三、功能實現的制約因素
看守所因羈押制度而生，以確保訴訟順利進行為己任，故而“服務訴訟”是其應然功能。然而，我國看守所對該功能的實踐需要經歷一個長期的過程，這是由社會歷史的發展階段決定的，也是受人們的認識水平影響的。即便時至今日，看守所“服務訴訟”功能的正常實現也存在諸多障礙，這是由思想觀念、法律地位以及考評機制等多方面因素造成的。
（一）思想觀念
2009年，筆者隨中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心對某地一座看守所進行調研，當時對所有的監管民警進行了問卷調查，其中有道題是這樣的：“您認為看守所承擔的最主要職能是什么？（單選）A.依據國家法律對在押人員實行武裝警戒看守，保障安全；B.作為第二偵查戰場，深挖余罪，及時發現并打擊犯罪；C.保障在押人員的權利；D.保障刑事訴訟的順利進行。”結果得到的答案是，45％的工作人員認為看守所的主要職能是“依據國家法律對在押人員實行武裝警戒看守，保障安全”；認為是“保障刑事訴訟的順利進行”的占31％；認為是“作為第二偵查戰場，深挖余罪，及時發現并打擊犯罪”的所占比例也不小，為24％；認為是“保障在押人員的權利”的比例為0。當然，在設計選項時，筆者為了做更為細致的分析，將安全看守功能從服務訴訟中剝離。但通過結果可以發現，在監管民警們的心目中，保障安全為看守所的第一要務。這不能說是錯誤的，但還是令人稍感遺憾。從中筆者發現，看守所對于服務訴訟功能的認識還稱不上深刻。正如前文所述，安全盡管重要，卻并不是“服務訴訟”的全部，甚至只能說是形式上的特征，對訴訟的配合才是其最根本的屬性特征。我國的不少監管人員至今對此問題的認識還囿于“安全高于一切”思路，具有片面性、不完整性，在實踐中就會導致為了追求安全而不顧訴訟行為的正常實施，忽視在押人員的訴訟權利，這在“C”選項的無人問津上也可見一斑。
盡管目前的公安監管系統在觀念上與多年前相比有很大的進步，但是具體到執行監管的民警層面，不能奢望其在思想上朝夕間就出現翻天覆地的轉變。許多監管人員早已形成了思維定式，而且在執法活動中養成了習慣。即便上級下發的文件中對于服務訴訟提出了新的要求，并且作出了不同于以往的解讀，讓民警們要完全認同尚需時日。目前，看守所方面在思想觀念上還需要邁過這樣一個“門檻”，就是從“保障”向“服務”轉變，這是監管民警們心理上比較難接受的。“保障”和“服務”的一個重大區別就是：前者只需要按照法律的要求把人看管好，追訴機關需要實施提訊等訴訟行為時，按規定交人就可以，只需被動接受；后者則需要看守所主動作為，尤其是對處于弱勢地位的在押人員提供必要的幫助，例如告知訴訟權利、幫助聯系律師、提供法律資料等，而這在一些人眼中被視為降低了看守所的“身份”，不能接受。其實這是一種誤解，在國家公權力面前，任何人都是潛在的犯罪嫌疑人和被告人。此時被羈押的未決犯并不是有罪的人，而僅僅是為保證到案、保全證據、社會安全等原因而暫時失去自由，其余權利并未減損，而為了訴訟活動之需要，其訴訟權利更應得到保障。這是羈押制度所決定的，也是看守所在產生之初就生成的責任。此時的在押人員不是階級敵人，享受政府提供的服務無可厚非，也是“以人為本”的重要體現。對于“平等保護訴權”的觀念，看守所不能僅僅掛在嘴邊，而應當真正地去落實。據筆者近期的觀察，很多看守所依然對律師持懷疑態度，總認為其會從事有違監所秩序的行為[1]；而對辦案人員，則明顯放心很多。當然，我們也應當承認確實有部分律師缺乏必要的職業素養，會作出有礙訴訟進程的事情。但是，許多看守所的監管人員還是主觀上夸大了這類情形的產生概率，從而先入為主地懷疑律師，并且形成偏見。如果持有這樣的心理預期，服務訴訟職能被監管人員全面、客觀地理解并執行，恐怕還有相當長的路需要走。
