五、新制度的萌芽

長安三年的御史括戶，據《蘇瑰傳》的記錄來看，是分道進行，所謂“十道使括天下亡戶”。此十道使，其組織形態約與十道巡按相似，下屬“選判官二人以為之佐。如本道務繁，得量差官人歷官清干者，號為支使”[111]。諸道括戶使各有判官，但諸使之間則分別獨立。他們任務是一致的，也各持有一樣的來自中央的命令，但因為互不統屬，所以面對各地的具體情況卻不可能形成統一的政策。宇文融括戶依舊采取御史出使的方式，出發點與長安三年一樣但內部的組織狀態卻進行了重大改革，后來的成績，不能不歸功于這個高效率的組織形態和運作方式。

宇文融所任勸農使，與其他使有所不同，最重要的就是雖名使而不出使，出使四方的只有判官。勸農使坐鎮京師，指揮諸判官括戶，判官出使四方但并非各自為戰。勸農使在京師有自己的工作處，稱作“使司”。《置十道勸農判官制》中有“宜委使司與州縣商量，勸作農社”之語。使司所指，當然是宇文融的勸農使機構。此機構也可稱作“使院”。《舊唐書》記王鉷“威權轉盛，兼二十余使，近宅為使院，文案堆積，胥吏求押一字，即累日不遂”[112]。王鉷屬宇文融之后輩，使司與使院性質應相同。京師設使司，應是宇文融的創造。《舊唐書》本傳：“事無大小，先上勸農使而后申中書，省司亦待融指撝而后決斷。”《新唐書》本傳：“事無巨細，先上勸農使，而后上臺省，臺省須其意，乃行下。”《通鑒》:“事無大小，諸州先牒上勸農使，后申中書，省司亦待融指撝，而后處決。”諸書如此記載一方面指出事實，一方面表明了批評態度。實際上宇文融不但獲得了合法權力，而且成功地運用了這個權力。

首先，皇帝的授權。《通鑒》解釋說“時上將大攘四夷，急于用度；州縣畏融，多張虛數”[113]。這說明宇文融括戶之舉為了解決朝廷的財政危機，獲得皇帝的信任和支持，因而也使得地方不能不對宇文融及其最高權力的背景產生敬畏。不僅如此，宇文融其實是獲得了授權的。《置勸農使詔》中，即有這種授權：“宜令兵部員外郎兼侍御史宇文融兼充勸農使。巡按人邑，安撫戶口，所在與官寮及百姓商量處分。乃至賦役差科于人不便者，并量事處分，續狀奏聞。務令安輯，勿使勞繁。當行賞罰之科，各竭忠公之力。所到之處，宣示百姓，達我勸人之心”[114]。這里，玄宗雖沒有指示地方一切聽從宇文融的指揮，而是說一起商量處分，但面對來自中央代表皇帝的使者，地方當局若有不同意見，會有商量的余地嗎？其實這是對宇文融的全權委任，“續狀奏聞”一句是在“量事處分”之后，允許事后報告，這其實就是先斬后奏之權。開元十二年的《置十道勸農判官制》中有更進一步的說明，說延英殿與宇文融會見“因議逃亡，嘉其忠讜，堪任以事。乃授其田戶綱紀，兼委之郡縣厘革。便令充使，奉以安人。”包括“郡縣厘革”都授權給之宇文融，授權是確定無疑的。地方有事，首先向宇文融報告和請示，自然是先上勸農使。宇文融獲得的授權，雖然是對于地方而言，但對于中央政府也不是沒有意義。“奏聞”表明的就是直接向皇帝匯報，而不是向中央行政部門報告。另外，既然地方戶口賦役等最重要工作的處分權已由皇帝授予勸農使，中央政府的其他部門便相應地無權處分，所以“省司亦待融指撝而后決斷”便不難理解。宇文融的權力雖是暫時的但卻是合法的。

