第一節　國外近年來公民參與理論研究的主要路徑

根據對近年來國外有關公民參與的研究書籍和論文等的考察，筆者發現，盡管在不同國家的不同時期，受一個時期的國家主導政治理念以及研究方法的影響，人們對于公民參與的關注點和研究途徑存在著差異，研究成果的數量有高低起伏的變化，但是，在20世紀80年代以后，從研究成果產出數量和研究涉獵的領域看，公民參與的研究趨勢處于逐步走強的狀態。一方面，從發文數量及其討論的話題中折射出研究者對公民參與理論與實踐現象的關注和興趣；另一方面，從文內闡釋的理論假設、研究視角與范式中折射出人們試圖對公民參與的合法性與可行性作更深入的、多角度的解讀。一些新的理論研究角度，如社會資本、合作理論的應用為公民參與研究提供了獨特的觀察視角。顯然，這種走勢與20世紀中后葉共和主義政治民主理想的復興、協商民主以及參與式民主模式的被倡導，以及多中心地方治理結構興起等治理理念與實踐發展密切相關。

筆者根據對包括有SCI、SSCI和A&HCI三大引文庫的“Web of Science”數據庫進行的檢索顯示，從20世紀80年代到21世紀第一個十年間，國外研究者對公民參與的關注度在不斷提高，論文和書籍發表數量不斷增加。表2—1和表2—2分別是在“public participation”，“citizen participation”，“citizen involvement”和“citizen engagement”四個關鍵主題詞下按照論文的標題和主題對30年來“Web of Science”數據庫有關公民參與研究文獻成果的檢索結果，從中可以對國外公民參與研究的發文數量狀況有初步的了解。

表2—1 “Web of Science”數據庫國外有關公民參與論文發表數量的索引

(按照標題索引)

資料來源：作者根據“Web of Science”期刊源檢索索引制作，檢索時間為2010年1月31日。

表2—2 資產報酬率不同分解路徑

資料來源：作者根據“Web of Science”期刊源檢索索引制作，檢索時間為2010年1月31日。

在此基礎上，進一步對上述公民參與論文選題的研究角度、研究途徑和研究方法進行分析，筆者發現，發文數量占據絕大多數的是來自不同國家的研究者研究并提供的有關本土化或地方性的公民參與知識、個案和經驗。也就是說，這些研究往往以本國或本地的公民參與現實為基礎，以當地公民參與的樣本分析或個案研究作為主要的研究方式，討論本地公民參與的基本發展形態，包括進程、類型、特征、優勢、困境，以及法律規范、參與可行性通道、社會資本、公民組織、公民學習和公民意識等要素與公民參與發展的相關性，驗證一些公民參與理論對本地公民參與實踐的適用性與解讀能力。

由于當今公民參與的研究凸顯地方性和本土化實踐的傾向，因而，本土化研究使得公民參與研究的視角與內容也異彩紛呈。從研究層次上看，公民參與的研究涵蓋了宏觀層面、中觀制度層面和微觀經驗層面。宏觀層面的研究涉及民主與公民參與的哲學思考以及方法論指向，它關懷公民參與的價值觀取向，論證公民參與合法性的理念基礎；中觀制度層面上的研究關注國家政治制度設計和公民社會本身的性質與公民參與成熟性及發展之間的關系，主要的研究話題包括社會資本形態與特質、公民組織類型與作用、維系官民信任的制度設計、決策和服務供給過程中公民參與的類型、途徑和模式等議題；微觀經驗層面上的公民參與研究則基于理性人假設，討論在一定制度框架中的公民參與的條件與約束狀況、個體和團體參與行動的策略、參與動機分析、機會主義選擇、參與成本與收益分析、個案參與行動方式與經驗等。如果從公民參與研究的橫斷面領域看，研究則主要涉及選舉投票、立法創制和復決、地方公共事務管理中具體的公民參與形式和手段、不同公共政策過程中公民參與策略及其有效性評價等。

