第二節　國內近年來公民參與的研究狀況

1.公民參與的研究狀況

公民參與概念是一個舶來品，國內學者對這一主題的研究起步較晚。但是，近十幾年來，隨著我國政治與行政管理體制改革的不斷深入，各種形式的公民參與實踐逐步擴大和豐富。回應現實，國內法學、社會學、政治學和行政學等領域的研究者對參與主題給予了極大關注。研究者從多個角度進行了相關研究，并在不同層面上取得了重要的研究成果。根據我們對中國知網、中國學術文獻網絡出版總庫及中國學術趨勢搜索進行的檢索顯示，國內研究者對公民參與的關注度在不斷提高，論文和書籍數量及其所占比例在不斷上升，具體見圖2—1以公民參與為主題詞的檢索狀況。

筆者根據改革開放以來公民參與主題的論文發表和書籍出版數量及其相關研究內容，將此領域的研究狀況劃分為三個時期。^注45由于研究涉及的內容龐雜、取向多樣，因而，這樣的劃分時期僅僅是一個相對的描述。

圖2—1 1979—2009年國內公民參與研究論文年度分布

資料來源：根據中國知網、中國學術文獻網絡出版總庫檢索結果制作而成。

第一個時期是1979—1997年間。根據圖2—1統計，這個時期，有關公民參與的論文每年發表量不超過十篇，也幾乎沒有出版過相關的書籍，只是在某些專著的部分章節中有所涉獵。從研究內容看，主要是在研究其他問題時，諸如行政立法、環境保護時提及公民參與，內容以介紹及探討必要性和意義為主。^注46當時，公民的政治權利受到普遍關注，對參與的研究也主要集中于公民的政治參與問題。

第二個時期是1998—2002年間。較前一時期而言，這一時期論文發表數量有所增加，但每年發表的論文不超過百篇，與此同時，也有部分相關書籍出版。從研究內容看，公民政治參與領域的研究領域進一步拓寬，主要是對國外相關理論開始有意識地涉及。^注47從總體看，對公民參與的研究主要是嵌入在具體的立法或行政問題研究之中，如有關社區治理、行政立法、危機管理、城市規劃等一些有關制度或運行機制完善的議題。

第三個時期是從2003年至今。這一時期學者對公民參與的研究給予了較大關注，每年發表論文的數量大幅上升，專著出版數量也大為增加。期間，學者大量地引進并介紹了國外公民參與理論及經驗，翻譯了一批國外文獻資料。^注48與此同時，公民參與的研究領域得以拓展，不僅探討公民參與的意義規范問題，更涉及我國公民參與形式的討論，思考公民參與在公共預算、績效管理、NGO發展等領域的實踐方式，學界致力于將參與知識或理論應用于指導我國公民參與實踐行動，或分析和解釋我國公民參與的發展路徑。^注49在取得相當一批研究成果的基礎上，有學者嘗試系統闡釋我國公民參與的理論分析框架。^注50

根據檢索分析，近年來國內公民參與研究反映出一個明顯的特征，這就是絕大多數研究者的研究成果是在西方政治理論的概念、理論和方法指導下來確立研究對象和內容的。換句話說，研究者的研究是以西方相關理論的視角和方法作為分析解釋的起點和框架的，這構成了我國公民參與研究的基本途徑。而從公民參與研究內容所涉及的領域看，研究涉足立法、代表大會和政治協商制度、公共政策過程、公共預算、績效評估、中國公民社會、地方或社區治理、NGO、城市規劃、價格聽證等，內容十分廣泛。為了便于歸納，筆者從研究方法、研究路徑和研究層面三個方面，大致梳理、概括了近年來我國學者對公民參與的研究狀況，具體如表2—3所示。

