第二節　中日“二十一條”交涉

一　歐戰爆發后的遠東局勢和日本侵入山東省

1914年6月，第一次世界大戰爆發。帝國主義列強對中國侵略的形勢發生變化。德、奧為首的同盟國集團和英、法、俄為首的協約國集團在歐洲互相廝殺，暫時無暇顧及遠東。日本大隈內閣認為這是它推行“大陸政策”千載難逢的機會，遂以英日同盟為幌子，積極展開參戰活動。

當時，英國在遠東仍有舉足輕重的地位。它擔心日本參戰，可能影響遠東的和平和它的商業利益。所以歐戰發生后，它曾通告日本，說明如果威海衛及香港等地受到德國攻擊，將要求日本援助，否則將盡力避免使日本卷入戰爭。美國當時也希望維持遠東現狀，對日本抱有戒心。沙皇俄國為了確保它在中國的既得利益，認為有必要盡力維持同日本的“親善”關系，不反對日本參戰。但是它也害怕日本在遠東“自由行動”，損害它的權益。所以俄國外交大臣曾向英、法大使表示，將來可由英、法、日三國分割德國的殖民地，而不贊成由日本獨占膠州灣。為了達到參戰目的，日本外相加藤高明向英國表示：日本參戰的目的在維持遠東和平，對中國領土并無野心，也不會損害英國的貿易，同時強調日本內閣應英國之邀而參戰，已經奏明天皇，非有重大事變不能變更。到8月初，英國乃不得不放棄初衷，以限制戰局地區為條件，贊成日本參戰。日本表示愿意遵守戰區限制，但不在對德通牒中聲明。8月15日，日本向德國發出最后通牒，限23日正午前答復。通牒的內容是：德國在中、日兩國海面上的軍艦一律撤退或解除武裝，并限于9月15日以前將膠州灣租借地（今屬青島市）無條件交給日本，以備將來交還中國。屆期德國沒有答復，日本乃于23日對德宣戰。

日本大隈政府參戰的真實動機，是乘機擴張日本在中國的權益，所以參戰以后，立即把侵略矛頭指向中國。在日本向德國發出通牒前，袁政府就宣布了中國的中立立場；8月3日，又照會各國政府，要求參戰諸國不在中國領土領海以及各國租借地內作戰。6日，正式宣布“決意嚴守中立”，公布局外中立條規二十四條。同時又向美國、日本提議，由中、日、美三國聯合，共同勸告歐戰各國限制戰區，勿及遠東。這個建議不僅沒有得到日本的贊成，因為它正想乘機漁利，而且還無理質問袁政府說：“此等關系東方重大事件，中國何徑先向美邦提議？”⁽²⁸⁾袁政府便趕忙電令中國駐美公使婉言取消此項提議。德國在青島的駐軍僅五六千人，自知無力抵抗日本，其駐華使館參贊馬爾參（Baron Maltzan）便與袁政府交涉，試圖將膠州灣直接歸還中國。但由于日本的阻撓和威脅，軟弱無能的袁政府不敢接收，而暗中要求美國接管，以后再交給中國。美國不想得罪日本，拒絕考慮；僅依據《羅脫—高平協議》，于19日致函日本，聲明各國應確保中國領土完整及機會均等主義，將來應將膠州灣歸還中國，日本派兵至中國應與美國取得協議。前此，英國于17日也將英日商定的戰區限制自行宣布，說明日本的軍事行動不超出中國海以西之亞洲海岸，除東亞大陸的德國占領地外，不侵犯任何外國領土。

英國對日本的安撫政策，和美國僅止于口頭聲明，助長了日本對中國的進一步逼迫。日本對德宣戰后，即封鎖青島港口，并與英軍一起對德軍發動攻擊，同時秘密要求中國于黃河以南劃出中立外地區，以便日軍登陸。袁政府外交部答復說：“黃河以南，幾包括山東全省，一有此議，必致中外驚疑，萬難應允。”并要求日軍縮小戰區范圍，登陸后“行軍路線宜限在濰縣以東平度一帶離華軍較遠地點”，中國軍警保護膠濟鐵路濰縣以西一段⁽²⁹⁾。為了表示對日本的“好意”，外務部還聲明日軍登陸后，中國軍隊不抵抗，只提出“抗議”；并表示“臨時發生之事，如先與我商，茍可通融，無不竭力”⁽³⁰⁾。盡管袁政府如此曲意妥協，但日本卻蠻橫無理。9月2日，日軍第十八師團二千余人突然在山東龍口登陸，強占電報局，不許中國商民發電報，又派兵占據附近村鎮，斷絕交通，強迫商會為其供應騾馬車一千輛及夫差數百人，還發行軍用鈔票，強制中國人使用，若有拒絕，即被打罵甚至拘捕、槍殺，誅求驅使，為所欲為。次日，又有日軍三千登陸。