公民參與政治哲學思想及其理念是當代公民參與諸多學理研究的理論基礎，詮釋了公民參與在人類生活中的價值。在這個研究層面上，西方社會的一些主流思想占據著重要位置，具有話語影響力。抑或是，西方一些主流公民參與理論建構了當代公民參與的理論范式、分析框架和話語解釋方式，其中有關公民主權、公民社會、協商與參與式民主等理論，被不少人視作是現代民主參與的普適價值。在檢索的文獻中，大多數研究成果顯示，公民參與研究的理論范式或解釋框架來自于西方的一些主流思想。也就是說，相當多的研究是將西方理論及其核心概念作為分析本國現實的前提或者參照系來檢視公民參與狀況的。以此為基礎的研究聚焦，一方面展示本國公民參與發展的程度與水準，驗證公民參與組織結構與參與形式的有效性，顯示公民性與公民參與的成熟狀況，并發現與參照標桿的差距；另一方面則力圖驗證西方公民參與理論在本國應用的條件，修正西方理論的局限性，發掘與本國實踐相適應的解釋語言和分析框架，以探索本土化的民主與公民參與理論。總的說來，近年來公民參與的研究往往是以西方參與理論作為初始論點的。

當代西方公民參與政治哲學與價值層面的研究，采用規范的研究范式，致力于探求公民參與的本質，力圖揭示公民參與的理念價值基礎、內在發展邏輯、倫理精神以及國家公民參與制度建立的依據等。

1.自由主義與共和主義民主視野中公民參與的不同內涵與觀念：當代參與式民主模式的復興

人們對公民參與之于國家政治生活和公共決策過程的作用的認識并不完全一致。西方世界對公民參與的價值及其合法性、合理性的無數紛爭主要來自于兩大主流民主觀念：一是自由主義民主觀念^注36，二是共和主義民主觀念^注37。在自由主義和共和主義民主觀念對自由、正義、權利、公共領域、合法性、美德、同意等核心價值的闡釋中，公民參與被賦予了不同的意義和目的，這形成了富有爭議的公民參與的認識論基礎，其間的論戰與交鋒一直綿延不絕。自由主義與共和主義對公民參與的價值的感知與偏好選擇基于它們對政治生活判斷的不同立足點、不同價值排序以及對不同問題的關注。^注38

自由主義民主觀念的關注點和基本行動邏輯是保護自由與個人權利。自密爾以降，自由主義就一直強調政治制度設置的目的在于對公共權力進行制衡。它推崇憲政與法治，反對任何強權和強制，以保護公民的自由與人權。因而，如果一種民主制度及其參與模式的設計導致多數人的控制或暴政，從而剝奪了個人的自由與權利，那么，這種民主就應該被否定。法國大革命和魏瑪共和國實踐推崇了公眾參與，卻造成了暴民政治，并由此導致了專制的統治，是一種令人不能容忍的結局。顯然，公民參與的局限性是明顯的，對其形式選擇應該給予嚴格的條件限定。在自由主義看來，參與和集權主義往往聯系在一起。這是因為，以政治生活現實經驗為基礎，公眾一方面對國家政治和政治生活普遍缺乏興趣，另一方面他們也缺乏必要的理性來選擇合理的參與方式，參與最終導致的無序往往是極權主義者出現并收拾殘局。因而，自由主義民主觀念認為，理想而現實的民主參與模式是公民通過投票選舉，在競爭性政黨(或集團)中選出代議者和政府領導人，由政治和行政精英代為行使公眾賦予的公共權力。在這里，公民的角色是作為投票人來參與政治過程，而政治參與活動主要集中在黨派選舉發生的國家和州(省)級政府等高端層面上。這是一種消極的自由觀念或參與訴求。

