二、戶籍管理制度概述

《唐六典》卷三戶部郎中員外郎條：“郎中、員外郎掌領天下州縣戶口之事……每一歲一造計帳，三年一造戶籍。縣以籍成于州，州成于省，戶部總而領焉。凡天下之戶，量其資產，定為九等。每定戶以仲年，造籍以季年。州、縣之籍恒留五比，省籍留九比。凡戶之兩貫者，先從邊州為定，次從關內，次從軍府州。若倶者，各從其先貫焉。樂住之制，居狹鄉者，聽其從寬；居遠者，聽其從近；居輕役之地者，聽其從重。”所謂狹鄉寬鄉，同卷解釋為“凡州、縣界內所部受田悉足者為寬鄉，不足者為狹鄉。”[25]

《唐六典》卷三十，關于刺史之職掌，有“每歲一巡屬縣”的規定，內容有“閱丁口”一項。州有戶曹機構，“戶曹參軍掌戶籍、計帳、道路、逆旅、田疇、六畜、過所、蠲符之事”。其下專門設有帳史一人。縣令的具體職掌，“所管之戶，量其資產，類其強弱，定為九等。其戶皆三年一定，以入籍帳。若五九、三疾及中、丁多少，貧富強弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親自注定，務均齊焉。若應收授之田，皆起十月，里正勘造簿歷；十一月，縣令親自給授，十二月內畢。”[26]縣有戶曹參軍事，其下專門設有帳史一人。新舊《唐書》所記，皆不若《唐六典》詳細。《新唐書》在縣令職掌下又記“籍帳……，雖有專官，皆通知”。

《唐六典》卷三戶部度支郎中員外郎條：“掌支度國用，租賦少多之數、物產豐約之宜、水陸道路之利，每歲計其所出而支其所用。……每歲所費，皆申支度而計之，以《長行旨》為準。”《舊唐書》同。《新唐書》增加一句“與中書門下議定乃奏”。戶口的重要性，在于事關政府財政收入。《長行旨》是開元二十四年李林甫簡化國用預算公布方法之后的產物，分租庸、丁防、和糴、雜支、春彩、稅草等共五卷[27]。李林甫的改革，簡化了方法但并沒有改變度支編制預算的功能。

以上，可知戶口的重要。度支編制預算，所據戶部計帳。計帳與戶籍關系密切。戶部所掌計帳、戶籍皆來自地方州縣。戶口的普査和統計，縣比州更重要，但州負責上報中央，每年由朝集使上報。“凡天下朝集使皆令都督、刺史、及上佐更為之；若邊要州都督、刺史及諸州水旱成分，則佗官代焉。皆以十月二十五日至于京都，十一月一日戶部引見訖，于尚書與群官禮見，然后集于考堂，應考績之事。”[28]所以，州縣可視為一體。十分明顯，戶部所需的戶口資料，全部依賴于地方。對于地方的主動性而言，戶部所代表的中央是處于被動地位的。《龍筋鳳髓判》卷一戶部一條提供了一件資料，有助于說明這個問題。

戶部侍郎韋珍奏稱：諸州造籍脫漏丁口，租調破除倍多常歲，請取由付法依問。諸使皆言春疾疫死實多，非故為疏漏。

破除即不課，課戶的多少是戶口關鍵所在，如不課戶所占戶口比例太大，戶口的總數再多也無意義。所以朝廷最關心的戶口實質上是戶口中的課戶多少。然而，當戶部侍郎懷疑諸州所報戶口有問題的時候，卻不能直接向地方核査，只能向朝廷報告，請求朝廷付法依問。戶部有全國戶口總帳，以往年之戶口核對今年的戶口，即可發現問題。戶部侍郎的疑問可能就是這樣發現的。但面對地方朝集使的解釋，戶部卻無力證實，因為戶部本身不可能去地方逐州調查究竟有多少人死于春疾。此事上報朝廷，最后的判語是“災異不拘，案宜從記”[29]，不了了之。

也許已經考慮到這個問題的存在，唐代制度中確實有補救的內容，即考課制度。州縣官人的考課，“撫育有方、戶口增益”或“撫養乖方、戶口減損”者、考課等級便有升降。因為戶口最重要的是丁口，所以還有五口等同于一丁的計算方法[30]。開元二十四年（736）三月，又有進一步的規定：“若考論政績，在戶口存亡，不有甄明，何憑賞罰？自今已后、天下諸州戶口，或刺史、縣令有離任者，并宜分明交付。州縣仍每年至年終，各具存亡及增加實數同甲，并委采訪使重復報省，所司明為課最，具條件奏聞，隨事褒貶，以旌善惡。”[31]以戶口增減作為地方官考課的一條標準，不失為一有力激勵手段，元和時有的刺史甚至“析戶以張虛數，或分產以系戶名”，弄虛作假以取得考課好成績[32]。這從反方向說明該項制度的有效性。但是，在唐前期大部分時間里，對地方官的考課是由地方長官施行的，而且戶口在考課中的地位是后來才越發突出的。中央了解的地方官考課資料則是由地方年終“附朝集使送簿至省”[33]，地方在考課上有相當的主動權。