袁政府一邊提“抗議”，一邊趕忙通告各國，參照1904年日俄戰爭時在遼東境內的先例，把龍口、萊州及接連膠州灣附近各地方劃為交戰區域，并聲明：在交戰區“本政府不負完全中立之責任”，但對中國的“領土行政權及官民之身命財產，各交戰國仍須尊重”⁽³¹⁾。日軍在龍口停留五天后，便向平度進軍，一路大肆騷擾。9月10日侵占平度，包圍縣署，強迫縣知事供應肉類數千斤和米麥燃料數百萬斤，限五日內交出，過期按軍法懲辦。更有甚者，日軍還張貼布告，對中國人宣示斬律五條⁽³²⁾，公然把中國人視為被征服者。袁政府外交部為此向日本駐北京公使日置益提出抗議，日置益置之不理。日軍于17日占據膠州火車站，將中國警察盡行驅逐。23日，英軍九百人由天津出發，在嶗山灣登陸，參加圍攻青島。日軍無視中國所劃的交戰區，有意侵犯中國主權，忽于26日占領濰縣車站。袁政府外交部提出抗議，要求立即撤退日軍，“以重信睦”。日置益恃強狡辯，竟說膠濟路是德國產業，日本有權占領，與中國無關。其外務大臣加藤高明還對中國駐日公使陸宗輿表示：日軍不僅占領濰縣，對膠濟全線均將如此行動，并要中國軍隊撤離，否則發生沖突，日本將認為中國協助德國。對此袁政府外交部再次提出抗議，說明膠濟鐵路系華德商辦，按國際公法，“交戰國官產在中立國領土，其他交戰國尚不能侵犯，況中德商辦產業，安得占據”？并指出日軍此舉“違反協商，侵犯中立，破壞公法”⁽³³⁾。日置益仍一味狡辯，同時日軍繼續西進，10月5日占領青州，次日進占濟南車站，將膠濟全線置于日軍的控制之下。占領膠濟路全線，乃是日軍作戰之初就已擬定的計劃，所以盡管袁政府多次抗議，日本政府始終充耳不聞。袁政府為避免與日本發生沖突，便秘密命令沿路中國駐軍撤退。

日本的侵略行為和袁政府的遷就，引起中國人民的極大憤慨。山東各地受害商民紛紛呈遞公稟，要求袁政府執言伸理。當日本占領濰縣時，梁啟超在參政院第十五次會議上提出“緊急動議”，要求袁世凱就山東問題答復。他說：歐戰發生，“大總統曾召集本院同人到府，報告外交經過情況，當時對于報告雖尚不甚滿意，而以現在之地位及時局，政府措施若此已覺不易，故亦認為相對的同意。日來據各方面報告，事情已為之一變，雖政府外交因有應守秘密，不能宣布，而本院既代行立法院”，不能不提出質問⁽³⁴⁾。蔡鍔補充說：“萬一日本以山東為第二之南滿，實行其大陸政策，政府究竟如何對付？或者已有辦法，實亦本院所樂聞?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch35" id="ch35-back">⁽³⁵⁾經過討論，參政院向袁世凱提出質問，列舉日軍在山東的種種侵略行為，最后表示：“日來各地軍民因痛外交之失宜，懼亡國之無日，或設救亡敢死之團，或倡排貨修怨之議，有識之士日思所以節制之。瘏口嘵音，始獲少安，若外交當局不能以國權切實之保障明示吾民，則疑憤所集，萬一激成度外之舉動，將何求以善其后？”⁽³⁶⁾對此，袁世凱沒有明確表示。