其次，組織的功能。地方有不同意見卻沒有表達的余地，也沒有推延的機會，因為勸農判官的存在，地方當局等于時刻處在被監督的狀態之下。勸農使代表皇帝，判官便代表勸農使。開元十二年的《置十道勸農判官制》中對判官的授權也是明確的。“其客戶所稅錢，宜均充所在常平倉用，仍許預付價直，任粟麥兼貯，并就舊常平倉錢粟，并委本道判官勾當處置……”此制，是新追加十名判官之時發布的，于是順便提及判官的部分工作。其實，判官代表勸農使工作，對勸農使的授權在地方上就等同于對判官的授權。況且判官皆帶御史號，對地方的監察是理所當然的。開元十一年五月派遣勸農判官時，詔書中指出：“頃因水旱，貨食不足，或徭稅征逸，多不折衷，或租調蠲除，事涉欺隱。皆吏之不稱，政之不修。是用命茲使臣，委其詳覆。”[115]雖未授權代理地方，但強力監察是明確的。判官作為勸農使的屬員，在地方的工作肯定不是事必躬親，只要監督地方當局依勸農使司的指示進行工作即可。地方與勸農使司的文書往來稱“牒”，所謂“州縣懼罪，據牒即征”，所謂“先牒上勸農使，后申中書”之“牒”等就是這種文書。以長安三年敦煌縣上括戶使牒的情形看，括戶期間，有關事項皆向括戶使請示。宇文融括戶期間，按理也應如此。但宇文融身在京師，地方應向判官請示，判官不能決定再上報使司。這樣，地方與使司的文書往來不僅多在判官的控制之下，而且實際上已形同勸農判官的下屬機構，自然地跟隨著判官在勸農使司的指揮下運作。

以往對宇文融括戶的研究，較少重視判官問題，除了山內敏輝先生以外還沒有過具體研究[116]，而宇文融括戶的成功，諸判官的作用是明顯的。判官的工作對象是地方政府，能對地方政府實行有效的監察，地方工作的經驗是極重要的，因為若沒有這種經驗，就不會發現問題的癥結所在。比如隋朝時裴蘊提出人口貌閱，就因為他曾任刺史“素知其情”[117]。宇文融曾任富平縣主簿，因“明辯有吏干”受到賞識，后被提拔為監察御史，于是提出括戶一事。提出這個問題本身就應與他的地方歷官有關。宇文融奏置的勸農判官，《唐會要》評論說：“皆當時名士，判官得人，于此為獨盛。”《通典·食貨七》與此略同。本文的統計表明，諸勸農判官中多數都有地方歷官經驗（見前表）。勸農判官中，直接來自地方的占多數，其中縣尉最多共十五名，第二次十名判官中就有八名是縣尉，明顯是加強了來自縣尉的力量。“縣尉親理庶務，分判眾曹，割斷追催，收率課調”[118]。縣尉是與土地戶籍的日常管理最密切的職務，這應該就是宇文融勸農判官中出身縣尉者最多的秘密。除了左右拾遺各一名，大理評事三名以外，二十九名判官中二十四名來自地方，占百分之八十多。括戶政策，與其說是針對逃戶的，不如說是針對地方當局的。所以，這些只是攝監察御史名號的勸農判官，由于對地方事務的熟知，遠比那些御史臺的監察御史更令地方當局頭痛。面對如此難對付的判官括戶，地方不能反對，不能延滯，也不能陽奉陰違，剩下的只有服從之路可走。

判官的產生方式也是一個問題。判官由宇文融奏置，所謂奏置即是由宇文融挑選，報朝廷批準。以往出使，也一樣奏置判官，但此次卻不同，一是人數多，二是時間長，因而造成的影響大。由長官選舉作為助手的判官，一是知人而任，二是手續簡便，且不經過吏部銓選過程，后來成為唐后期重要選官方式之一。

議論多有宇文融的使司侵原機構職權之說，未見其之所以的理由。尚書省作為全國的行政中樞，本來就以文書處理為中心工作，從具體過程來看，文書資料全部需要地方提供。當地方提供的資料偽濫成災的時候，尚書省自身是束手無策的。勸農使司是在原來機構無能為力的時刻來解決中央與地方之間出現的脫節狀況的，由于勸農判官的作用，各種文書資料紛紛匯聚勸農使司，使司自然成了處理人口、土地等信息的中心，勸農使在中央的發言權于是自然增大。原來機構，既無信息資料又無處理之權，只好聽從勸農使的指揮。所謂勸農使司侵奪省司之權，是建立在勸農判官對地方州縣控制的基礎上的。從使司到諸道判官，以京師為核心形成的一套完整的自制系統，專向性工作，垂直化管理，得八十萬戶的事實證明這的確是一種全新而且行之有效的制度。

逃戶是一種社會現象，括戶是一項國家政策，為解決逃戶現象而實施的括戶政策其本意不過是維護原來的制度，但在實踐的過程中，政策不得不在現實面前一再改變，于是一種全新的制度就在這一過程中悄無聲息地誕生了。因為原來政策的動機過于凸顯，使得這個新生的制度久久不被注意。這大概就是許多事件的歷史意義要到許久以后才被發現的緣故吧。長安三年的括戶為宇文融括戶提供了經驗和教訓，而宇文融括戶與后來的劉晏的巡院體制則不無聯系。

