第五節　漢代諫議制度的特點與得失

通過歷代盛衰興亡可以看出，虛心納諫者興，專橫拒諫者亡。納諫還是拒諫，喜逆耳之言還是喜諂諛之詞，是明君和昏君的重要區別。在中國古代封建社會，皇帝擁有至高無上的權力。在這個背景下，“諫言”成了對“權力”決策施加影響的重要形式。對君主的越軌行為敢于諫言是臣子的本分和美德。面對臣下的諫言，能夠接受并矯正自己的失誤，這是圣明君主的重要標志。進諫和納諫成為中國傳統政治文化中的一個重要組成部分，對中國古代社會產生了廣泛而深遠的影響。

一、言路壅通與漢代興衰

封建社會盛世的形成，與統治者的思想開明、善于納諫、廣開言路密切相關。漢代盛世的出現與兩漢王朝前期統治者的開明和從諫如流有非常密切的關系。

（一）言路通則天下興

作為漢王朝的建立者，善于納諫是劉邦奪取天下的法寶之一。公元前208年，楚軍兵分兩路攻秦，一路由上將軍宋義、次將軍項羽率領北上救趙，同秦軍主力決戰；再一路由沛公劉邦率領乘咸陽之虛，直搗秦朝的心臟。劉邦率軍西進途中接受酈食其襲陳留郡的建議，獲秦朝積粟；用張良之計，以利收買秦將，攻克武關，進入關中。劉邦又在藍田打敗秦軍，至軍霸上，子嬰歸降，秦朝遂亡。

劉邦進入秦宮，鐘鼓陳設，珍寶美女，令他大開眼界，于是要在宮中住下來，快活享樂一番。開進咸陽城的起義軍也是燒殺搶掠，亂成一團。后在張良和樊噲的嚴厲勸說下，劉邦才同意整肅軍隊，還軍霸上。針對秦朝法律苛刻，劉邦采取了一項有重大影響的政治措施，那就是與關中父老“約法三章”。“約法三章”是劉邦在政治上的一大勝利，為后來以關中為根據地戰勝項羽打下了基礎。后來，劉邦又接受了陸賈的意見，以禮樂教化治國，是其統治政策的重大轉型。

高祖置酒洛陽南宮。高祖曰：“列侯諸將無敢隱朕，皆言其情。吾所以有天下者何？項氏之所以失天下者何？”高起、王陵對曰：“陛下慢而侮人，項羽仁而愛人。然陛下使人攻城略地，所降下者因以予之，與天下同利也。項羽妒賢嫉能，有功者害之，賢者疑之，戰勝而不予人功，得地而不予人利，此所以失天下也。”高祖曰：“公知其一，未知其二。夫運籌策帷帳之中，決勝于千里之外，吾不如子房。鎮國家，撫百姓，給饋餉，不絕糧道，吾不如蕭何。連百萬之軍，戰必勝，攻必取，吾不如韓信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。項羽有一范增而不能用，此其所以為我擒也。”[192]

劉邦廣羅人才，知人善任，從諫如流，靠眾人之智爭天下；項羽則是靠一人之勇，不信任何人，拒諫良策，愛生疑忌，甚至使韓信、英布、陳平這些杰出人才都到了劉邦帳下。劉邦自己很清楚，是否善于用人，是否善于納諫才是他戰勝項羽、取得天下的根本原因。可以看出，漢高祖劉邦不但是知人善任的典范，更是善納諫言的榜樣。在決策活動中，他集思廣益，以保證決策的正確性；在任用人才時，博采眾議，以保證用人的準確性；在自身有過錯時納諫，接受批評，以保證錯誤能得到及時糾正。

惠帝、呂后時期，統治者都接受了蕭何等人的黃老思想，實行無為而治，對漢初社會生產力的恢復起到了至關重要的作用。文帝、景帝時期是西漢歷史發展的一個重要階段，史稱“文景之治”。尤其是漢文帝享有更高的贊譽，被認為是中國古代帝王中的一位圣明之主，更因從諫如流而名留青史。漢文帝即位不久，便下詔曰：“古之治天下，朝有進善之旌，誹謗之木，所以通治道而來諫者。今法有誹謗妖言之罪，是使眾臣不敢盡情，而上無由聞過失也。將何以來遠方之賢良？其除之。民或祝詛上以相約結而后相謾，吏以為大逆，其有他言，而吏又以為誹謗。此細民之愚無知抵死，朕甚不取。自今以來，有犯此者勿聽治。”[193]漢文帝能夠如此虛心納諫，廣開言路，實在是難能可貴之舉。