表2—3 從研究方法、研究路徑和研究層面看國內公民參與的研究狀況

資料來源：作者根據出版的著作、論文等文獻資料歸納繪制。

在這里，根據研究者的研究內容，可將研究方法劃分為理論研究和實證研究；研究路徑是指相關研究內容的著眼點及其理論依據，進而形成觀察、歸納、分類與分析的方式。由于研究著眼點的不同，就分別有一組與之相配合的概念作為分析的架構。^注51不同的研究路徑意味著運用不同的視角觀察問題并建立研究框架。結合對研究方法的考慮，筆者將國內公民參與研究路徑分為三類：治理理論路徑、個體權利相關理論路徑以及實證研究路徑。研究層面是指宏觀、中觀或微觀的研究角度。宏觀層面的理論是指有關社會的宏大特征的理論，“它是一種試圖理解制度、整個社會和社會之間的互動等‘大圖景’的理論”^注52；微觀層面的理論試圖通過理解個體及其相互之間的互動來理解社會生活，它涉及個人或小群體的社會生活議題，是關于社會的小的單元或特征的理論。^注53中觀層面的研究介于以上兩者之間，它通常涉及特定制度下的運行機制設計和相應的理論等。以研究方法和研究路徑為主要劃分方式，結合研究層面，可將國內學者對公民參與的研究歸為以下幾點：

(1)以治理理論為分析框架的宏觀/中觀層面的理論研究。

這一研究路徑從治理理論以及民主、法治理論等著手，分析公民參與的意義、目標、功能以及制度設計等。從學理意義上講，治理理論是一套用于解釋現代國家與社會結構變化特征的規范性理論。^注54這一研究路徑從國家和社會關系重建的角度來探討公民參與的必要性。這類研究主要從政治哲學的高度，分析在國家民主和法治進程中公民參與制度的發展趨勢，試圖尋找公民參與背后的理念并為其鋪墊理論基礎，并在此基礎上探索良好的公民參與制度設計。^注55

(2)以治理理論為分析框架的微觀層面的理論研究。

這一研究路徑以地方治理、社區治理或城市治理等為背景探討制度框架中具體的公共政策運行、立法過程等對公民參與的吸納及形式。^注56

(3)以個體權利相關理論為分析框架的宏/中觀層面的理論研究。

這一研究路徑從公民資格權責及其發展著手，探討公民參與主體條件的構建與擴展，公民參與的途徑、模式以及公民組織團體的參與行動和策略等。從公民資格及其權責理論研究角度的研究，著眼點是個體與共同體的關系。^注57

(4)以個體權利相關理論為分析框架的微觀層面的理論研究。

這一研究路徑從個體權利的視角出發，探討在公民參與中個體的參與動機、參與成本與收益、個體的選擇、角色定位、應有的素質等。^注58

(5)宏觀/中觀層面的實證研究。

這一研究路徑從立法、公共政策、環境保護參與等領域入手，通過大量的個案分析，為公民參與的模式選擇及制度設計提供了豐富的實證素材。這個研究取向致力于通過對我國公民參與實踐情況的觀察或個案分析，描述在不同公共政策現實中公民參與的現狀，從中發現問題，借此獲得經驗性的知識或作出理論的解釋，并試圖尋求分析我國公民參與發展的理論框架。^注59

(6)微觀層面的實證研究。

這一研究路徑通過對公民參與實踐情況的觀察和個案分析，總結個體或組織參與行動的方式和經驗。^注60

2.有序公民參與的研究狀況

在我國，有序公民參與的概念使用頻率相當高。無論是實務界還是學界，在觀察、描述、判斷涉及公民參與的政治發展、政治民主、社會管理、NGO成長、基層民主制度等相關公共事務時，往往自覺或不自覺地將研究冠以“有序公民參與”一詞，在相當多的情況下，這似乎是一種預設的、約定俗成的運用。使用Google搜索到的相關主題詞，發現“有序參與”有1820000多條,“公民有序參與”有621000多條；而在使用百度搜索時，主題詞“有序參與”有 6270000多條，“公民有序參與”有1270000多條，“公民有序的政治參與”有 202000多條，“中國公民有序參與”有129000多條,“中國公民有序政治參與”有7530多條。在學術研究領域，我國關于有序公民參與的研究總體上集中在以下方面：