以戶口增減作為考課的內容，是鼓勵地方官按制度的要求努力工作。如果地方官吏不求上進該如何呢？這除了考課成績差，仕途前景暗淡以外，稍有不慎，就會遇到司法問題。《唐律·戶婚律》中有關條款就是專門為維護戶籍制度而設置的。《唐律疏議》卷第十二中，第150條：“諸脫戶者，家長徒三年；無課役者，減二等；女戶，又減三等。脫口及增減年狀，以免課役者，一口徒一年，二口加一等，罪止徒三年。其增減非課役及漏無課役口者，四口為一口，罪止徒一年半；即不滿四口，杖六十。”這是脫戶者本身應負擔的司法責任說明。第151條：“諸里正不覺脫漏增減者，一口笞四十，三口加一等；過杖一百，十口加一等，罪止徒三年。”議：“里正之任，掌案比戶口，收手實，造籍書……”作為戶籍最基層的管理者是負有司法責任的。第152條：“諸州縣不覺脫漏增減者，縣內十口笞三十，三十口加一等；過杖一百，五十口加一等。州隨所管縣多少，通計為罪。各罪止徒三年。知情者，各同里正法。”注：“不覺脫漏增減，無文簿者，官長為首；有文簿者，主典為首。佐職以下，節級連坐。”第153條：“諸里正及官司，妄脫漏增減以出入課役，一口徒一年，二口加一等。贓重入己者，以枉法論，至死者加役流；入官者坐贓論”[34]。不能不承認這些法律條文的嚴密，從脫籍者到里正到州縣官，皆在法網的籠罩中，甚至各種細節也作了量刑的區分。但是，“凡有犯罪者，皆從所發州、縣推而斷之”，“犯罪者，徒已上縣斷之，送州復審訖”[35]。就司法審判程序來看，地方案件首先由地方審判，地方長官實際上是地方的最高法官，涉及地方官員的話（如官長、主典），依法審判一定會大打折扣。

相對于以上各項制度皆重地方自律性的特征，唐朝又有來自外部的強化制度，這就是御史臺對地方的監察。監察御史的職掌有“巡按郡縣”一項[36]，內容便是“六條問事”:“其一、察官人善惡；其二、察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均……”[37]戶籍問題顯然是很受重視的。應該說，這種來自中央的監察對地方是有約束力的，因為監察官的結論直接決定著監察對象的命運，有時，監察官還可以立即撤銷監察對象的現行職務。從唐朝前期的情況來看，中央對地方監察的總體方向是不斷加強的，但包括武則天時期在內，這種監察基本上是松軟無力的。第一、御史臺主管地方監察的監察御史全部只有十人[38]。人數少而且只是部分人負責監察地方。天下數百州，根本是力量不足。第二、監察方式以“奉敕乃行”為主，實際上是一種專項而臨時的監察方式。這當然要把從光宅元年（684）到載初元年（689）曾經實行過春秋二季按時巡察制的情況排除在外[39]。這樣一來，監察效果之差便可想而知了。

隋唐時期，加強中央對地方的控制，引人注意的就是地方佐官中央任免制度的施行。這可以看作郡縣制度固有精神的延伸，其作用和意義都是值得高度評價的。但從總體上看，唐代地方州縣體制并非不存在問題。地方主要官員，從任命、考課、監察和法律等多方面皆受有關律令的約束，中央利用這些從中控制。然而，相對于外部控制的因素，更明顯的特征還是強調對地方官的自律性的要求。這就是說，該體制中，相對于地方水平勢力的強大存在，來自中央的垂直控制力量顯得比較無力。像唐太宗這樣的政治家，非常清楚地方官員對自己帝國的重大意義，然而限于歷史條件，政治制度的建設只能如此，個人除了表示關注以外別無他法。中央依賴于地方提供的信息進行決策，包括地方官員的業績評價資料也主要靠地方自身提供。一個號稱中央集權的莫大帝國就是建立在這樣的地方體制之上。政令當然自上而下傳達，而政令賴以成立的資料卻自下而上完成。例如戶籍的管理，戶部掌握的籍帳，是經州政府傳送上來而在縣級政府已經完成的人口資料匯編，度支司根據這些資料編制預算性質的“長行旨符”，全國上下依照執行。顯然，一旦地方的戶口統計出現不實，整個帝國的財政基礎便會動搖。不實有兩種，一是少報，一是多報。前者會造成政府收入不足，支出受挫，應有的計劃不能施行，帝國病狀如同供血不足。后者會造成社會問題，民眾不堪重負，帝國賴以存在的社會經濟基礎破壞，社會病狀如同造血功能受損。保證戶口統計的真實性關鍵在于地方政府忠實地按制度行事，但事實上并不這樣簡單。決策與信息經常難以平衡，實際體現了制度的弊端，而這又往往表現為中央與地方的矛盾。在問題和制度之間，經過一系列事件的刺激，為了促進問題的解決，只有改革制度一條道路可走。

唐代前期的制度，雖然后人經常稱贊有加，但至少地方制度存在漏洞，因而整個制度也不能說盡善盡美。但正是這些漏洞被社會資料不斷證實，為了彌補制度漏洞的努力，實際上成了制度改革的行動，這就是使職差遣體制的應運而生。安史之亂以后，一直存在著一股回到初唐的思潮，這股思潮有著可以理解的反感現實的社會心理背景，但卻夸大了前期唐朝的光明面，從而影響了后人對這一歷史時期的認識。從制度史的視角來看，唐朝前期的制度有不足，而后來的使職差遣有進步。可以說，就地方制度史而言，唐朝出現的使職差遣所包含的進步，是秦漢時期郡縣制取代分封制以后最顯著的。