統(tǒng)。安德森在《公共政策》一書中將政策制定者分為官方和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策制定者，包括利益團體、政黨和作為個人的公民（詹姆斯·E·安德森，1990:44～58）。政策變遷既是子系統(tǒng)內(nèi)部競爭的結果，也是子系統(tǒng)外部發(fā)生事件影響的結果。基于政策過程的“支持聯(lián)盟框架”是由薩巴蒂爾（Sabatier）和金肯斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的社會政策創(chuàng)新分析的一個基本分析思路和觀點。該觀點認為，整個政策創(chuàng)新的過程框架包含五個模塊：相對穩(wěn)定的變數(shù)、外部事件、主要政策變遷所需要的一致性程度、子系統(tǒng)行動者的約束和資源以及政策創(chuàng)新子系統(tǒng)。前兩個模塊是兩組外部變量，其中一組相對穩(wěn)定，另一組比較活躍，能夠影響到“政策子系統(tǒng)”中各局中人的規(guī)范和環(huán)境；政策子系統(tǒng)也會反向影響“外部事件”，“相對穩(wěn)定的變數(shù)”與“外部事件”也存在著相互影響。該觀點同時認為，一項政策的博弈與出臺或修訂可以看作一個漸進的過程，政策供給是一個反復的過程，即使行為情境在特定的時間內(nèi)可能發(fā)生重大變革，這一重大變革也很可能是許多漸進步驟積累的結果，或者說，政策創(chuàng)新是沖突與喊叫的累積過程。

2．理論建構方法與議題：政策過程的方法論爭和理論模式

在社會政策理論建構的方法論基礎方面，存在著本體論的方法論基礎。本體論通常被區(qū)分為實在論、建構論，實在論者（基礎主義者、本質(zhì)主義者）強調(diào)現(xiàn)實的外在性和科學作為一種知識存在的客觀性，建構論者（反基礎主義者、闡釋主義者）認為科學并不獨立于其研究的對象，而是建構了研究對象。本體論與認識論、方法論有一定的相關性，一定的本體論往往意味著一定的認識論、方法論。如實在論的認識論——實證主義，通常采用定量研究方法，而闡釋學則往往采用定性研究方法。

在結構—能動議題中，斯圖爾特·麥卡納拉認為，能動指個人或團體影響其環(huán)境的能力（意圖的或相反）。結構即背景，一般指界定行為者可能采取的行動范圍的物質(zhì)條件。作為社會科學中的一個領域，政治科學理所當然地視結構—能動為其本體論議題之一。英國社會學家黑堯在闡述政策過程理論模式時，明確提出了三種途徑，即行動者途徑、結構主義、自主性國家。在他看來，行動陣營中的理論（如多元主義、公共選擇政治市場理論、工具主義的馬克思主義）與結構主義途徑的理論（結構功能主義、經(jīng)濟決定論的馬克思主義、女權主義等），“將國家看成被動的、中立的實體，對要求或結構的壓力消極地作出反應”，而一些精英理論、工團主義、官僚組織理論等，“將國家的作用方式看成是積極的”（王禮鑫、朱勤軍，2007）。