10月30日，日軍對青島開始總攻，德軍不敵，于11月7日投降。至此，德國在中國的勢力范圍全部為日本攫取。日本以戰勝國自居，對青島和膠濟鐵路實行軍事統治，制造事端，拒不撤兵。次年1月7日，袁政府正式照會日、英兩國，聲明取消中立區戰，恢復原狀，要求在該區域的日軍一律撤退。日本政府竟然蠻橫地說：中國的聲明，獨斷不當，日本不能因此而受拘束。袁政府于16日再次照會日本，說明中國當時劃定交戰區域，實是基于“外顧邦交”的一項措施，并沒有與日本簽訂協定，戰事既已結束，中國自行宣布廢止，本無征求日本同意的必要；況且該區域內德軍早已解除武裝，英軍也已撤去，日軍自無繼續停留的理由。日本此時已醞釀新的侵略陰謀，所以始終不肯撤兵，有意制造“懸案”。震驚中外的“二十一條”要求即于此時提出來。

二　“二十一條”交涉

日本帝國主義參加第一次世界大戰的真實動機，是企圖乘機奪取德國在山東的權益，擴張其在中國的侵略勢力。1914年8月，日本政府在參戰的討論會上，就決定以歸還青島作為解決滿蒙懸案的交換條件。所謂滿蒙懸案，是日本帝國主義從清末以來在中國東北南部和蒙古東部地區無視中國主權，不斷擴張勢力，故意制造出來的。日本政府的對華侵略政策，通常受到元老重臣、軍部和民間右翼浪人的影響。這三方面對于侵略中國的手段各有不同的主張，時有矛盾發生，但都認為應乘歐戰之機擴大日本在華勢力，否則一旦歐戰告終，有歐美列強掣肘，日本將失去主動機會。所以歐戰爆發后，元老、陸軍、財閥及右翼浪人的各種意見書，紛紛遞到日本外務省。右翼浪人團體中勢力最強的黑龍會，就曾提出《對支問題意見書》，極力主張“獨立自主外交”，反對與歐美列強協調。該意見書認為日本應向中國提出“在南滿洲及東部蒙古的優越權，將其統治權委任于日本”；中國應聘請日本軍事、財政、教育等顧問，采用日本兵器，將福建海港租借給日本；還要求鐵路建筑權和礦山開采權；等等，企圖借此機會一舉樹立東亞霸權。正是在這種迫不及待的獨占中國的侵略思想指導下，大隈政府擬定了所謂《對支政策文件》，即“二十一條”要求的草案，并尋找向中國提出的適當時機。

日本對德宣戰不久，日本駐華公使日置益即向日本外務大臣加藤高明報告，要求乘機向中國提出“懸案”交涉，但外務大臣加藤認為時機尚早，并未予以采納。至11月上旬日軍攻占青島后，加藤認為最適當的時機業已到來，乃于11月11日將《對華交涉訓令提案（即對支政策文件）》提交內閣會議討論通過，12月初奏明天皇批準，隨即召日置益回國述職，令其辦理。日本政府的所謂訓令，除“二十一條”外，還附有交涉時日本可對中國保證的事項，主要有以下四點：一、保證袁大總統地位及其一身一家之安全；二、嚴厲取締革命黨及中國留日學生，對反袁的日本商民浪人予充分注意；三、適當時期商議膠州灣交還問題；四、考慮審議袁大總統及有關大官敘勛或贈勛之事。日置益還提出要加上壓迫或引誘手段，如：留駐山東日軍，必要時可占領津浦路北段；煽動革命黨、宗社黨從事顛覆袁政府的活動，以此來顯示日本之威力和決心；針對袁政府財政困難，擬以借款為誘餌；等等。12月15日，日置益回到北京，便秘密從事交涉布置。當時，他已看破了袁世凱稱帝的野心，遂把支持帝制作為交涉的引誘手段之一。他曾對外交次長曹汝霖表示：“敝國向以萬世一系為宗旨，中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch37" id="ch37-back">⁽³⁷⁾他并以新歸任為詞，請求晉見袁世凱。

1月18日下午3時，由曹汝霖安排，日置益在懷仁堂晉見袁世凱，當面遞交日文“二十一條”一份，并逐條說明主旨及日本的立場，還威脅說：“中日兩國間，近來真意殊欠疏通，中國對日本舉措既多有疑慮，且挾有無謂之誤解。日本國民中的一部分，亦懷疑中國當局的誠意，常抱反感，加以第三者挑撥中傷，對兩國邦交時肇意外之危險”；“今次如能承允所提條件，則可證明日華親善，日本政府對袁總統亦可遇事相助”；最后要求袁政府“絕對保密，盡速答復”⁽³⁸⁾。兩日后，日置益又將另一份條款、附有翻譯漢文，遞交袁政府外交部，作為正式交涉的根據。