漢文帝前元十三年（前167），齊國太倉令淳于意犯罪當刑，被押至長安，他的小女兒緹縈悲傷流涕，隨父到長安，向漢文帝上書曰：“妾父為吏，齊中皆稱其廉平，今坐法當刑。妾傷夫死者不可復生，刑者不可復屬，雖復欲改過自新，其道無由也。妾愿沒入為官婢，贖父刑罪，使得自新。”文帝看后頗有感觸，生憐憫之心，下詔說：“蓋聞有虞氏之時，畫衣冠異章服以為僇，而民不犯。何則？至治也。今法有肉刑三，而奸不止，其咎安在？非乃朕德薄而教不明歟？吾甚自愧。故夫馴道不純而愚民陷焉。《詩》曰‘愷悌君子，民之父母’。今人有過，教未施而刑加焉，或欲改行為善而道毋由也。朕甚憐之。夫刑至斷支體，刻肌膚，終身不息，何其楚痛而不德也，豈稱為民父母之意哉！”[194]立即下令廢除肉刑。另外，賈誼的《過秦論》、《治安策》、《論積貯疏》，晁錯的《舉賢良對策》、《言兵事疏》、《守邊勸農疏》、《論貴粟疏》等都是著名的諫章奏本，漢文帝從當時的歷史背景出發，吸收了其中的精華，對正確解決農業問題、邊疆問題、藩國問題等發揮了極為重要的作用。

漢武帝也是中國歷史上一位具有雄才大略的封建帝王，之所以能取得偉大的成就，與其能夠采納臣下的正確意見密不可分。董仲舒認為，思想上的不統一必然導致政治上的混亂，不利于漢朝一統天下的鞏固，他在給漢武帝的對策中說：“《春秋》大一統者，天地之常經，古今之通誼也。今師異道，人異論，百家殊方，指意不同，是以上亡以持一統；法制數變，下不知所守。臣愚以為諸不在六藝之科孔子之術者，皆絕其道，勿使并進。邪辟之說滅息，然后統紀可一而法度可明，民知所從矣。”[195]漢武帝接受了董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術”的政治主張，實現了思想統一，對“大一統”中央集權制度的建立發揮了重要的作用，產生了深遠的歷史影響。

《資治通鑒·漢紀十四》記載，田千秋向漢武帝建議罷斥方士言神仙者，武帝立即批準，并多次對群臣自我批評說：“向時愚惑，為方士所欺，天下豈有仙人，盡妖妄耳！節食服藥，差可少病而已。”漢武帝針對桑弘羊等人的建議，下了著名的輪臺“罪己詔”，深陳既往之悔。他在詔書中指出：

乃者貳師敗，軍士死略離散，悲痛常在朕心。今請遠田輪臺，欲起亭隧，是擾勞天下，非所以憂民也。今朕不忍聞。大鴻臚等又議，欲募囚徒送匈奴使者，明封侯之賞以報忿，五伯所弗能為也。且匈奴得漢降者，常提掖搜索，問以所聞。今邊塞未正，闌出不禁，障候長吏使卒獵獸，以皮肉為利，卒苦而烽火乏，失亦上集不得，后降者來，若捕生口虜，乃知之。當今務在禁苛暴，止擅賦，力本農，修馬復令，以補缺，毋乏武備而已。郡國二千石各上進畜馬方略補邊狀，與計對。[196]

詔令頒布后，軍事上由進攻轉為防御。同年封丞相田千秋為富民侯，又以趙過為搜粟都尉，推行代田法，發展農業，增產糧食。漢武帝的輪臺“罪己詔”，是中國古代帝王罪己以收民心的榜樣，表現了漢武帝的過人氣魄與博大胸懷。