武則天時，唐朝對地方的監察明顯有了加強。長安三年的括戶也可以看作這個加強過程中的一次特殊表現。武則天光宅元年（684）開始設置右肅政御史臺官員，御史臺從此分成左右兩臺，右臺專門負責地方監察。“初置兩臺，每年春秋發使，春日風俗，秋日廉察。令地官尚書韋方質為條例，刪定為四十八條，以察州縣。載初（689年）以后，奉敕乃行，不每年發使也。”[119]組織上的調整和長安三年的御史括戶是武則天時期對地方監察加強的兩個重要標志，而比起行動來此時的言論給人的印象更深刻。李嶠在初置左右臺時就有建議，增加御史巡査地方的時間，并建議“十州置御史一人，以周年為限，使其親至屬縣，或入閭里，督察奸訛，觀采風俗，然后可以求其實效，課其成功”。此建議受到武則天的稱贊，但因有反對意見而擱置下來[120]。陳子昂也主張加強對地方監察，他認為，充使之人必得“雅合時望，為眾人所推。慈愛足以恤孤惸，賢德足以振幽滯，剛直足以不避強御，明智足以照奸邪。然后使天下奸人，畏其明而不敢為惡也；天下強御，憚其直而不為過也；天下英杰，慕其德而樂為之用也；天下孤寡，賴其仁而欣戴其德也。夫如是，然后可以論出使”[121]。使者不得其人，只會使天下混亂，不如不遣使。值得注意的是，指責地方吏治敗壞的皆主張加強對地方的監察，其中的邏輯是一以貫之的。

武則天時期，從總體上講，針對地方的政策，議論多于行動。長安三年的御史括戶是在武則天晩年采取的一次并不成功的行動，之后再沒有類似的行動。武則天以后，政治領域的狀況仍不平靜，但關于加強對地方監察的具體討論和政策卻多有進展。就制度而言，右御史臺與諸道按察使成為最受重視的兩個經常可以相互替代的方案。最后諸道按察使制度吸收右御史臺制度而發展成為采訪使制度[122]。在采取何種制度對地方實行監察的爭論中，雖然各自觀點都有各自的理由，但皆主張改變現狀加強監察，這說明對地方吏治的看法趨于一致，從而使監察制度獲得發展，進而在監察組織地方化的過程中，地方制度也發生變化。

長安三年的御史括戶失敗，從反面證明了加強地方監察的必要性。此事的歷史意義在宇文融括戶中又得到證明。在長安三年御史括戶的基礎上，宇文融進行了政策和組織兩方面的改革之后終于取得重大成績。在對地方工作進行干預方面，長安三年已經進行了嘗試，宇文融括戶則走得更遠，并且被認為是一種成功的經驗。這樣，御史臺在武則天之后出現了兩個發展方向，其一，從右御史臺到諸道按察使再到采訪使，通過對地方監察的加強，實現了中央監察組織到地方監察區，再到一級準地方機構的過程。其二，通過御史括戶對至關重要的戶籍等事項進行專門管理，摸索出一套貫穿中央地方的組織形態，并漸漸擺脫了原來的御史臺組織，獨立成使職組織形態，而正是使職系統成為唐代后半期最活躍最受重要的制度。陳仲安先生歸納唐代使職存在三個系統[123]，其中財政系統開始于宇文融括戶是沒有問題的。

財政使職系統開始于宇文融，這是應該重視的一個問題。針對一種現象而采取的臨時政策最后演變成普遍的制度，這似乎是制度史研究中極少注意的。在唐代以來的觀念中，人們更關心新出現的使職對原來制度的影響而較少研究使職本身具有的新內容。蘇冕的觀點是很有代表性的：“九寺三監、東宮三寺、十二衛及京兆、河南府，是王者之有司，各勤所守，以奉職事。尚書準舊章，立程度以頒之；御史臺按格式，采奸濫以繩之；中書門下立百司之體要，察群吏之能否，善績著而必進，敗德聞而且貶，政有恒而易為守，事歸本而難以失。夫經遠之理，舍此奚據？洎奸臣廣言利以邀恩，多立使以示寵，克小民以厚斂，張虛數以獻忱，上心蕩而益奢，人怨結而成禍。使天子有司，守其位而無其事，受厚祿而虛其用。宇文融首倡其端，王鉷繼遵其軌，楊國忠終成其亂。”[124]所謂使職侵奪有司之權，《唐國史補》卷下的一段文字也經常被引用：“開元以前，有事于外，則命使臣，否則止。自置八節度、十采訪，始有坐而為使。其后名號益廣。大抵生于置兵，盛于興利，普于銜命。于是為使則重，為官則輕。”以上兩者比較，前者強調財政因素，后者強調軍事因素，兩者綜合，正好概括了唐代制度變化的兩個基本要素。言及使職與原來制度的關系，蘇冕之言更明確，態度更清楚。否定使職的傾向，這以后一直存續下來。《新唐書·宇文融傳》已經把“有司浸失職，自融始”寫入正文[125]。《通鑒》也說：“宇文融性精敏，應對辯給，以治財賦得幸于上，始廣置諸使，竟為聚斂，由是百官浸失其職而上心益侈，百姓皆怨苦之。”[126]至今在許多研究者的文字中仍不乏這類用語。本文認為，使職的發達有其必然的理由，特別是使職貫穿中央與地方的組織形態和工作對象的專門化是劃時代的事物。所以蘇冕等人的議論從另一個方向為本文提供了證據：宇文融括戶的歷史意義不僅在于八十萬戶的獲得，其行動更推動了制度的發展，雖然這可能根本就不是他的初衷。