“二十一條”要求分為五號。

第一號，關于山東省四款：一、日本政府擬向德國政府協定之所有德國關于山東省依據條約或其他關系對中國政府享有一切權力利益讓與等項處分，中國政府概行承認。二、凡山東省內并沿海一帶土地及各島嶼，無論以何項名目，概不讓與或租借與他國。三、日本建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路。四、中國政府從速自開山東省內各主要城市作為商埠。

第二號，關于“日本國在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位”，共七款：一、兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。二、日本臣民在南滿洲及東部內蒙古營造商工業應用房廠，或為耕作，可得其須要土地之租借權和所有權。三、日本臣民得在南滿洲及東部內蒙古任便居住往來，并經營商工業各項生意。四、中國政府允將南滿洲及東部內蒙古各礦開采權，許與日本臣民。五、中國政府如準許他國在南滿洲及東部蒙古建造鐵路或以該地區課稅作抵押他國借款時，應先經日本政府同意而后辦理。六、如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本商議。七、中國政府允將吉長鐵路管理經營事宜委任日本政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為限。

第三號，關于漢冶萍公司，共二款：一、俟將來機會相當，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業，未經日本政府之同意，所有該公司一切權力產業，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。二、所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經該公司同意，一概不準該公司以外之人開采。

第四號，關于“切實保全中國領土”一款：中國政府允準，所有中國沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。

第五號，共七款：一、在中國中央政府，須聘用有力之日本人充當政治、財政、軍事等項顧問。二、所有在中國內地所設日本醫院、寺院、學校等，概允其土地所有權。三、須將必要地方之警察作為中日合辦，或在此等地方之警察署內須聘用多數日本人，以資全面籌畫改良中國警察機關。四、由日本采辦一定數量之軍械（譬如在中國政府所需軍械之半數以上），或在中國設立日中合辦之軍械廠，聘用日本技師，并采買日本材料。五、允將接連武昌與九江、南昌之鐵路，及南昌至杭州、南昌至潮州各鐵路之建筑權，許與日本國。六、福建省內籌辦鐵路、開礦及整頓?？冢ù瑥S在內），如需外國資本時，先向日本協商。七、允認日本人在中國有布教之權。