自武帝之后，西漢政權在風雨飄搖中開始走下坡路。王莽代漢雖然是歷史的選擇，但是王莽的改制、新朝沉重的賦稅和戰爭，使人們對王莽從無限的幻想與期待中變為徹底的失望。在農民起義的浪潮中，皇族出身的劉秀逐鹿中原，于25年稱帝，是為光武帝。東漢初年是一個歷經幾十年動亂后的困難時期，劉秀以他的才華，采納臣下意見，從諫如流，集思廣益，動員和率領全社會恢復生產，發展經濟，改革制度，精簡制度，倡導機構，實行文治，興辦教育，移風易俗，有著重大的歷史功績。人們把他統治的時期稱為“光武中興”。

光武帝之后，漢明帝和漢章帝也能從實際出發，積極采納臣下的諫言，社會仍呈現出穩定、發展的良好局面。

（二）言路壅則天下衰

從漢武帝劉徹后期開始，西漢的帝王們變得拒諫塞聽，漢王朝日漸走向衰落。漢宣帝黃龍元年（前49），漢宣帝駕崩，漢元帝即位。元帝頗為仁弱，突出表現在聽信小人之言，他為外戚史高、宦官弘恭、石顯等人的讒誣陷害所左右，蕭望之、周勘、劉向、京房、賈捐之、陳咸、朱云等都是頗具才華的大臣，元帝卻不重用。

元帝之后在位的是漢成帝。漢成帝在歷史上以荒淫出名，以吃喝玩樂為事。成帝尤其喜好女色，為寵愛女妓趙飛燕姐妹二人，竟然廢掉許皇后，整天與趙氏姐妹廝混，不理朝政。侍中班伯曾用商紂寵幸妲己導致身死國破的教訓勸諫成帝，成帝絲毫不醒悟。光祿大夫劉向從《詩》、《書》中搜索賢妃貞婦興國顯家、孽嬖亡國亂家之例成《烈女傳》八篇，又采傳記行事，著成《新序》、《說苑》，進呈給成帝，也根本不起作用。

成帝死后，哀帝即位，他比成帝更加荒淫昏庸。漢哀帝在位期間，王氏外戚的勢力雖被壓抑，但是傅氏和丁氏宗族的勢力卻日益壯大。傅、丁兩家外戚亟不可待地攫取權利和財富，成帝大行尚在前殿，他們就開始封侯。著名儒生、大司馬師丹針對當時土地高度集中和大量貧民淪為奴婢的問題，提出了“限田限奴婢”的改革建議。哀帝卻不把改革當回事，即以“且須后”將之擱置起來，隨即又因為賞賜董賢土地2000頃，是限田最高額的近70倍，終于使限田限奴令成為一紙空文，使改革救危化為泡影。

在漢武帝后期，農民武裝反抗斗爭就曾出現高潮，昭、宣時期有所緩解，元帝以后又逐漸高漲，到成帝時期從京師到郡國，全國到處呈現動亂不安的形勢。最后，西漢政權為外戚王莽攫取，但仍在農民戰爭的浪潮中很快覆滅了。

對于整個東漢王朝而言，共傳了14代君主，但卻只有開始的三個皇帝，即光武帝、明帝和章帝有所作為，從第四代漢和帝以后就急速地由治轉亂，朝政日益衰落，政治日益腐敗黑暗，外戚和宦官輪流擅權，很快走向了分裂與覆滅。

東漢歷史上第一個專權的外戚是竇氏。漢章帝竇皇后的兄弟竇憲和竇固把握朝政，引起了許多正直官吏的不滿，他們上書皇帝，要求罷黜竇氏兄弟，如尚書仆射樂恢在上書中說外戚不宜干預朝政，結果被竇憲毒死。在鏟除竇氏兄弟的過程中，宦官立下了汗馬功勞，和帝對他們大加封賞，從此宦官的勢力日益壯大。

漢順帝在位時，梁冀擅權，政治黑暗。許多清直之士通過清議、謁闕上書對皇帝施加壓力，卻起不到絲毫的作用。桓帝、靈帝之后，朝政完全為外戚和宦官把持，甚至連皇帝的廢立都掌握在他們手中。為了反對外戚和宦官專權，官僚和士大夫聯合起來反抗，遂發生了黨錮之禍，嚴重影響了政治制度的良性發展，直接影響了儒生士大夫的諫諍和諫官的積極性，東漢王朝不可避免地走向了沒落。