(1)關于有序公民參與的內涵、價值、目標和功能的探討。

對于有序公民參與的內涵，學術界目前尚未有一個明確的定義。概括而言，有序公民參與分別表達了以下六種含義：

第一，將有序公民參與作為一個約定俗成的描述我國現實公民參與發展訴求的概念。人們在談及中國公共政策制定、公民參與發展、民間組織成長等事務時，往往使用有序公民參與這個概念作為既定的前提，自然而然地使用這個用語。這其中包含著兩段“潛臺詞”：一是在經歷了大鳴大放、“文化大革命”等之后，人們真實體驗到“多數人暴政”與無法制底線的參與行動的巨大風險；二是在一個缺少公民自主治理文化傳統的國度里，受到歷史傳承和參與主客體條件的影響，公民介入公域生活，懂得作為公民的權責面對著不少制約因素，需要訓練和學習的時間，故此，公民參與不可能一蹴而就，而是需要一個漸進、穩健的推進過程。在這里，有序性的語境代表著對政治穩定、社會秩序、逐步發展、漸進深入目標的追求。

第二，將有序公民參與看作在憲法、法律(如立法法、選舉法、組織法等)框架下由法定政治民主制度和公民權利規定的公民理性、合法的參與途徑。這種思維的理論依據是，有序性首先意味著遵從法定的秩序，在憲法與法律的規則框架下行動，而有序公民參與則首先是公民應以理性、合法的程序、途徑和方式參與政府公共事務治理。因此，這一論點強調我國憲法、法律規范的人民民主與公民參與政治制度實體性與程序性的安排，這包括公民享有的基本權利、人民代表大會制度、政治協商制度、基層民主自治制度等，關注現行制度的合法性規范及其演進。

第三，將有序公民參與看作政府加強社會管理，采取疏導、監控等各種措施，防范民間參與演變為危害公共安全和社會安定的行動的政府管理機制與活動。這種觀點更多地從政府主導和社會管理的優益性出發，強調有序性的參與基于并取決于官方設置的管理制度和開放管道，主張民間社會的成長秩序源自黨和政府的有效引導與管理制度的不斷完備。在這一思維框架下，有序公民參與價值一方面倡導政府發動公民參與，并在其間發揮主導和決定性作用，另一方面倡導借助政府的監控管理方式，按照政府既定的政策軌道整理、接納、引導、規制民間的參與力量，民間的參與力量應在給定的限度內成長和發展。

第四，將有序公民參與看作參與主體——公民及其組織參與行動的理性化與自覺性發展程度。這種觀點從公民參與的主體性條件和要求來看待有序公民參與的過程，認為參與的有序性有賴于參與主體的價值取向、公民資格(citizenship)狀態、理性與包容的能力和行動方式等因素。也就是說，公民素質的高低、公民資格的成長力直接關系到有序公民參與的保障和實現，避免出現大鳴大放、多數人暴政、極端手段等參與現象是有序公民參與的應有之義。從這樣的角度來看，有序公民參與意味著公民性的學習和培養、公民公域精神或共同體生活意識的養成過程，這也就是有序公民參與的逐步發展過程。

第五，將有序公民參與看作政府社會管理與民間社會興起、NGO參與力量之間的平衡。這種判斷的邏輯源于塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)的假定，即政治開放、政治發展的速度應與政治體制的吸納能力相匹配，這樣才能使在政治博弈過程中新成長的力量被有序地吸納，而不至于導致政治秩序結構的失衡，并瓦解社會穩定的基礎。^注61故此，有序性意味著國家政治體制動員能力、社會管理能力與民間自發的參與力量的興起和成長保持平衡，表現為利益表達與利益吸納、利益發散與利益統合、公民參與權利與參與制度途徑之間的力量均衡。從這個基點出發，則要求一方面應加強國家民主政治制度的建設，增強政府的開放性與透明性，保障公民基本權利，拓展公民參與的制度化途徑，另一方面應發展政府的社會管理模式，在黨的領導下，在政府的主導下，運用行政、經濟和法律等多種手段領導、引導社會力量有序參與公共政策和公共事務治理過程。近年來，人們廣泛探討的在新的歷史條件下創新社會管理的模式、確立新型社會管理方式，就是這一觀念的直接體現。