“二十一條”要求，嚴重損害了中國的主權，充分暴露出日本帝國主義把中國變為其獨占殖民地的猙獰面目。

對于日本提出關系中國命運的重大交涉，袁政府事先懵然無知。日本有意徑向袁世凱提出，開元首直接外交惡例。袁世凱本完全有理由嚴正駁回，拒絕討論。但袁因有帝制自為的野心，原來打算秘密讓給日本一些權利，以換取其對帝制的支持，沒想到日本竟然企圖鯨吞中國，連歐美列強在華的特權都不顧及了。這使他驚詫無措，“殊為失望”，但他未敢斷然拒絕。在聽完日置益的陳述后，他表情嚴肅地說：“本件應與外交總長會商?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch39" id="ch39-back">⁽³⁹⁾當時外交部致駐日公使陸宗輿的密電，具體地透露了袁政府的窘況：“查我政府正極力講親善之方，不意提出此等嚴重條件，實使政府為難。”⁽⁴⁰⁾據袁的秘書夏壽田說：“日置益辭出后，項城極怒，當即疾聲令余，所有關于帝制之事一概停止。”⁽⁴¹⁾1月18日晚，袁世凱召開會議，討論應付辦法，出席人員除外交總長孫寶琦、次長曹汝霖外，還有徐世昌、段祺瑞、梁士詒等。次日至21日，又連續開會，楊士琦、錢能訓也參加。會上討論的意見，大致有三方面：一、日本提出如此苛刻條款，非因政府宣布廢除交戰區域所引起，應盡快弄清日本的目的，以便制定對策。二、日本要求對條款絕對保密是不可能的，一旦泄露，在國內必然招來麻煩。再者，日本必然與第三國早有默契，過早泄露，歐美列強會援引均沾。三、日本所提條款過苛，但又不能完全拒絕，要考慮滿足日本的一些要求，而又避免與其交涉有關主權各項。最后袁氏決定拖延開始談判的日期，盡快摸清日本的真正意圖，同時預作了一些布置：一、讓孫寶琦稱病辭職，派陸徵祥（時為總統府外交顧問）接任外交總長，以新任總長須對案件加以研究為借口，拖延時間。袁氏更換外交總長的另一個原因是，自日軍侵入山東以來，外交部因對日交涉顢頇，受到各方面嚴厲抨擊。袁為使孫代其受過，早就有意更換孫。為了直接指揮此項對日交涉，袁選中了一向對他百依百順的陸徵祥接任。陸于1月28日到任，次日拜會北京公使團。二、19日袁于總統府接見其日本軍事顧問坂西利八郎說：“日本竟以亡國奴視中國，中國絕不作高麗第二?！痹幸獗硎緫嵖枰栽囂饺毡镜膽B度。坂西立即報告日置益。同一天，曹汝霖赴日使館與日置益晤談甚久。曹汝霖表示二十一條“真令人感到難以承受”。日置益則說，此次要求各款，均經日本政府深思熟慮，有堅強決心，以期必成⁽⁴²⁾。三、請日本顧問有賀長雄回國，把日本政府提出二十一條的事告訴日本元老松方正義侯爵和山縣有朋公爵，并探詢他們的“真意”。有賀臨行時，袁親批贈送“路費”一萬元，并帶有運動元老派的交換條件⁽⁴³⁾。四、密電馮國璋聯合十九省將軍發通電，聲稱拒絕日本要求，不惜一戰，以增強自己談判的力量。但是袁世凱的這一套把戲，被日本帝國主義一眼看破。日本外相加藤于2月3日電告日置益說：“各省將軍通電一事，此為袁氏權詐老套，對我帝國進行毫無影響?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch44" id="ch44-back">⁽⁴⁴⁾此外，袁政府向中外報界透露了日本要求的一些內容，用以鼓動輿論，企圖借此向日本表示，答應全部條件確有困難。

當時因日軍侵入山東，中國各階層人民憤懣已久。“二十一條”的消息一經傳開，反日輿論頓時沸騰。上海、北京、天津、杭州等地商民、學生及海外華僑紛紛集會，或投書報刊，或通電全國，一致抗議日本的侵略行徑，要求袁政府拒絕日本無理要求。1月末和2月初的幾天當中，各地商會就發出通電五百余件。反日愛國團體如雨后春筍般地出現。上海有“國民對日同志會”、“外交后援會”、“救國急進會”；杭州有“愛國會”；山東有“救亡團”；江西有“婦女救國會”；廣東有“中華商務救亡會”；四川有“國事研究會”；等等。同時，各地掀起了抵制日貨的斗爭。上海商會首先于3月16日組成“勸用國貨會”，推舉虞洽卿、董少嚴、王正廷為正副會長。18日，紳、商、學各界聯合發起，在張園召開了反對“二十一條”要求的國民大會，到會者近四萬人。各界代表發表了激昂慷慨的演說，揭露日本侵略中國的罪行。大會通過提倡國貨、設立公民捐輸處等項決議。上海商民的愛國行動，得到全國各地商民的響應，而且很快發展成為遍及全國的抵制日貨熱潮。商人拒賣日貨，人人用國貨。不少學校規定，文具一律用國貨。一些大城市的報紙，天天刊登“國貨調查錄”，鼓動人民選用國貨。上海、天津、廣州等地，出現了以反日愛國為題材的戲劇和歌曲。學生走上街頭，散發傳單，發表演說，進行鼓動。4月初，上海商會倡議救國儲金，成立了以虞洽卿、馬佐臣、陳炳謙為首的“中華救國儲金團”。該團以“國民協力保衛國家”為宗旨，向各地商會發出通電，倡議“人人愛國，人人輸金”，在全國征集儲金五千萬元，“專備國家添設武備之用”。各省城鎮商民熱烈響應，一月之間，成立了儲金分事務所二百五十余處。學生、工人、商人及家庭主婦等都節衣縮食，踴躍參加儲金，未及一旬，承辦儲金的中國銀行即收款二十余萬元。

各界人民抵制日貨的愛國活動，很快超出了袁世凱所能允許的范圍。這使他如芒刺背，時刻不安。在日本的要挾之下，袁政府只得多次通令禁止抵制日貨。但反日斗爭如火如荼，聲勢越來越大?！岸粭l”交涉正式談判，就是在舉國一致反對的聲浪中開始的。