二、特點和得失

諫議制度在兩漢發展過程中發揮了重要的作用，呈現出鮮明的特點。

（一）漢代諫議制度的發展與完善

西漢從漢高祖建國直到景帝的七十年間，一直奉行“無為而治”的休養生息政策。漢武帝為了提高統治效率而改革官制，諫官制度形成定式，武帝時期也是諫官制度的一個重大的轉折點。漢武帝在元狩五年（前118）把秦郎中令改為光祿勛，位九卿之列，下屬設置諫大夫，官秩定為八百石，但依舊沒有固定的人員。漢武帝針對相權強大的局面，逐漸創立了所謂的“中朝”，諫大夫再加上職官就成為中朝官，在削弱相權的過程中起到了加強皇權的作用。董仲舒提出了“天人感應說”，指出君王失德無道時，上天將降災異以示警告。天意示警告，如果君王不能察覺并改正失誤的話，諫臣就應該主動提醒與諫諍。諫大夫的主要職責就是進獻諫言，如《漢書·貢禹傳》載：“元帝初即位，征禹為諫大夫，數虛己問以政事。是時年歲不登，郡國多困，禹奏言……自禹在位，數言得失，書數十上。”[197]

東漢光武帝改“諫大夫”為“諫議大夫”。諫大夫增加了商議國政的職能，這是諫大夫的嶄新階段和諫官制度的新發展，諫大夫從此增加了參政的職務，是另一個重大的轉折。諫議大夫隸屬于光祿勛，專司顧問應對，議論政事，諫諍帝王的缺點、錯誤。

賢良方正是漢代察舉的重要科目，“直言極諫”是其主要的選拔標準之一。據《兩漢會要·選舉·賢良方正》所載，兩漢諸帝發布舉賢良方正詔令共33次之多，其中19次把能直言極諫作為選拔諫官的主要條件。《文獻通考》卷三三《選舉考六》中“賢良方正”條也多次記載兩漢諸帝詔求“直言極諫”之人，如：

漢文帝二年，詔曰：“乃十一月晦，日有食之。二三執政舉賢良方正能直言極諫者，以正朕之不逮。”

十五年，詔諸侯王、公卿、郡守，舉賢良能直言極諫者，上親策之，傅納以言。

孝武建元元年，詔丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、諸侯相，舉賢良方正、直言極諫之士。

地節三年，詔令內郡國舉賢良方正可親民者。詔曰：“乃者九月地震，朕甚懼焉。有能箴朕過失，及賢良方正直言極諫之士呂正朕之不逮，毋諱有司。”

孝元初元二年，以地震隴西郡，詔丞相、御史、中二千石舉茂材異等、直言極諫之士。

建始三年，以日蝕、地震，詔丞相、御史與將軍、列侯、中二千石及內郡國，舉賢良方正、能直言極諫之士，詣公車，朕將覽焉。

上盡召直言之士詣白虎殿對策。

元延元年，以日食、星隕、孛見，令公卿大夫、博士、議郎以經對，與內郡國舉方正能直言極諫者各一人（令公卿與內郡國共舉）。

孝哀帝元壽元年正月，以日食，有詔令公卿大夫與將軍、列侯、中二千石等，察舉賢良方正及能直言者各一人。

章帝建初元年三月，詔曰：“朕以無德，奉承大業，夙夜慄慄，不敢荒寧，而災異仍見，與政相應。朕既不明，涉道日寡，又選舉乖實，俗吏傷人，官職耗亂，刑罰不中，可不憂與！……其令太傅、三公、中二千石、二千石、郡國守相舉賢良方正能直言極諫之士各一人。”

五年二月朔，日有食之，詔公卿己下，其舉直言極諫能指朕過失者各一人，遣詣公車，將親覽問焉。其以巖穴為先，勿取浮華。

和帝永元六年三月，詔曰：“陰陽不和，水旱違度，思得忠良之士，以輔朕之不逮。其令三公、中二千石、二千石、內郡守相，舉賢良方正、能直言極諫之士各一人。昭巖穴，披幽隱，遣詣公車，朕將悉聽焉。”帝乃親臨策問，選補郎吏。