（二）法律地位
看守所作為未決羈押場所，其法律地位是由羈押制度所決定的，與羈押制度可謂“唇齒相依”。然而在我國，羈押制度是不具有獨立之法律地位的，甚至都很難稱為一項完整的制度。例如，我國的羈押依附于逮捕，在適用條件上具有任意性和模糊性。而在《刑事訴訟法》中，羈押的適用條件其實也并不存在，司法實踐中往往將其視作逮捕的自然延伸，逮捕即意味著羈押，羈押是逮捕的必然結果。再如，逮捕與審前羈押不相分離，都是由公安機關、檢察機關基于偵查、公訴的需要而采取的，缺少中立而公正的司法授權或審查，從而導致為獲取口供而出現大量以捕代偵、超期羈押行為。中國的《刑事訴訟法》沒有將羈押期間與訴訟期間進行嚴格區分，甚至并未明確規范羈押期間，致使羈押時限的延長與否完全服務于偵查破案、審查起訴甚至審判的需要。羈押制度的尷尬地位也使得看守所在訴訟程序中時時處于被動，例如在羈押期限屆滿后，看守所不能直接放人，而是要告知追訴機關，由追訴機關來決定是變更措施還是延長期限。對于超期羈押，看守所能做的就是向追訴機關“打報告”，并且聽候安排。這表明看守所在刑事訴訟程序中缺乏獨立的法律地位，無法自主地作出影響訴訟進程的決定。更為關鍵的是，“服務訴訟”就會自然地異化為“配合辦案”。這種情況在實踐中已經司空見慣，看守所可以為追訴機關，尤其是與自己同屬一個“婆家”的公安偵訊部門提供很多方便。為了讓某些犯罪嫌疑人在訊問中交代更多案情，好好地配合追訴機關，看守所還會讓他們天天刷廁所、干臟活，從而使其心理產生巨大落差，進而向辦案人員交代罪行。為了尋找同案犯，看守所也會在犯罪嫌疑人周圍布置“眼線”，收集有價值的犯罪信息。在此刻，看守所就徹底淪為了偵訊的工具，與偵查、公訴等控方主體結成同盟，看守所幫助追訴機關就意味著被追訴人一方的訴訟實力被進一步削弱。羈押不僅意味著喪失自由，還表明自己已經處于十分不利的境地。這種情況下，看守所成了偵訊的工具，離“服務訴訟”的目標更遠了。
（三）考評體系
當然，偵訊部門與看守所之間也不是始終都能保持一團和氣的。在一些地區，看守所拒絕接收犯罪嫌疑人的情況時有發生，就令辦案人員很是惱火，造成雙方摩擦不斷。按照有關法規要求，擬收押人員只有在經過醫生的健康檢查并確定身體合格后，才能進入看守所。對于一些患病的擬收押人員，看守所是不予接收的。[2]對于那些檢查結果不能馬上作出的情形，看守所有權暫時收押，如果檢查結論是不適宜收押的，可以再要求追訴機關變更強制措施。然而，這種體檢現在的操作大多已經“變了味”，體檢的項目越來越多、內容越來越復雜，沒有完整的體檢報告，看守所就會將辦案人員和犯罪嫌疑人拒之門外，暫時羈押就更不可能了。一般來說，辦案人員要先帶犯罪嫌疑人在指定醫院做一個最完整的檢查，證明這個犯罪嫌疑人不會有死亡在看守所的風險，才算拿到了進入看守所的“敲門磚”。隨后在看守所例行的入所體表檢查中，醫生還會加以核對，以做到萬無一失。看守所一旦發現犯罪嫌疑人存在未經檢查的疾患，哪怕是血壓有所升高，都會拒絕接收。更有甚者，干脆規定夜間一律不接收犯罪嫌疑人，理由是夜里看守所的醫生已下班，無法進行核實。[3]這種情況，令辦案人員無可奈何，對于刑事訴訟程序正常運行也造成了負面影響。明明已經批準逮捕了，犯罪嫌疑人卻送不進看守所，導致追訴機關不得已的一些違法羈押行為，也侵害了被追訴人受合法羈押的權利。