中日交涉會議完全采取秘密的形式，自2月2日起，每周舉行二三次，至4月26日，共有二十五次之多。日本方面為日置益、參贊小幡酉吉、高尾亨。中國方面是陸徵祥、曹汝霖、秘書施履本，實際由曹包辦，一切秉承袁世凱的旨意進行。交涉一開始，日置益就堅持要陸徵祥對“二十一條”整體表示態度，并對各號發表意見，企圖使陸先囫圇吞下。陸徵祥認為以逐條討論為是，雙方曾有爭論。袁世凱鑒于全國人民反日情緒高漲，唯恐完全屈服將使自身難保，加以他通過有賀長雄了解到日本的主要意圖是在滿蒙獲得擴張機會，于是便提出對日方一、二、三號提案的修正案，對第四號則主張由“中國政府自行宣言”，對第五號表示“礙難商議”。修正案的主旨是滿足日本對滿蒙的權益要求，其他地方則使日本暗中有所收獲，而明處又表示自己不輕易出賣主權。但日置益一再逼迫討論第五號，并以不允繼續開議為要挾。曹汝霖秘密電令駐日公使陸宗輿會見加藤高明，要求日本“留親善余地”。以后會議時開時停。日置益態度極為蠻橫，“詞意決絕，幾無磋商之余地”。同時日本政府以換防為名，增派軍隊至大連、青島及塘沽等地，以武力支持日置益。袁世凱無奈，便請求有賀長雄拜會日本政府要人，“奔走說情”。同時，歐美列強獲悉“二十一條”的真實內容后，對日本的欺騙行為也一致不滿。

原來，日本提出“二十一條”時，僅以一至四號通知英、美、俄、法四國，故意隱瞞最重要的第五號各條?！岸粭l”全文真相為中外所知以后，歐美列強對日本損害他們在華的侵略權益，紛紛予以激烈抨擊。2月10日，英國駐日大使葛林赴日本外務省聲明：英國政府對日本之要求條款“漏告”第五號，深表遺憾。此后又照會日本政府，聲稱長江流域鐵路，中英已有成約，“請勿相侵”。加以中國人民反日斗爭的浪潮日趨高漲，日本政府見陰謀暴露，事態嚴重，只好表示可以“減輕要求”⁽⁴⁵⁾。它一面宣布第五號為“希望條件”，系屬勸告性質，借以蒙混輿論；一面又于4月26日提出修正案，共二十四條，內容與原要求大致相同，僅將若干條文改用換文方式，表面上似乎減輕了嚴重性，實質上依然如故。它聲言此“系最后修正，務請同意”，并稱：如中國政府將二十四條全體承認，日本政府擬將膠州灣以適當時機，附加條件交還中國。袁政府認為日本的修正案“比較初次提案固有部分之讓步”，但仍有一些條款“與中國主權、其他列強之條約上權利以及機會均等主義均相抵觸”⁽⁴⁶⁾，故不能接受。據此，袁政府又作成修正案，于5月1日提交日置益，并“解釋中國難復行退讓之苦衷”⁽⁴⁷⁾。日置益反指責袁政府無誠意，百般恫嚇。中日關系十分緊張，似乎戰禍迫在眉睫。5月6日，袁政府開會決定再示讓步，以挽危機。但日本大隈政府決定采取最后手段壓迫袁政府，于5月7日發出最后通牒，宣稱除第5號各項允許以后再行協商外，限四十八小時完全應允，否則“將執認為必要之手段”⁽⁴⁸⁾。與此同時，日本政府頒布關東戒嚴令，命令山東和奉天日軍備戰。日商紛紛回國，日艦隊游弋于渤海，進行武力威脅。

