四、保甲法移入京城

就管理而言，京城地處天子腳下，其體制與制度都從屬于官僚政治的需要。在行政隸屬上，京城歸順天府府尹管轄，府尹例為正三品官，向由朝中大臣兼任。內外城又置步軍統領、巡城御史、兵馬司指揮等專職官員，下設八旗及綠營等巡城官兵，負責京城守備、治安以及消防、道路整修等項事務。內城巡察例歸步軍統領衙門及其統帥的八旗步軍、巡捕五營，外城則歸兵部督捕衙門下轄的巡捕三營。“京師五城地方設立司坊官，共十五員。”清人評論曰：“京城所以司地面者不一：曰步軍統領，所以司內城盜賊也。曰外營汛，所以司外城者也。曰五城巡城御史，所以司閭閻詞訟者也。曰街道廳，所以平治道途者也。曰順天府尹，大、宛兩縣，職在郊坰，城內無其責也。”“然步軍統領之權稍重”。

最初，京城的治安在很大程度上依賴于巡城和宵禁。自順治元年（1644）就規定“京城內外大小衢巷設立護門柵欄”，而后規制逐漸完備，京城內自起更始，所有的柵欄都要關閉，官民人等不得無故夜行。至乾隆末年，京城設有柵欄1215座，柵欄堆房1043座。有關京城柵欄的記載，還出現在布羅代爾的著作中，他說：“中國和日本一樣，每條街都在出入口設有柵欄，都有內部司法體制，出了什么事，或犯了什么案子，人們便關閉柵欄。中國的體系尤其嚴重。”布羅代爾的記載自然是出自當時來華耶穌會士的寫實文本，它不僅告訴我們柵欄的作用，而且指出與日本的相同性。

此外，夜間關閉城門實行宵禁的制度也是嚴格的。據夏仁虎記載：“前三門晚六七時即下鑰，至夜半復開，以通朝官。”“至清末，則崇（文門）、宣（武門）兩門皆不閉，而前門獨下鍵。”為保證宵禁，內城九門每門兩員、外城七門每門一員管轄城門啟閉，稽查行人出入。

康熙三十年（1691），將外城的巡察責權也統一劃歸步軍統領衙門。所謂：“京師為輦轂重地，人民商賈四方輻輳。京城內外統轄必有專責，俾稽察奸宄，消弭盜賊，然后商民得以安堵。今城內地方既屬步軍統領管理，城外巡捕三營又屬兵部督捕衙門管轄，內外責任各殊，不相統攝，遇有盜案，反難查緝。嗣后巡捕三營亦令步軍統領管理，京城內外一體巡察，責任既專，則于芟除盜賊、安輯商民，庶有裨益。”從表面看是為了管理的方便，但是實際上，它是隨著兵部督捕衙門的逐漸廢置，以及滿漢分城的畛域在經歷了半個世紀之后也已逐漸被破壞的現實所作的制度上的調整。而且，這一時期，朝廷對于京師外五城所設立的十五員司坊官也有加強監管的用意。康熙五十二年（1713），山東道監察御史李景迪疏言，這些司坊官“所居房屋，各極宏敞。每年租價，約合計之幾至千有余兩。司坊官私派總甲，總甲私派居民，甚至供輸不給，有追呼紛擾之弊，請敕行裁革。嗣后司坊官等所居房屋，皆令捐俸自租，不得私派，累及小民”。康熙帝立即準奏。表明這一時期司坊官的權力不小，勢力發展也很快。而這些司坊官并非全是滿人，這種狀況不利于京城的穩定和權力上的平衡，所以康熙帝立即做出整治的反應。

此外，京城還在大小街巷設立“堆撥柵欄”及“堆卡巡防”制，分派八旗兵丁晝巡夜察。所謂：“京城內外設有堆卡專司巡防，該兵丁等自應各就地面徹夜往來，按更擊柝，互相聯絡，柵門必扃，夜行必禁，稽查方能得力。”震鈞曰：“蓋京師街巷，皆有堆鋪若干，堆總以官廳立一官司之。凡有水火盜賊及人家細故之或須聞之官者，皆可一呼即應，法至善也。乃日久弊生，始而捕盜，繼而諱盜，終且取資于盜，或代盜償其直。街間小竊俗號小擄者，儻被其竊，茍鳴之官廳，三日之內無不返者，返則重賞酬之（官者）。”這雖然說的是，到了晚清堆鋪已經喪失作用，且弊端叢生，但是堆撥、堆卡等制度的設立確曾是京城治安的一個保證。

嘉慶四年（1799），清廷鑒于京城前三門外居民稠密，商賈輻輳，宵小最易藏奸，所查辦的盜匪多在城外各處潛藏，或在茶坊酒肆會聚，遂對京城守衛進行調整，即向外城派出總兵官駐守。“因思提督例系駐札城內，城門上鑰以后，外城巡捕員役，或未能實力巡防，不可無大員彈壓稽查，以專責成。現在京營添設總兵二員，提督布彥達賚系御前大臣，管理事務較繁，必應居住城內，難以兼顧城外。著派左右兩翼總兵官二人，每月輪出一人，在南城外駐札半月，督率所屬，晝夜認真巡緝。并賞給鄭源入官房屋一處，為該總兵住宿辦公之所。”