使職問題，不在于任使數量之多，主要在于使職的組織形態。宇文融的括戶組織，研究者注意不多，資料也少，與以后使職的關系也十分不清楚。韋堅在新舊《唐書》中都與宇文融同傳，也一樣被看作興利之臣。他曾任江淮租賦轉運之使，“所在置吏督察，以裨國之倉廩，歲益巨萬”。他所置之吏，不知與宇文融的勸農判官有無相似之處。后來韋堅主管廣運潭成功，升官晉爵，“判官等并即量與改轉”[127]，“仍委韋堅具名錄奏”[128]。判官組織的存在是明顯的，但是否與宇文融的相同呢？柳芳在《食貨論》中曾說到“（宇文）融死且十余年，始用韋堅及（楊）崇禮、慎矜，皆以計利興功，中人主協權相，滅為天下笑。而王鉷、楊國忠，威震海內，尤為暴橫，人反思融矣。大凡數子，少者帶數使，多者帶二十使，判官佐使，遍于天下”[129]。柳芳的文字為他們的一致提供了證明。這樣看來，宇文融的理財方法，不僅在具體政策上而且在組織形態上都被他的幾位繼承人所繼承。安史之亂發生，第五琦應時而出，因建議設使以取江淮租賦受到肅宗重用，從勾當江淮租庸使直到第一任鹽鐵鑄錢使。“鹽鐵名使，自琦始”[130]。“乾元元年（758），加度支郎中，尋兼中丞，為鹽鐵使。于是始大鹽法，就山海井灶，收榷其鹽，立監院官吏。其舊業戶洎浮人欲以鹽為業者，免其雜役，隸鹽鐵使”[131]。鹽院官吏，可以看作宇文融勸農判官的發展之物。兩者的不同之處在于，勸農判官以道為單位，監院官吏則只設在產鹽地區；勸農判官權力較大，既對地方有監察之權，又可以全面控制地方之政。監院官吏也有一些監察之權，但是主要以鹽業管理為主；都是勸農使或鹽鐵使的屬下，雖分布各地但皆在勸農使或鹽鐵使的京師總部的垂直指揮之下。

劉晏在度支鹽鐵轉運使之下設立巡院的屬官體制，更清楚地表明了這種由中央貫穿地方的組織形態的歷史走向，同時也是對宇文融括戶組織的回應。劉晏與第五琦同時代，高橋繼男推測劉晏曾做過第五琦的下屬，似乎不確[132]，但劉晏設立巡院在后，第五琦的監院體制對其巡院的產生或許有些影響。史書記載劉晏事跡：“寶應元年（762）五月……是時朝議，以寇盜未戢，關東漕運，宜有倚辦，遂以通州刺史劉晏為戶部侍郎、京兆尹、度支鹽鐵轉運使。鹽鐵兼漕運，自晏始也。二年，拜吏部尚書、同平章事，依前充使。晏始以鹽利為漕傭，自江淮至渭橋，率十萬斛傭七千緡，補綱吏督之。不發丁男，不勞郡縣，蓋自古未之有也。自此歲運米數千萬石，自淮北列置巡院，搜擇能吏以主之，廣牢盆以來商賈。凡所制置，皆自晏始。”[133]就巡院體制而言，并不是劉晏閉門造車的產物，甚至他自己也不是從一開始就設置巡院的。劉晏在兼任鹽鐵轉運使以前，曾任度支鹽鐵租庸等使。《新唐書》本傳記載說：“初，晏分置諸道租庸使，慎簡臺閣士專之。時經費不充，停天下攝官，獨租庸得補署，積數百人，皆新進銳敏，盡當時之選。趣督倚辦，故能成功。”[134]與宇文融的判官相比照，劉晏的諸道租庸使人數更多，數百人應該包括使司全體攝官人員，但分赴天下諸道的租庸使一定多于宇文融的勸農判官之數。數量雖大規模增加，但兩者的功能和產生方式（奏置、即薦舉）實際上是相同的。后來的巡院體制是在此基礎上的進一步發展[135]。