第六，將有序公民參與思維看作政府不斷開放、推進公民參與發展、拓展公民參與形式和途徑的本意。這一觀點認為，有效的公民參與渠道是公民利益表達和利益聚合的基礎，也是有序公民參與的前提。因為，如果沒有有效的公民參與管道，公民權利無法得到有效維護、利益無法得到有效傳遞、訴求無法得到及時響應，勢必導致由于社會“安全閥”機制缺失而出現“管涌”、“潰堤”現象的爆發，遭遇激烈的對抗性行為從而威脅到制度的基礎。因此，這種思維的立足點是，國家政治體系應以更加積極和開放的態度與政策，促進公民參與管道的建設與發展，改進政府與民間社會的交往關系，推動公民社會的成長及其自主管理。

顯然，在現實中，并不存在一個精確的尺度或標準用來衡量參與“有序性”的邊界和速率。參與的“有序性”是一個相對的概念，研究者解釋有序公民參與的內涵體現出內在的差異甚至分歧：有的側重于管理與秩序取向，有的則更張揚權利與利益表達取向；有的認為有序公民參與始于穩健地開放參與管道，始于公民責任意識的成熟與理性，有的則更強調經濟發展水平、政治制度設計及其政府的透明、開放、回應、負責是有序公民參與發展的前提。顯然，這些分歧與人們所基于的利益、體驗、立場和價值觀密切相關。因此，對“有序公民參與”的闡釋，與其說是標明有序性內涵與外延的過程，不如說是人們對其本質與意義進行建構的過程。

有序公民參與具有十分重要的意義。就政治改革方面而言，有利于在社會穩定的基礎上滿足發展的需要，通過廣泛的參與促進政治的可持續性。對社會建設而言，社會領域的有序公民參與構成了現代公民的一種生活方式，推動現代社會民主中的政治參與；有序公民參與也是執政黨的執政合法性的補充、調整與完善。對政府而言，有利于推進有效率的公共秩序及達成一定水平的政治共識，并有助于提升政府的合法性，是公共決策科學化、民主化的基石。對社會層面而言，有助于平衡社會與國家的權力，并實現公共責任的分擔。對公民個體而言，有助于公民能力的提高和全面發展。^注62

(2)關于我國社會轉型時期有序公民參與的現狀、問題與推進策略研究。

相對而言，這方面的研究成果較為豐富。褚松燕在《權利發展與公民參與：我國公民資格權利發展與有序參與研究》一書中，對我國公民資格權利發展及其與政治參與的關系進行了宏觀的描述，并分析了其現實存在的問題；魏星河在《當代中國公民有序政治參與研究》中對公民有序政治參與的制度基礎與供給狀況進行了分析。關于現階段有序公民參與制度存在的問題研究，學者們認為主要表現在以下幾個方面：第一，行政官員與公民對有序公民參與的認知偏差。對行政官員而言,由于對公民參與的價值及其發展的必然性的認知存在著偏差,他們固守著傳統行政管理的行為模式,因此,在初始的意義上,并沒有太多的自覺意識和內心沖動歡迎公民參與的行為。在公民一方,對于公民參與也存在著一些認知上的誤區，這些誤區同樣將疏離公民與政府及其行政官員的合作關系,阻滯公民與政府及其行政官員良好關系的建立。^注63第二，公民的組織化程度不高。非營利組織的發育程度體現了公民的組織化程度，它能夠促進民眾認同感和利益的多元化，引導公民的有序參與，有利于維護社會的穩定。同時，在整合民眾利益方面也發揮著重大的作用，非營利組織具有規范公眾的情緒，讓參與行為在一個和平、理性的環境中進行等功能。但我國非營利組織發展滯后，使得公民參與未能形成有效的利益聚合機制。^注64第三，體制性的約束及經濟發展水平的限制等。^注65