共和主義民主關注的核心問題則是如何實現人類共同體的共同的善，它期待通過建設公民參與的社會組織模式達成共同的善并賦予公共權威以合法性。共和主義民主觀念認為，公民對政治與政治生活極度冷漠的元兇就是選舉制度，選舉將公民與公共政策過程隔絕分離開來，疏離并切斷了公民與影響其生活質量的資源分配過程的關系，將公共政策過程看作政治家和官僚壟斷的權屬。面對這一缺陷，共和主義民主主張復興古希臘共和主義傳統中的合理部分，強調社群觀念，張揚公民美德與公民公域生活的精神，倡導積極的自由與民主方式。共和主義的行動邏輯是：公民并非碎片化的個體，他們是政治共同體中的有機組織部分，公民向往介入共同體的決策，期待成為一些公共事務的自主管理者。公民身份、公民美德、公民義務、共同的善、公共參與、協商對話等核心理念則構成了共和主義秉承的公民參與的價值基礎。據此，共和主義民主觀念將公民參與作為達成共同的善的有效途徑，作為實現積極公民資格的方式，由此彰顯現代社會的強勢民主的特質。鑒于現代國家規模已經無法與古希臘城邦國家同日而語，共和主義民主將微觀層次上，即一個地方的公民參與作為實現參與民主形式的最佳途徑。不難看到，地方參與思想在這一民主理論中的地位得到了極大程度的凸顯，社群精神得到了發揚光大。共和主義民主觀念的復興，將參與式民主途徑提上了政治生活的日程，于是，如何在現代政治體系框架下實現參與式民主模式成為備受關注的問題。基于政治的現實，20世紀中期以后，羅爾斯、哈貝馬斯、阿倫特、吉登斯等學者力圖調和自由主義民主和共和主義民主觀念的立場，尋求適宜的公民參與場域和形式，兼容權利、法治與美德、共同的善等價值的關系，建立平衡的民主模式。

2.公民社會理論：有關民主與公民參與社會基礎的解讀

20世紀八九十年代，“公民社會”成為解讀一個國家民主化進程以及測量社會力量活躍性和自主治理能力的重要概念。在政治社會學領域，公民社會理論是用來解釋國家與個人關系以及國家與社會關系的邏輯起點，用來說明社會制衡國家權力，促進民間社會成長以及發展民主和公民參與的基礎或條件。公民組織及其參與發展水平往往被視為公民社會成長的一個外在表征或特質。公民社會理論試圖驗證這樣一個基本假定，那就是有比較成熟的公民社會這一“梧桐樹”，才能引來發育成熟的公民參與這一“金鳳凰”；反之，只有公民組織的壯大以及公民參與的成熟才能體現并促進公民社會的繁榮和自主治理能力。

有關公民社會的概念界定十分復雜，理論解釋的角度多種多樣，意義詮釋也存在分歧。但是，以公民社會與公民參與關系為研究視角進行的理論論述^注39，在功能上主要注重公民社會三個方面的內涵：第一，公民社會是來自于民間的制衡國家權力的力量，它力圖控制權力的恣意妄為，故此，公民社會主張張揚法治與個人權利，以此平衡國家與社會的關系。在公民社會的視野中，公民權利的維護、監督政府的權力運行是經由各種公共參與達成的，參與是權利的保護性手段，也是公民資格的體現形式。第二，公民社會是一個利益多元的社會，它代表著多元利益的博弈、分配與調和。這意味著，公民社會中的參與是一個集體行動的過程，利益選擇取決于集體行動的邏輯和策略，取決于協商和討價還價的方式。從這一點出發，公民社會理論十分關注經驗基礎上公民參與對于政治過程的作用。第三，在實體意義上，公民社會就是由公民自發發育和形成的NGO或民間草根組織。NGO構成了公民社會的中堅力量，是公民參與政策和公共事務管理的組織化基礎。可見，公民社會實際上被認定是在多元化的政治場景中，要么基于權利訴求和利益分配，要么基于對公共或共同事務的關懷與倡導，公民有組織地進入公共政策過程。其中，民間組織與政府間的關系模式(誰倡導、誰主導、誰吸納以及沖突、控制、合作)、社會自主性及其公共參與的水平成為衡量公民社會發展水平的標志。