劉晏的巡院體制，在安史之亂以后各地向心力不足的情況下，表現出非凡的效率和作用。“自諸道巡院距京師，重價募疾足，置遞相望。四方物價之上下，雖極遠，不四五日知”[136]。《通鑒》記載：“諸道各置巡院（胡注：知院官、掌諸道巡院者也），每旬月，具州縣雨雪豐歉之條，白使司云云。”[137]這種工作方式不難令人想起宇文融括戶時的情形，其中的聯系也不難捕捉。貫穿中央與地方的組織形態，使得高速度的情報傳遞成為可能，上下之間不再隔絕，下情上達有了專門渠道，決策和執行在速度和準確方面都有了保證。唐代后期中央集權在制度方面因而也獲得了相當的發展[138]。劉晏的巡院是宇文融的判官進一步專門化，所以宇文融的開創之功是不可否認的。長期以來，宇文融的這一貢獻完全被遺忘了，實際上只有負面的評價，至少像劉晏的評價是宇文融難以企及的。“劉晏因平準法，斡山海，排商賈，制萬物低昂，常操天下贏貲，以佐軍興。雖挐兵數十年，斂不及民而用度足。唐中僨而振，晏有勞焉，可謂知取予矣。其經晏辟署者，皆用材顯，循其法，亦能富國云”[139]。劉晏與第五琦同在一卷史書之中，身處安史之亂后的混亂局面之下，他們挺身而出，運用理財之能，支持唐朝平叛和后來的存在，確實功勛卓著。與其對照，宇文融、韋堅等身處和平年代而大興斂財之風，兩者自然不能同日而語，舊史這種思想不無道理。但是第一，宇文融括戶也有其不得不為的理由，以土地和人口為中心的社會控制，歷來是中央集權的基本保證，宇文融所面臨的逃戶問題除了放任自流以外，也只有這種強行解決的手段可以選擇。第二，就制度層面而言，宇文融、韋堅與第五琦、劉晏之間也有一條紅線相連，上文已經說明。再從人事方面而言，也存在著聯系。據第五琦傳，“少以吏干進，頗能言強國富民術。天寶中，事韋堅。堅敗，不得用”[140]。很明顯，第五琦就是韋堅的門生故吏。兩人之所以歷史評價相去甚遠，不在于他們理財的共同特征，完全是時代不同使然。現在，面對唐代歷史，我們已經沒有了宋朝那樣的借鑒需求，所以也沒有理由不承認宇文融括戶對于使職組織形態、對于唐代后期歷史的正面意義。

宇文融開創的財政使職體制，在唐代后期被發揚光大。宋代以后的地方行政管理體制與唐中期以前大有不同，大致有個三方面：其一，兩級制被三級制或多級制取代，路或道在宋代應看作最高一級地方機構，地方成為道（路）、州、縣三級。元代出現省一級地方最高機構，形成省、路、府、州、縣多級體制。明承元制。其二，地方政府再分工。除了府兵歸中央統一管理以外，唐前期的州刺史是地方封疆大吏，全面負責地方事務。宋朝路一級有轉運使（漕司）、提點刑獄使（憲司）、提舉常平司（倉司）、安撫使司（帥司），各掌軍政、民政、財政、司法等權，互不統屬又相互監督。明代也有地方再分工，所謂“三司”即布政使、提刑按察使、都指揮使，三者皆為掌印官，所掌不同。其三，垂直控制。宋代的路級諸司，除了互不統屬互相監督以外，還分別向中央政府負責。宋代的州級官吏不再分工，但通判與知州同理州事，通判有權單獨與中央政府進行聯絡，實際上也是一種垂直管理形式。明代的三司也分別隸屬于中央部門，如布政使司與六部、都察院直接聯系，按察使司聽命于刑部、都察院，都指揮使司受命于兵部和五軍都督府[141]。由中央分別對口垂直管理地方的這種體制，唐以前只存在于軍事領域[142]，而宋代以后的這種變化，多可在唐代的使職興起以后的制度中尋出根源。宇文融的使職體制中貫穿的工作目標專一化和管理垂直化所蘊涵的歷史意義也許正在于此。