三　袁政府對日屈服和群眾的反日風潮

對日交涉過程中，袁世凱一直以英美兩國為后援，希望它們從中調解。英國雖然忌妒日本擴張勢力，但對日在南滿和東蒙所攫取的特權持同情態度。英國所關注的限于它的在華利益是否受到影響。所以日本取消了在長江流域內修筑鐵路的要求以后，英國就改變了態度。日本提出通牒后，英公使朱爾典于8日上午到外交部訪陸徵祥，說：“目前中國情形至為危險，各國不暇東顧，為目前計，只有忍辱負重，接受要求”，“不宜作武力之爭”⁽⁴⁹⁾，并要陸轉告袁世凱。美國對華政策的根本方針在于“門戶開放”，日本獨占中國的野心和行徑，自然引起美國朝野的反感。駐華美國公使芮恩施（Paul S．Reinsch）曾試圖“為中日談判進行斡旋”，但美國政府怕招致日本反對，加以又得不到英、法、俄三國的支持，所以僅僅于5月5日發表聲明，“勸告”日本。13日又聲明：“凡關于損害美國之條約權利及旅華美國人民權利”，美國政府“決不承認”⁽⁵⁰⁾。俄、法兩國雖然猜忌日本，卻因歐戰無暇顧及。5月7日晚，袁政府外交部派員前往俄國使館尋求支持，俄使克魯朋斯基竟然要中國政府“立即無條件地接受日本的最后通牒”。袁世凱企望歐美列強干涉落空，又恐得罪日本，皇帝當不成，便決定對日屈服。8日下午，袁在總統府召集會議。出席的有黎元洪、徐世昌、楊士琦、錢能訓、梁士詒及各部總長等。先由陸徵祥報告上午會見朱爾典的情況，然后討論。發言者大都迎合袁的旨意，認為只有接受日本要求一途，惟獨段祺瑞主張動員軍隊，對日示以強硬。最后，袁說：“我國國力未充，目前尚難以兵戎相見”，權衡利害，不能不接受日本通牒。接著他還引用古訓說：“無敵國外患者國恒亡。經此大難以后，大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本臥薪嘗膽之精神，做奮發有為之事業，舉凡軍事政治外交財政力求刷新，預定計劃，定年限，下決心，群策群力，期達目的?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch51" id="ch51-back">⁽⁵¹⁾據參加會議的梁士詒后來說：“袁總統悲憤陳詞，衣沾涕淚。與會者或怨憤填胸，或神氣慘沮?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch52" id="ch52-back">⁽⁵²⁾但未幾，正是這個袁世凱和這伙“憂國憂民”的文官武將，敲響了洪憲帝制的鑼鼓。

5月9日，陸徵祥、曹汝霖奉命前往日本使館遞交復文，對日本4月26日提出之修正案，除第五號中各項容日后協商外，“即行允諾”，最后還表示：“以冀中日所有懸案就此解決，俾兩國親善益加鞏固?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch53" id="ch53-back">⁽⁵³⁾

袁政府不顧全國人民的反對，于5月25日在北京簽訂了所謂“中日條約”和“換文”，史稱《民四條約》。日本方面代表是日置益，袁政府代表為陸徵祥。兩個條約是關于山東和南滿洲及東蒙古的，換文十三件，內容是關于福建、漢冶萍及旅大租借期延長等問題。總之，除第五號外，原“二十一條”的內容大都包括在內。

袁世凱不僅敢于賣國，而且善于花言巧語地講“愛國”來遮掩其賣國行徑。在決定接受通牒的時候，他就先擬好了一個“密諭”，于10日發給各級文武官吏。他說：“予以保全國家為責任，對外則力持定見，始終不移，對內則撫輯人民，勿令自擾。將及四月，持之益堅。彼遂以最后通牒迫我承認，然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案。其他較大之損失，亦因再三討論，得以減免，而統計已經損失權利頗多，疾首痛心，憤慚交集。往者已矣，來日方長……京外各官當規勸僚屬，申儆人民，忍辱負重，求其在己，切勿妄逞意氣，空言嫚罵，非徒無益，反自招損。務各善體此意，努力為之。”⁽⁵⁴⁾在這個“密諭”里，他雖然裝腔作勢，但不得不承認“損失權利頗多”。而在公開的通電中，為保持他在中國人民面前的“體面和威風”，則厚顏無恥地說，“日本既有讓步，無損主權，故決定由外交部答復，此案已結，中外敦睦”。同時，袁政府還動員各省官吏拍發賀電，頌揚“元首外交成功”，又命令御用報刊顛倒是非，把對日屈服說成是“雙方交讓，東亞幸?！?，甚至開會慶?！巴饨粍倮?。然而，這一切愚弄人民的鬼蜮手段，并沒有能把他承認“二十一條”絕大部分要求的賣國行徑掩蓋住。