由此提出發展有序公民參與的相應對策是：第一，政府與公民在互動及實踐過程中體驗和建構有序參與的共識，積極推進協商民主的發展。協商民主在合法性、合理性、程序性等方面與公民有序參與有著內在的契合性，應該從國家制度、基層政治、社會自治三個層面發展協商民主，擴大公民有序參與。^注66第二，促進公民自治組織和公民社會的發育。這有賴于政治體制改革的推進程度和政治文明的建設狀況,也有賴于市場經濟體制的建立。修訂和完善關于民間組織的法律、規章和政策，創造有利于民間社會組織發展的環境。培育公民意識,構建公民文化。第三，有序公民參與的制度化等。有序公民參與的制度建設，應以增進公民的權利內容和保護公民的權利行使為基礎，注重規則和程序。完善現有公民參與管道，如行政聽證制度、社會協商制度、公民旁聽制度等，并在此基礎上不斷探索出新的參與方式、形式和途徑，擴大公民參與的廣度和深度，增強參與的有效性。

(3)關于有序公民參與發展的環境因素的分析及制度、機制構建的探討。

學者十分關注我國有序公民參與的環境因素，認為環境因素某種意義上決定了中國有序公民參與成長的性質。有序公民參與的環境因素或背景包括社會轉型中利益分化和網絡時代電子政務的發展使政府危機管理的重要性日益凸顯等。^注67全球化浪潮不可逆轉地沖擊和挑戰政府的治理，公民參與和自主管理是全球化時代地方治理的內在要求,是其本質特征的反映,同時,地方治理為公民參與和自主管理提供了制度安排和廣闊的發展空間。公民參與是回應全球化挑戰的需要，同時，地方治理的轉變亦需要發展公民參與。社會轉型中利益的分化加劇，各種矛盾沖突被激發，制度化外的公民參與容易走向極端，演變成群體性事件。同時，民眾對參與有更大的需求，需要將公民參與納入制度內，以促使其規范化和有序化。在網絡時代，網絡被公民和政府用作利益表達和利益綜合的新渠道，它為公民參與提供了一個更加方便和快捷的途徑。網絡給公民參與帶來積極影響的同時，也對有序公民參與提出了新的挑戰。在風險社會里，政府危機應對能力的重要性日益凸顯，政府危機管理的有效性不僅取決于政府的作用,而且受制于公民參與的有序性,不管是在危機預警階段,還是在危機發生后的救助階段,都離不開公民的有序參與。有序公民參與是維持社會動態穩定和防范社會風險的有效安排。王錫鋅的《公眾參與和行政過程：一個理念和制度分析的框架》一書對有序公民參與的制度、機制構建進行了較為系統的探討。他提出公民參與的制度化需要一個合理的制度體系，包括：公眾獲得信息和組織條件的基礎性制度；政府信息公開和公眾利益的組織化制度；公民參與的程序性制度；公民參與的支持性制度，即“公益代表制度”、媒體和公共輿論對分散的利益進行組織化提供資源信息和技術等的支持、專家知識的支持、利用司法審查有效監督決策的機制等。

從總體上看，在有序公民參與的研究領域，我國學者關注度較高、比較集中的問題包括：在參與實踐中，公民的權利如何行使？通過哪些有效的形式和途徑來具體實現訴求？在怎樣的制度環境和制度設計下，才能達成有序公民參與并實現有效治理？等等。無疑，其關鍵在于如何平衡政府與公民社會的關系，緩解公民參與與秩序之間的內在張力，實現社會結構的均衡和社會運行的穩定。