公民社會理論提出之初，人們更多的是從公民社會的成長與民主發展關系的角度來探討公民社會的意義，賦予了公民社會以理想主義色彩。然而經驗事實證明，在實踐中，民粹主義所倡導的革除精英阻滯和平民民主及廣泛參與，在結果上往往導致社會失序、公意偏頗，并最終成為為極權主義招魂的工具。于是，人們進一步探討公民社會對于民主良性發展的條件，即怎樣可以使國家與社會、治理與民主、精英與大眾達成平衡并和諧共存？公民社會內在的性質與特征如何形塑民主的性質及其進程？公民社會的悖論以及對民主和公共參與模式的影響是什么？凡此種種考慮，促使公民社會理論走向深化，并日益注重經驗性地考察不同國家公民社會存在的形態特征，其中，社會資本、信任和公民資格等一些用于分析公民社會性質的功能性要素得到重視，演化為認識公民社會及其民主形式的重要角度。

3.公民資格與公民身份：透視公民參與水平的公民條件及其能力

作為公民社會理論的一部分，公民資格理論通過對公民自我身份的認同及其對自身權利與責任的認知方式的角度來探討國家與公民的關系。其假設前提是，一個成熟的公民社會及其公共參與能力需要有良好的公民資格條件作為基礎，這一資格不僅來自于憲法和法律的約定，也來自于公民對自身價值，尤其是在社會共同生活體中應擔當權責能力的認知水平。也就是說，公民秉承怎樣的公共生活態度以及對自身角色的認識程度與一個社會公民參與狀況密切相關，并影響著公民參與的成敗。

然而，公民資格理論并沒有認為公民參與必須等待公民素質的提升，相反，它將公民參與看作公民達致其資格，實現其權責的一個過程或工具。換句話說，公民參與是錘煉公民資格、形成身份認同、建立公益精神以及達成權利與義務平衡的重要途徑，以此公民資格理論解釋了公民參與的合法性問題。^注40在規范的意義上，公民資格理論從以下幾個方面探討了公民性以及公民與共同體的關系，而公民參與無疑具有中介和平臺的價值：第一，在憲法和法律意義上，公民享有法定的經濟、政治與社會的權利，這些權利使得公民在共同體中擁有身份；第二，公民擁有權利不是無條件的，作為公民，只有承擔了共同體賦予的責任才能擁有公民資格，這是公民資格的題中應有之義；第三，法律賦予的公民權利和義務只是以契約的方式約定的公民資格的底線，而共同體生活還需要美德、積極參與和自治的精神，這才是完整意義上的公民資格。由此，公民資格理論十分推崇公民教育和公民學習，尤其是贊賞在公民參與實踐中體驗性學習的可貴。不難看到，共同體中的公民參與與公民資格的獲取是互為條件、相輔相成的。

4.社會資本、信任與合作：建立公民參與的合作基礎與機制

社會資本理論是近年來發展起來的一個觀察公民共同體生活特征的研究視角，它用以解釋人們在公共生活中是否能夠形成彼此信任、互惠、合作的社會基礎。^注41作為一種理論闡釋途徑，社會資本理論致力于說明促成或者破壞社會經濟繁榮、社群和諧、互助合作的土壤和機制究竟是什么？其研究的起點是社會普遍而持續存在的由文化與制度規范所結成的信任關系的基礎與形式，它認為社會信任形式決定著公民形成共同體并在共同體中進行互動、博弈或合作的方式，也影響著由此生成的基于信任或不信任的社會規范的形態。

社會資本表現為社會互動中的權威關系、信息與規范、公民組織狀態、信任合作關系等多個評價因子，借此，試圖論證一個國家或地方的社會資本特質與當地經濟社會發展、成員間交往方式、公民(組織)參與及其官民互動關系方式的相關性，可見，社會資本是用作分析公民社會狀況的一個中介變量。

經由社會資本性質的分析，人們可以直接或間接地透視一個國家或地方公民參與的基礎和水平。如同其他資本形態一樣，社會資本也由資本數量、資本質量和資本結構三個維度反映其內在性質，分別以公民組織的數量，公民(組織)參與的價值、自治能力及其在政治、社會生活中的實質性作用，公民組織與政府互動關系模式及其制度規則等外在的指標來顯示。社會資本存量與增量水平可以反映民間活躍狀況，體現公民參與公共生活的基礎及其訴求與期望狀況。一般情況下，如果社會資本存量和增量呈上升趨勢，則可以預期民間組織成長和公民介入影響生活質量決策的要求在提升，但這只是必要條件而非充分條件。因為公民參與程度還取決于社會資本的內在的實質形態。

