第1章 導(dǎo)論

1.1 研究背景、意義和目標(biāo)

1.1.1 研究背景

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平也快速提高。2013年中國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)53.7%，正處于世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化水平為30%～70%的高速發(fā)展階段，預(yù)計這一高速發(fā)展階段將延續(xù)到2030年前后。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動了農(nóng)地化非農(nóng)數(shù)量的逐年遞增。全國每年批準(zhǔn)的建設(shè)用地，從1999年的8.26萬公頃上升到2011年的61.17萬公頃，平均每年增長18%，其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積從1999年的6.04萬公頃上升到2012年的41.05萬公頃，平均每年增長16%，中國農(nóng)地非農(nóng)化的速度排在世界各國前列。據(jù)專家測算，目前全國失地農(nóng)民有4 000萬至5 000萬人，而且還以每年300萬人的速度增加。總體上看，這些失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，就業(yè)能力弱，社保水平低，發(fā)展能力差，成為一個邊緣群體。（注：《征地拆遷何太急 多替農(nóng)民想一想》，《人民日報》2012年7月15日。）同時，勞動力市場也發(fā)生了一些變化，勞動力需求逐步由體力型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型、技能型，失地農(nóng)民的就業(yè)難度越來越大。目前，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，征收農(nóng)民土地引發(fā)的一些矛盾，是當(dāng)前一些地方的不穩(wěn)定因素。清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)中心開展的大型中國城鎮(zhèn)化調(diào)查顯示，征地、拆遷波及16%的家庭，而征地拆遷后向被征地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會和城鎮(zhèn)社會保障的比例較低。中國的城鎮(zhèn)化是1億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和城市郊區(qū)幾千萬人口的被動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還有待提高。

與此同時，新世紀(jì)新階段人口、資源、環(huán)境形勢嚴(yán)峻，我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，節(jié)約利用資源和能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中的矛盾和問題，應(yīng)該從根本上改變不合理的征地制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化的市場配置，促進(jìn)土地增值收益的公平合理分配。因此，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配問題日益受到社會關(guān)注。

黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村集體土地征收和土地增值收益分配問題高度重視。2007年3月，全國人民代表大會通過的《物權(quán)法》明確規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，這譜寫了中國土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的新篇章。2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確提出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮；堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2013年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財政部、人力資源和社會保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出要合理分享土地增值收益；搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)；改革征地制度，依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善針對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制；擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。2014年3月，中央出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，要求深化土地管理體制改革、對推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革、深化征地制度改革等作出了明確規(guī)定。2014年12月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，指出要堅持土地的公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入全面深化改革的新階段，政府和社會各界迫切要求合理、有效地解決社會收入分配問題，尤其是失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和社會保障問題，亟須加強(qiáng)對農(nóng)地非農(nóng)化問題的研究，摸清農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動力量和影響因素，探索出一條土地利用創(chuàng)新之路，既要滿足合理的土地需求，又要抑制土地浪費(fèi)和低效擴(kuò)張，促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約和可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，本書對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配問題進(jìn)行了理論和實(shí)證研究，力圖尋找一條既符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求又適合中國國情的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配之路，為改革與創(chuàng)新中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度提供參考依據(jù)。

1.1.2 研究意義

農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配機(jī)制研究的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義包括以下方面。

一是有利于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。研究農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的理論和制度，特別是從維護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)提出相應(yīng)的建議，將使失地農(nóng)民充分享受農(nóng)地非農(nóng)化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，實(shí)現(xiàn)收入分配的公平與正義。

二是有利于節(jié)約和集約利用土地，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的合理分配，將充分調(diào)動各級政府、集體土地所有者、被征地農(nóng)民的積極性，在保護(hù)農(nóng)地資源的同時，提高農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的效率。土地的節(jié)約和集約利用，是中國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用與管理模式，大力提高土地利用效率，才能應(yīng)對國土開發(fā)空間不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是有利于構(gòu)建中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度和體系。系統(tǒng)研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定、細(xì)分、量化等理論，合理界定國家和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人在農(nóng)地開發(fā)過程中的權(quán)利和義務(wù)，明確細(xì)分政府的土地行政管理權(quán)和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的邊界，保護(hù)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，明確農(nóng)地非農(nóng)化外部性補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩剑瑢⑼苿又袊r(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)和土地增值收益分配走向法律化、制度化。

四是有利于完善農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制。政府應(yīng)構(gòu)建中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場配置和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)由農(nóng)地非農(nóng)化的直接主導(dǎo)者和推動者向間接調(diào)節(jié)者和監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制提高農(nóng)地非農(nóng)化資源配置的效率，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約和集約利用，提高全社會整體的福利水平。

1.1.3 研究目標(biāo)

本研究旨在通過對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度和現(xiàn)狀的分析，以及農(nóng)地非農(nóng)化增值機(jī)理、農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的研究，探討目前征地補(bǔ)償制度改革的方向和路徑，構(gòu)建農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制。主要包括如下五方面：

一是總結(jié)和梳理與農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配相關(guān)的基礎(chǔ)理論，探尋完善收益分配制度的理論依據(jù)和實(shí)現(xiàn)路徑。

二是系統(tǒng)分析中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度的演進(jìn)過程，分析農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的現(xiàn)狀和存在的問題，客觀評價中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度發(fā)揮的歷史性作用，探討改革的必要性和迫切性。

三是對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，揭示農(nóng)地非農(nóng)化增值的規(guī)律，按照經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)原則，在兼顧社會公平的前提下明確農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的方向和目標(biāo)。

四是研究建立中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)體系，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，通過對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定、細(xì)分、價值量化、收益分配、發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)和實(shí)施措施等方面的制度設(shè)計，明確農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的權(quán)益關(guān)系，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

五是構(gòu)建中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制，借鑒發(fā)達(dá)國家土地增值收益分配的制度經(jīng)驗，改革和完善中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度。