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第1章 導(dǎo)論

1.1 研究背景、意義和目標(biāo)

1.1.1 研究背景

改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就,城鎮(zhèn)化水平也快速提高。2013年中國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)53.7%,正處于世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化水平為30%~70%的高速發(fā)展階段,預(yù)計這一高速發(fā)展階段將延續(xù)到2030年前后。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動了農(nóng)地化非農(nóng)數(shù)量的逐年遞增。全國每年批準(zhǔn)的建設(shè)用地,從1999年的8.26萬公頃上升到2011年的61.17萬公頃,平均每年增長18%,其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積從1999年的6.04萬公頃上升到2012年的41.05萬公頃,平均每年增長16%,中國農(nóng)地非農(nóng)化的速度排在世界各國前列。據(jù)專家測算,目前全國失地農(nóng)民有4 000萬至5 000萬人,而且還以每年300萬人的速度增加。總體上看,這些失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民,又不同于城市居民,就業(yè)能力弱,社保水平低,發(fā)展能力差,成為一個邊緣群體。(注:《征地拆遷何太急 多替農(nóng)民想一想》,《人民日報》2012年7月15日。)同時,勞動力市場也發(fā)生了一些變化,勞動力需求逐步由體力型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型、技能型,失地農(nóng)民的就業(yè)難度越來越大。目前,因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上,征收農(nóng)民土地引發(fā)的一些矛盾,是當(dāng)前一些地方的不穩(wěn)定因素。清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)中心開展的大型中國城鎮(zhèn)化調(diào)查顯示,征地、拆遷波及16%的家庭,而征地拆遷后向被征地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會和城鎮(zhèn)社會保障的比例較低。中國的城鎮(zhèn)化是1億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和城市郊區(qū)幾千萬人口的被動城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還有待提高。

與此同時,新世紀(jì)新階段人口、資源、環(huán)境形勢嚴(yán)峻,我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,節(jié)約利用資源和能源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中的矛盾和問題,應(yīng)該從根本上改變不合理的征地制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化的市場配置,促進(jìn)土地增值收益的公平合理分配。因此,農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配問題日益受到社會關(guān)注。

黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村集體土地征收和土地增值收益分配問題高度重視。2007年3月,全國人民代表大會通過的《物權(quán)法》明確規(guī)定,征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,這譜寫了中國土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的新篇章。2012年11月,中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確提出,要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度,增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮;堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針,加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施力度,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果;改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2013年2月,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財政部、人力資源和社會保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》,提出要合理分享土地增值收益;搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作,依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán);改革征地制度,依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價;縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善針對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制;擴(kuò)大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥;建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。2014年3月,中央出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,要求深化土地管理體制改革、對推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革、深化征地制度改革等作出了明確規(guī)定。2014年12月,中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,指出要堅持土地的公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線,在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入全面深化改革的新階段,政府和社會各界迫切要求合理、有效地解決社會收入分配問題,尤其是失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和社會保障問題,亟須加強(qiáng)對農(nóng)地非農(nóng)化問題的研究,摸清農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動力量和影響因素,探索出一條土地利用創(chuàng)新之路,既要滿足合理的土地需求,又要抑制土地浪費(fèi)和低效擴(kuò)張,促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約和可持續(xù)利用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,本書對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配問題進(jìn)行了理論和實(shí)證研究,力圖尋找一條既符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求又適合中國國情的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配之路,為改革與創(chuàng)新中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度提供參考依據(jù)。

1.1.2 研究意義

農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配機(jī)制研究的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義包括以下方面。

一是有利于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。研究農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的理論和制度,特別是從維護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)提出相應(yīng)的建議,將使失地農(nóng)民充分享受農(nóng)地非農(nóng)化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距,實(shí)現(xiàn)收入分配的公平與正義。

二是有利于節(jié)約和集約利用土地,提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的合理分配,將充分調(diào)動各級政府、集體土地所有者、被征地農(nóng)民的積極性,在保護(hù)農(nóng)地資源的同時,提高農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的效率。土地的節(jié)約和集約利用,是中國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用與管理模式,大力提高土地利用效率,才能應(yīng)對國土開發(fā)空間不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是有利于構(gòu)建中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度和體系。系統(tǒng)研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定、細(xì)分、量化等理論,合理界定國家和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人在農(nóng)地開發(fā)過程中的權(quán)利和義務(wù),明確細(xì)分政府的土地行政管理權(quán)和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的邊界,保護(hù)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益,明確農(nóng)地非農(nóng)化外部性補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩剑瑢⑼苿又袊r(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)和土地增值收益分配走向法律化、制度化。

四是有利于完善農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制。政府應(yīng)構(gòu)建中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場配置和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制,逐步實(shí)現(xiàn)由農(nóng)地非農(nóng)化的直接主導(dǎo)者和推動者向間接調(diào)節(jié)者和監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制提高農(nóng)地非農(nóng)化資源配置的效率,從而實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約和集約利用,提高全社會整體的福利水平。

1.1.3 研究目標(biāo)

本研究旨在通過對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度和現(xiàn)狀的分析,以及農(nóng)地非農(nóng)化增值機(jī)理、農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的研究,探討目前征地補(bǔ)償制度改革的方向和路徑,構(gòu)建農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制。主要包括如下五方面:

一是總結(jié)和梳理與農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配相關(guān)的基礎(chǔ)理論,探尋完善收益分配制度的理論依據(jù)和實(shí)現(xiàn)路徑。

二是系統(tǒng)分析中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度的演進(jìn)過程,分析農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的現(xiàn)狀和存在的問題,客觀評價中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度發(fā)揮的歷史性作用,探討改革的必要性和迫切性。

三是對農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,揭示農(nóng)地非農(nóng)化增值的規(guī)律,按照經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)原則,在兼顧社會公平的前提下明確農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的方向和目標(biāo)。

四是研究建立中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)體系,創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán),通過對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定、細(xì)分、價值量化、收益分配、發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)和實(shí)施措施等方面的制度設(shè)計,明確農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的權(quán)益關(guān)系,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

五是構(gòu)建中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的市場機(jī)制,借鑒發(fā)達(dá)國家土地增值收益分配的制度經(jīng)驗,改革和完善中國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配制度。

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