安帝永初元年三月，日有食之，詔公卿、內外眾官、郡國守相舉賢良方正、有道術之士，明政術、達古今、能直言極諫者各一人。

五年閏三月，詔曰：“朕以不明，統理失中，思得忠良正直之臣，以輔不逮。其令三公、特進、侯、中二千石、二千石、郡守、諸侯相，舉賢良方正、有道術、達于政化、能直言極諫之士各一人，及至孝行與眾卓異者并遣詣公車，朕將親覽焉。”

順帝即位，詔公卿、郡守、國相舉賢良方正、能直言極諫之士各一人。

桓帝建和元年四月，京師地震，詔大將軍、公卿、校尉，舉賢良方正、能直言極諫之士各一人。

三年六月，詔大將軍、三公、特進、侯，其與卿、校尉舉賢良方正、能直言極諫之士各一人。

永興二年二月，京師地震，詔公卿、校尉舉賢良方正、能直言極諫者各一人。[198]

凡被舉賢良方正，經過策試，優異者往往被授予諫官。他們雖官位不高，但很受尊重，可以直接和皇帝對話，有力地發揮了諫諍作用。

東漢的章帝親自主持白虎觀會議，命班固整理成《白虎通義》。《白虎通義》“諫諍篇”詳細闡述了諫諍的思想淵源、途徑和方法，指出進諫的思想源于“忠”、“義”：“臣所以有諫君之義何？盡忠納誠也。”[199]諫諍的途徑有五種：“人懷五常，故知諫有五。其一曰諷諫，二曰順諫，三曰規諫，四曰指諫，五曰陷諫。”[200]對諫議方式總結得更加完備。

（二）漢代諫議制度的特點

漢代諫議制度在繼承前朝的基礎上，結合新的時代特點不斷發展、完善，體現出若干鮮明的特點。

第一，兩漢諫官“掌論議”、“諫王惡”，職責更為明確。

諫官沒有日常固定工作和政務，只隨時隨地地根據皇帝的言行和政策法規，提出意見，指出謬誤。他們進獻諫言的方式主要有面陳、上書、對策三種形式。諫言涉及的內容范圍廣泛，主要目的是匡正得失，進獻決策，糾正錯誤，包括治國指導思想，職官制度設置，經濟政策及其貫徹措施，皇太子廢立，廟樂祭禮及帝王個人的生活小節等等。

第二，諫者身份多是儒家士人。

儒家士大夫中有理想型、批評型、反抗型等，他們具有獨立的人格，堅守儒家的政治道德理想，有較強的責任感和使命感，期望用儒家倫理道德節制政治權威，糾彈現實政治，在兩漢議政史上，敢于仗義執言，以君道繩墨皇帝的博士不乏其人，如夏侯勝、王吉、朱云、彭宣等，皆以直言敢諫而知名。

第三，災異學說被頻繁地用作諫諍依據。

董仲舒“天人感應”學說認為，災害是上天對昏君的憤怒譴責，例如日食也被當作上天對君王失道的一種懲罰。兩漢歷史上，許多諫言就是針對全國各地爆發的自然災害針砭時弊，建議統治者改革吏治。

第四，上書諫諍言事的方式多樣化，其職能更加強化。

臣民上書可以分為“上書”、“上疏”和“上封事”等三類。上書是臣民向皇帝進言所采用的最常見的形式，《漢書》中記載了頗多臣民上書事件，著名的如主父偃上書諫伐匈奴之窮兵黷武政策，徐樂上書言秦土崩瓦解之失，路溫舒上書宣帝主張尚德緩刑，魏相上書諫止對西域用兵，名儒鮑宣上書訴民眾“土之七死”等。“上疏”是在朝官員專門上奏皇帝的一種形式，如京兆尹張敞上疏漢成帝，諫議糾正為政之過失，蕭望之上疏諫漢元帝納諫憂政，薛宣上疏成帝斥責苛政與政教煩碎等，皆是多被稱道的史例。至于上封事，則是向皇帝進諫的帶有機密性文書，《漢書》中上疏和奏封事的實例約百余例。

