第1章 導論

1.1 研究背景、意義和目標

1.1.1 研究背景

改革開放以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平也快速提高。2013年中國城鎮(zhèn)人口占全國總人口的比例已達53.7%，正處于世界公認的城鎮(zhèn)化水平為30%～70%的高速發(fā)展階段，預計這一高速發(fā)展階段將延續(xù)到2030年前后。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動了農地化非農數(shù)量的逐年遞增。全國每年批準的建設用地，從1999年的8.26萬公頃上升到2011年的61.17萬公頃，平均每年增長18%，其中農用地轉用面積從1999年的6.04萬公頃上升到2012年的41.05萬公頃，平均每年增長16%，中國農地非農化的速度排在世界各國前列。據(jù)專家測算，目前全國失地農民有4 000萬至5 000萬人，而且還以每年300萬人的速度增加。總體上看，這些失地農民既有別于農民，又不同于城市居民，就業(yè)能力弱，社保水平低，發(fā)展能力差，成為一個邊緣群體。（注：《征地拆遷何太急 多替農民想一想》，《人民日報》2012年7月15日。）同時，勞動力市場也發(fā)生了一些變化，勞動力需求逐步由體力型轉向專業(yè)型、技能型，失地農民的就業(yè)難度越來越大。目前，因征地引發(fā)的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65%以上，征收農民土地引發(fā)的一些矛盾，是當前一些地方的不穩(wěn)定因素。清華大學中國經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)中心開展的大型中國城鎮(zhèn)化調查顯示，征地、拆遷波及16%的家庭，而征地拆遷后向被征地農民提供就業(yè)機會和城鎮(zhèn)社會保障的比例較低。中國的城鎮(zhèn)化是1億多農民進城務工和城市郊區(qū)幾千萬人口的被動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的質量還有待提高。

與此同時，新世紀新階段人口、資源、環(huán)境形勢嚴峻，我們必須轉變經(jīng)濟增長方式，節(jié)約利用資源和能源，保護生態(tài)環(huán)境。要解決農地非農化過程中的矛盾和問題，應該從根本上改變不合理的征地制度，實現(xiàn)農地非農化的市場配置，促進土地增值收益的公平合理分配。因此，農地非農化過程中的土地增值收益分配問題日益受到社會關注。

黨中央、國務院對農村集體土地征收和土地增值收益分配問題高度重視。2007年3月，全國人民代表大會通過的《物權法》明確規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益，這譜寫了中國土地產權制度建設的新篇章。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會明確提出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮；堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活的方針，加大強農惠農富農政策的實施力度，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。2013年2月，國務院轉發(fā)國家發(fā)改委、財政部、人力資源和社會保障部《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出要合理分享土地增值收益；搞好農村土地確權、登記、頒證工作，依法保障農民的土地財產權；改革征地制度，依法保障農民的合法權益，提高農民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善針對被征地農民的合理、規(guī)范、多元的保障機制；擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，賦予農民更多財產權利，保障農民公平分享土地增值收益。2014年3月，中央出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，要求深化土地管理體制改革、對推進農村土地管理制度改革、深化征地制度改革等作出了明確規(guī)定。2014年12月，中共中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，指出要堅持土地的公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點的基礎上有序推進。

在中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入全面深化改革的新階段，政府和社會各界迫切要求合理、有效地解決社會收入分配問題，尤其是失地農民的生產、生活和社會保障問題，亟須加強對農地非農化問題的研究，摸清農地非農化的驅動力量和影響因素，探索出一條土地利用創(chuàng)新之路，既要滿足合理的土地需求，又要抑制土地浪費和低效擴張，促進土地資源的節(jié)約、集約和可持續(xù)利用，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與生態(tài)的協(xié)調發(fā)展。因此，本書對農地非農化增值收益分配問題進行了理論和實證研究，力圖尋找一條既符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求又適合中國國情的農地非農化增值收益分配之路，為改革與創(chuàng)新中國農地非農化增值收益分配制度提供參考依據(jù)。

1.1.2 研究意義

農地非農化增值收益分配機制研究的理論意義和現(xiàn)實意義包括以下方面。

一是有利于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。研究農地非農化增值收益分配的理論和制度，特別是從維護農民利益的角度出發(fā)提出相應的建議，將使失地農民充分享受農地非農化和社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，實現(xiàn)收入分配的公平與正義。

二是有利于節(jié)約和集約利用土地，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。農地非農化增值收益的合理分配，將充分調動各級政府、集體土地所有者、被征地農民的積極性，在保護農地資源的同時，提高農地向建設用地轉變的效率。土地的節(jié)約和集約利用，是中國當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面。只有切實轉變土地利用與管理模式，大力提高土地利用效率，才能應對國土開發(fā)空間不足的嚴峻挑戰(zhàn)。

三是有利于構建中國農地發(fā)展權制度和體系。系統(tǒng)研究農地發(fā)展權的界定、細分、量化等理論，合理界定國家和農地產權人在農地開發(fā)過程中的權利和義務，明確細分政府的土地行政管理權和農民的土地產權的邊界，保護農民合法的土地財產權益，明確農地非農化外部性補償?shù)姆椒ê屯緩剑瑢⑼苿又袊r地非農化開發(fā)和土地增值收益分配走向法律化、制度化。

四是有利于完善農地非農化增值收益分配的市場機制。政府應構建中國農地非農化增值收益分配的市場配置和經(jīng)濟調節(jié)機制，逐步實現(xiàn)由農地非農化的直接主導者和推動者向間接調節(jié)者和監(jiān)管者的轉變，運用經(jīng)濟調節(jié)機制提高農地非農化資源配置的效率，從而實現(xiàn)土地資源的節(jié)約和集約利用，提高全社會整體的福利水平。

1.1.3 研究目標

本研究旨在通過對農地非農化增值收益分配制度和現(xiàn)狀的分析，以及農地非農化增值機理、農地發(fā)展權理論的研究，探討目前征地補償制度改革的方向和路徑，構建農地非農化增值收益分配的市場機制。主要包括如下五方面：

一是總結和梳理與農地非農化增值收益分配相關的基礎理論，探尋完善收益分配制度的理論依據(jù)和實現(xiàn)路徑。

二是系統(tǒng)分析中國農地非農化增值收益分配制度的演進過程，分析農地非農化增值收益分配的現(xiàn)狀和存在的問題，客觀評價中國農地非農化增值收益分配制度發(fā)揮的歷史性作用，探討改革的必要性和迫切性。

三是對農地非農化增值收益分配進行經(jīng)濟學分析，揭示農地非農化增值的規(guī)律，按照經(jīng)濟貢獻原則，在兼顧社會公平的前提下明確農地非農化增值收益分配的方向和目標。

四是研究建立中國農地發(fā)展權體系，創(chuàng)設農地發(fā)展權，通過對農地發(fā)展權的界定、細分、價值量化、收益分配、發(fā)展權流轉和實施措施等方面的制度設計，明確農地非農化增值收益的權益關系，維護被征地農民的合法土地權益。

五是構建中國農地非農化增值收益分配的市場機制，借鑒發(fā)達國家土地增值收益分配的制度經(jīng)驗，改革和完善中國農地非農化增值收益分配制度。