社會資本的質量與結構則更能反映一國或地方的公民參與性質和能力。這是因為，質量與結構反映了社會資本在共同體生活中的交往互動的規則與方式，呈現了人和人之間、群體和群體之間、人和群體之間，以及人、群體和政府之間社會基本信任的形式及其本質。體現社會資本質量與結構的關鍵要素主要有社會資本的類型、社會資本的權威模式和組織形式、社會資本對待信任合作的態度、社會資本作用于社群和政府的方式、社會資本開發與社群認同能力等。這些要素直接決定了社會資本是開放、包容的性質還是偏執、排斥的性質。例如，鑲嵌型的社會資本強調社會階層等級的先賦性與單一性，認為個人不僅是被動的，而且持有的資本不平等，因而這類社會資本的屬性往往是以自上而下的控制和集體規范為特征，其社會組織封閉，資源壟斷，對其他組織不信任，排斥性強，社會資本難以合作并流動；相反，自主型的社會資本的交往方式則是基于平等和自覺自愿，在認同組織規范的基礎上，個人擁有一定的自主性和選擇權，能夠融合于外部更為廣泛的社會資本，能夠形成社會信任的心理與道德基礎，公民參與共同體的期望較高。總之，社會資本的形態對公民參與預期以及參與形式具有明顯的影響；反過來，公民參與也促成富有信任、團結、寬容和遵守規范的社會資本的成長。羅伯特·帕特南就說：“公民參與行為增加了人們在任何單獨交易中欺騙的潛在成本……培養了強大的互惠規范……促進了交往，促進了有關個人品行的信息溝通。”^注42

5.社會建構理論：協商對話的邏輯與民主治理的必然性

社會建構理論從社會共同體中主體性以及主體間關系的角度，論證了對話與協商民主形式實施的必然性和必要性。^注43社會建構思想的前提與立足點是對社會生活中人的主體性本質的認識。它認為，人是經由人生體驗而秉承某種認知觀念的行動主體，人們的行動絕非遵循唯一一種整齊劃一、外在強制和控制一切的邏輯或理念。由于人們的生活經歷及對生活的體驗的不同，對客觀世界的認知方式也會不同，持有的觀念存在著差異。因而，人們共同體生活以及集體行動本質上是一個相互體驗、相互理解與相互接納的交往過程。在互動中，人們是通過對話、協商、談判而達成彼此的認識和理解的，從而形成對公共問題及其解決答案的共識。公共政策場域是一個經典的政策相關人交互影響、建立主體間互動關系的過程。在社會建構者的視野里，公共政策的背景借助于政策參與者陳述、解釋、對話、說服、妥協、合作等手段，為參與者提供了認識對方并創造共同體的機會。在這個過程中，人不再是被動的受眾，而是交互影響的能動創造政策話語和政策導向的行為主體。

基于此，社會建構理論極力主張參與式民主，倡導公共政策過程中協商民主模式的應用。它認為，由于公共政策是一個利益相關人或參與者相互影響的社會建構過程，因此，負責政策制定的政府精英和提供政策咨詢的專家固然重要，但是，只有當源自不同生活體驗的利益相關者實質性地介入建構過程，允許其中的不同利益持有者公開對話，在協商的基礎上賦予公共問題及其解決方案以明確的意義，公共政策方案才能獲得共識性結果，也才能被相關者接納從而獲得合法性。由此看來，公共政策建構的確是提升參與能力的實踐性民主的途徑。正如哈貝馬斯所言，民主不是一套現成的制度，它不過是公共政策過程一個制度化的相互協商、妥協的參與和交往過程。協商是一種社會合作的態度，即樂于被理性說服，不論是針對別人的要求，還是自己的要求。協商參與的中介是善意地交換意見，包括參與者對自我利益作出自我理解的看法。^注44因此，從社會建構的意義上講，公民參與既是協商民主的內在要求，又是協商民主理想的前提條件與實現途徑，參與構成了協商民主模式的本質。