第五，東漢與西漢相比，諫議制度有一定的發展。

首先，諫議大夫的職能增加了，由單純的諫諍職能增加了參議政務的職能。他的地位也相應隨之提高，作用變得更加重要。這個發展趨勢意義重大，影響深遠。其次，東漢諫議大夫開始設有人數限制，表現了制度化加強的趨勢，是統治者為使維護其統治的政治制度漸趨完善的措施。再次，隨著兩漢歷史的發展，儒學與政治統治思想相輔相成，儒家的“諫諍”遂成為士大夫的為官之道。另外，東漢時有所謂“駁議”，即臣下如認為皇帝的詔令有誤，可暫不奉行，封還再議。

（三）漢代諫議制度的得失

從西漢的諫大夫發展到東漢的諫議大夫，由專司諫諍擴大到議論政務，諫議大夫的職能有所擴大，諫官的地位和作用也隨之提高。通過對兩漢諫議制度特點的分析，我們可以看出兩漢諫議制度的得失。

第一，諫諍內容廣泛，涉及政治、社會生活的方方面面。

諫諍在漢代頗受封建統治者的重視，不但諫大夫、常侍、給事中等專職言諫官僚，就連文武百官也有獻替可否、拾遺補缺的義務，而且士庶黎民也可通過不同途徑向皇帝提出規勸和意見，諫諍內容十分廣泛，涉及經濟政治、社會生活的方方面面。

言官進諫是漢代政治生活的重要內容，諫議的內容也非常廣泛。涉及朝政缺失的內容如諫決策失誤、改革時弊、任免不當、封賞逾制、考課不實、外戚宦官專權等等。建國初年，陸賈諫漢高祖馬上得之，不可馬上治之。高后時，右丞相王陵面折廷爭封諸呂為王。景帝時，丞相周亞夫諫止封國舅王信為王。漢武帝繼位后，董仲舒諫以賢良對策，指出“漢得天下以來，常欲善治而至今不可善治者，失之于當更化而不更化”[201]。漢武帝幡然悔悟，及時調整了治國方略。漢明帝欲置常平倉，導致谷賤傷農，劉般力諫：“常平倉外有利民之名，而內實侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平，置之不便。”[202]皇帝遂放棄了設置常平倉的做法。漢章帝建初元年，大旱谷貴，楊終以為廣陵、楚、淮陽、濟南之獄，徙者萬數，吏民怨曠，乃上疏曰：“自永平以來，仍連大獄，有司窮考，轉相牽引，掠考冤濫，家屬徙邊。加以北征匈奴，西開三十六國，頻年服役，轉輸煩費。又遠屯伊吾、樓蘭、車師、戊己，民懷土思，怨結邊域。”[203]

為了維護統治階級的整體利益，兩漢時期的諫官除了匡正朝政得失以外，還對皇帝的個人素質及生活小節上的過失提出了許多意見，如諫正身修德、為人表率，諫克己律己、循禮守法，諫豁達大度、廣開言路，諫驕奢淫逸、聲色犬馬等等[204]。漢文帝曾與左右曹、諸吏、散騎常侍等“驅馳射獵，一日再三出”，賈山上書力諫“游不失樂，朝不失禮”，為皇帝所采納。漢文帝行出渭橋，有一人從橋下行走驚了皇帝的御馬，險些傷到皇帝，廷尉張釋之按照律例僅僅處以罰金，文帝責備廷尉處罰不當，下令對那人從重處罰，張釋之諫曰：“法者天子所與天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。”文帝思量良久說：“廷尉當是也。”[205]建始三年（前30），太常丞谷永上對策諫漢成帝：“誠留意于正身，勉強于力行，損燕私之閑以勞天下，放去淫溺之樂，罷歸倡優之笑，絕卻不享之義，慎節游田之虞，起居有常，循禮而動，躬親政事，致行無倦，安服若性。”明確指出：“未有身治正而臣下邪者也。”“未有閨門治而天下亂者也。”“未有左右正而百官枉者也。”“未有功賞得于前眾賢布于官而不治者也。”“未有德厚吏良而民畔者也。”[206]安帝初年，三公曹尚書陳忠“以詔書既開諫爭，慮言事者必多激切，或致不能容，乃上疏豫通廣帝意”，嚴辭指出：“大臣重祿不極諫，小臣畏罪不敢言，下情不上通，此患之大者。……若有道之士，對問高者，宜垂省覽，特遷一等，以廣直言之路。”[207]漢代群臣的進諫一定程度上使封建帝王加強了自我約束，對澄清吏治，匡正朝政，維護封建統治發揮了重要的作用。