為什么會發生這種事情呢？其實看守所方面也有自己的苦衷。自從2009年的“躲貓貓”事件以來，看守所成為了輿論關注的焦點，一旦出現在押人員死亡的情形，哪怕是正常原因導致的死亡，都會受到輿論的指責，引發家屬的質疑，甚至會引發群體性事件。這給看守所的監管工作帶來了很大的壓力。上級領導部門也會向看守所施加很大的壓力，而對策之一就是以考核指標的形式來防止各類事故的發生。在中央綜治委、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、國家發改委、財政部、住建部、衛生部聯合發布的《關于綜合治理看守所安全管理工作的意見》中，就明確提出：“各級黨委、政府對綜合治理看守所安全管理工作負總責。各級綜治部門要將看守所安全管理工作納入本地社會治安綜合治理工作目標管理責任書和年度考核體系。各級公安機關要積極爭取黨委、政府的重視和支持，認真做好考評的組織實施，切實加強對看守所工作的領導。各地要把看守所安全管理工作作為維護社會穩定的重要內容，明確領導責任，建立健全組織機構，落實保障措施。要建立各有關部門參加的聯席會議制度，認真研究解決影響本地區看守所安全管理的突出問題。要制定和完善看守所安全管理工作考核標準，建立健全考核機制。對工作突出的地方和單位要予以表彰獎勵；對因工作失職、瀆職而導致看守所發生安全問題，影響社會治安穩定，造成嚴重后果的，實行‘一票否決’，并依法追究有關領導和相關人員責任。”一旦出現在押人員的非正常死亡，甚至是正常死亡，都會被視作責任事故，影響到該看守所在考核體系中的表現[4]：不僅會影響到看守所整體的等級評定、獎懲評比，也會影響到民警個人的收入水平、升遷前景，而直接的責任民警、負責領導更有可能會因此受到處分，甚至丟掉飯碗。這的確是威力很大的舉措，無形中超過了法律法規的約束力，成為主導看守所行為的“指揮棒”。為了防范可能發生在看守所內的死亡，看守所只能強化入所健康檢查的嚴格程度，將任何可能造成事故的危險因子提前去除。“拒收”現象僅僅是一個縮影。在考核指標的影響下，看守所往往會忽略自己的職責。為了保全自己的利益，放棄基于訴訟程序順利進行而應當承擔的義務，這其實是看守所趨利避害的一種本能反應，錯不在看守所，而在考核指標的設定。
注釋
[1]2015年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部以及司法部聯合發布了《關于依法保障律師執業權利的規定》，其中依然對看守所與律師之間的關系給予了重點關注，多少也驗證了筆者的觀感。
[2]體檢中，如果遇到擬收押犯罪嫌疑人傷勢較重或者可能患有嚴重疾病、急性傳染病、精神病，或擬收押犯罪嫌疑人自述具有上述情形，追訴機關必須要先將犯罪嫌疑人送至本區指定醫院或其他二級以上醫院進行“五＋X”（即：五項常規檢查和根據醫囑的其他必要檢查）健康檢查和病史病情掌握。看守所醫生將根據醫院檢查診斷的情況，綜合評判健康狀況，提出不予收押、暫不予收押或暫予收押意見。
[3]這是筆者隨中國人民大學訴訟制度與司法改革中心在某中部省份看守所調研時發現的真實情況。
[4]根據2011年5月6日公安部監所管理局下發的《看守所重大事件、事故認定和報告規定》，在押人員死亡或者重傷屬于看守所重大事件，而因為看守所民警違法監管或者未履行監管責任，致使在押人員脫逃、非正常死亡或者重傷的，則屬于看守所事故。