袁政府接受最后通牒的消息一經傳出，群情激憤，舉國一致認為是奇恥大辱。日本帝國主義的侵略，喚起了全國人民的敵愾心。各城市愛國團體，紛紛集會，拒不承認《民四條約》，誓雪國恥。上海各界召開國民大會，到會數萬人，一致表示拒日到底。各地青年學生尤為悲憤，有的憤而自殺，有的斷指寫血書，有的要求入伍，請纓殺敵。全國教育聯合會決定，各學校每年以5月9日為“國恥紀念日”。北京各學校學生議決，每日課余誦最后通牒一遍，以示不忘國恥。

面對聲勢浩大的愛國運動，袁政府開始不敢公開鎮壓，各地方“官廳能維持其秩序，不能禁止其進行”。在全國各大城市展開的救國儲金活動，還得到了一些官吏的支持。袁世凱本人也認為救國儲金“最為今日切要之圖”，并認儲十萬元，表示“勉力贊助”。但袁政府所能允許的反日愛國范圍，僅僅是集會紀念和愛國儲金。當抵制日貨的行動越來越激烈時，他們就露出了反人民的真面目。由于對日本侵略的無比憤慨，各城鎮商民相戒不買日貨，不用日貨，有的還焚毀日貨，以示抗議。許多地方群眾集會，向袁政府提出質問，要求懲辦陸徵祥和曹汝霖，稱他們為“賣國賊”。有的報紙甚至直接譴責袁世凱，要他負“失地喪權之責”。漢口、鎮江、漢陽、福州等地，相繼發生反日騷動。5月13日，漢口日僑準備舉行提燈會，慶祝日本所取得的“外交勝利”。當地學生和商民怒不可遏，群起搗毀日本商店。鎮守湖北的段芝貴，急忙由武昌抽調軍隊，前往協助日本軍隊鎮壓。事后，他向北京統率辦事處密報說：“武漢三鎮人心頗形不靖，街談巷議多屬仇外之言”，“人人腦筋中隱蓄一番憤激”，恐“再有特別事故發生”，并要求給他屠殺愛國人民的權力⁽⁵⁵⁾。

袁世凱見欺騙不生效，就公開采用高壓手段。5月26日，他頒布申令，公然誣指愛國群眾是“匪徒”，殺氣騰騰地說：“乃有倡亂之徒，早已甘心賣國，而于此次交涉后，反借以為辭，糾合匪黨，诪張為幻，或謂失領土，或謂喪主權，種種造謠，冀遂其煽亂之私?！魇∥奈涓鞴僬J真查禁，勿得稍涉大意，致擾治安。倘各該地方遇有匪徒借故暴動，以及散發傳單，煽惑生事，立即嚴拿懲辦?！?a href="../Text/part0003_0002.html#ch56" id="ch56-back">⁽⁵⁶⁾在日本政府的壓力下，袁世凱于6月16日又以“妨礙邦交”為名，再次申令禁止抵制日貨，還以“取締排斥日貨不力”的罪名，撤換了湖南巡按使。由于袁世凱的嚴令敦促，各地方官署派出軍警，逮捕愛國群眾，將反日熱潮鎮壓下去。對中國人民張牙舞爪，對帝國主義者搖尾乞憐，這充分暴露了袁世凱入主出奴的丑惡面目。

“二十一條”是日本帝國主義以吞并中國為目的而強加于中國的單方面的要求，嚴重損害了中國的主權，完全違背了國際關系的根本準則，理所當然地激起中國人民的強烈反對。正是由于全國反日愛國熱潮，才迫使袁政府事后不能不聲明，在此基礎上形成的《民四條約》是由日本最后通牒而被強迫同意的。此后歷屆北洋政府也始終未承認為有效，而在后來的巴黎和會和華盛頓會議上，都要求改訂，甚至全面予以廢除。所以《民四條約》從國際法來看，“固未嘗成立”⁽⁵⁷⁾；從事實上來說，也未能執行。

日本帝國主義未能完全如愿，一舉控制中國，但它的野心不死，以后以《民四條約》為口實，在南滿、蒙古東部、山東等地，不斷擴大侵略權益，導至中日關系長期惡化。同時，《民四條約》完全暴露了日本獨占中國的企圖，因此日本與在華有侵略權益的歐美列強不斷發生沖突。美日矛盾自此日趨尖銳，這對遠東國際關系后來的發展產生了重大的影響。