第二，統治者的意志在諫議制度中起決定性作用，諫官一直處于從屬地位。

從兩漢皇帝的詔書中可以看出，兩漢的帝王多小心謹慎，言辭頗為謙遜，“朕以無德”、“以匡朕之不逮”等字眼屢次出現。由于兩漢前期帝王大多比較寬宏仁厚，積極鼓勵諫諍，廣開言路，所以兩漢上書諫諍踴躍，諫官輩出，諫言多被采納。可見，漢代明君的素質不僅影響、推動著諫諍的盛行，而且直接關系到諫諍的納用。

諫議往往受到皇帝意志、尊嚴、好惡等因素的影響，言官的進諫一定程度上觸犯了皇帝的地位與權威，統治者的決策在諫議中起著決定性的作用。漢朝沿用了秦朝法律制度中的“直言”之罪，漢武帝時還增加了“腹非”罪，大農顏異“與客語，客語初令下有不便者，異不應，微反唇。湯奏當異九卿見令不便，不入言而腹非，論死。自是后有腹非之法比，而公卿大夫多諂諛取容”[208]。

兩漢的成帝、哀帝、平帝、靈帝屢以“非所宣言”治罪臣下。桓帝時，白馬令李云“素剛，憂國將危，心不能忍，乃露布上書，移副三府”，他力諫桓帝曰：“今官位錯亂，小人諂進，財貨公行，政化日損，尺一拜用不經御省。是帝欲不諦乎？”皇帝震怒，下令有司逮捕李云。弘農五官掾杜眾感傷李云以忠諫獲罪，上書愿與李云同日死，桓帝愈怒，將其一并下獄。大鴻臚陳蕃上疏救云曰：“李云所言，雖不識禁忌，干上逆旨，其意歸于忠國而已。昔高祖忍周昌不諱之諫，成帝赦朱云腰領之誅。今日殺云，臣恐剖心之譏復議于世矣。故敢觸龍鱗，冒昧以請。”[209]太常楊秉、洛陽市長沐茂、郎中上官資也一并上疏請求赦免李云。盡管如此，皇帝仍以大不敬將其治罪，李云、杜眾皆死獄中。

皇帝重視納諫與誅殺諫官這兩種現象共存，表明了當時的歷史條件下存在著對立的矛盾。首先，這些地主階級儒士認為帝王應該納諫以治政，人人都有權利進諫，而帝王卻希望獨攬大權，就會慢慢地通過制度化把諫諍之職限定在少數官吏的身上，以便控制。其次，統治者害怕重蹈覆轍亡國，渴望納諫修政，但當諫臣真正進諫的時候，卻又不愿耳聽逆言。這就說明，在兩漢的諫議制度中起決定作用的還是皇帝，臣下的諫議最終還是要由皇帝來決斷，以皇帝的意志為轉移。

第三，諫官多秩卑權重，與他官互相制約。

漢代諫官始終沒有形成一個獨立的政治機構，一直處于從屬地位，處于從屬地位的局限性就導致了他們的依附性和暫時性。諫官在禁中隨時可以接觸到擁有最高權力的統治者，可以說掌握著不小的權力，但歷來官階、俸祿不高。漢代帝王在現實的政治統治中恰恰采取了這種秩卑權重、以小馭大，互相制約、有效制衡的原則。諫官秩卑權重，就不會產生太大的顧慮，利于工作的開展。以小馭大、互相制約的原則是統治階級為加強自身統治，澄清吏治的必要手段，其根本目的在于加強皇權。

漢代諫官的俸祿、官階普遍不高。武帝元狩五年（前118）初置諫大夫，秩比八百石；太初元年（前104）更名中大夫為光祿大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石。東漢時期，光祿大夫、太中大夫秩比與西漢相同，中散大夫以下皆秩比六百石。中常侍秩比千石，后又增為秩比二千石。但是他們可以以小馭大，彈劾朝廷高官甚至皇親貴族。

漢代諫議制度是中國古代諫議制度史上的重要階段，表現出許多鮮明的特點，對后世產生了深遠的影響。