但是，這項規定未行多久就廢掉了，巡城總兵又移駐內城。在無人約束之下，營汛將弁難免漸行怠弛，城外又恢復了混亂，“竊盜頻聞”。嘉慶十一年（1806），御史楊昭奏請嚴堆卡之守以重巡防。疏稱：“近來京師南城七門以內惟初更傳梆，更盡收梆，其一更以至五更堆卡間既不巡更敲梆，柵門不掩，夜行不禁，城外亦復如是。”次年，給事中周廷森也有相同的奏請。周廷森說：“京城各堆柵額設兵丁，令其輪班晝夜巡守，立法至為嚴密。近年來漸就廢弛，每于定更后擊柝兩三次，旋各閉門安寢，寂不聞聲，甚或燈燭不設，內外城一律如是，以致竊案日多。”

于是，嘉慶帝命大學士祿康等傳旨申飭步軍統領等申飭各營汛隨時嚴督堆卡，實力巡防。但京城的治安仍是每況愈下，直至嘉慶十八年（1813），京城發生了震動朝野的天理教徒攻打皇宮的事件，迫使清廷決計加強京城管理，將行于農村的保甲制用于京城，稱之為“什家戶”制度，京城的管理由此發生了變化。

“什家戶”為京城舊有名目，但始于何時，具體內容如何，是否實行過等等，因未見諸明確記載，尚不得而知。但是，從“什家戶”的名稱來看，它應該屬于中國最古老的戶籍相伍制度的一種，居民被按照十戶單位編排，是針對廣大農村和農民而言。但在19世紀初葉的清朝，隨著國力的變化，“什家戶”也被用到了京城，用到天子腳下的首善之區，其背后的社會原因也就不言而喻了。

嘉慶十八年（1813）十一月，嘉慶帝根據御史嵩安等人的建議，下令在京城內城實施“什家戶”制度。所謂“舊有什家戶名目，即仿照保甲規制核實編查”，并將“所有內城旗民戶口編查保甲事宜，著專責成步軍統領衙門認真妥辦”。隨即行文各部院衙門，所有八旗地面，除王公府邸三品以上文武大員外，“四品以下文武官員及有頂戴人員，俱令注明官銜、姓名、籍貫、家口若干名口、奴婢若干名口，后注并無容留來歷不明之人，令該家主逐月畫押一次。其余鋪戶、旗民人等、庵觀寺院一體編查”。不難看出，在北京內城實施這一制度，是針對外來不明身份者，目的在于保證京城的安全。

道光九年（1829），步軍統領衙門又制定了《整頓什家戶章程》，進一步嚴肅保甲法。修訂的核心內容是，將以往“京城內各胡同所住兵民之家并庵觀寺院以及大小鋪戶向歸一冊登注”改為分別登注，對兵民人戶主要就其遷往他處者查明往來行跡，而庵觀寺院與鋪戶是為此次編查的重點。因為“庵觀寺院閑房甚多，半皆出租”，恐其容留匪人。至于鋪戶，“惟回民及附近京畿一帶民人來京開設小本生理者，此等鋪戶最易藏奸”，所以需要單獨登注，并具甘結于后。至道光十二年（1832）六月，戶部左侍郎兼管順天府府尹事申啟賢等又奏“酌擬保甲條款”，其中的第一條即為“清戶口以便稽查也”。其內容是：“凡編門牌，無論城鄉遠近，戶定以三，曰居戶、鋪戶、廟戶；口定以四，曰男大口、男小口、女大口、女小口。凡男大口一名皆開載住址、籍貫、本業并某人之子孫弟侄；女大口則開明姓氏、年歲，系某人之妻母嫂妹；男小口、女小口均開明名字年歲，系某人之子女弟妹；末并載明東西鄰某。其有生育嫁娶病故，責令本戶隨時告知甲長，甲長告知鄉地。”“城廂分四街為四保，四廂為四保。在鄉村者村自為保，均令十家為甲，每月輪流作為甲長。其有傳習邪教、窩賊窩倡、私鑄錢文、私藏軍器等項，知而不舉，一犯到官，將同甲之人甲長鄉地一律責懲。”

這項提議很快得到批準，清朝在緝盜并維護京城治安的目的下，逐漸完成了北京的編戶制度，北京的戶籍管理只有三類人，就是居戶、鋪戶、廟戶，每戶按照男女、大人孩子編排登記，是為一變也。對于此次變化，時人有評價曰：“弭盜詰奸，保甲實為良法。京師市廛云連，居民稠雜，奸匪最易潛藏，向來編次門牌，設立循環號簿，附近圓明園一帶，復派令揀發司坊官分駐查察，立法本極周密。”

至此，京城的管理自明至清前后經歷了坊制、滿漢分城與旗分制，再到保甲制，其中以17—18世紀的坊制向滿漢分城與旗分制的變動最為激烈，也最為異樣。而保甲制的普遍實施當成為城市發展的最大桎梏。試想，這種屬于傳統社會的戶籍連坐、意在將農民束縛在原有鄉土之上的制度，在移植到城市之后，它產生的影響不僅僅是緝盜安民的作用，還有城市鄉村化的問題、對商品經濟的流動性束縛的問題等等。更何況，它發生在19世紀初葉的社會轉型時期！