官制是政治制度中最繁復(fù)的一門。（一）歷代設(shè)官既多，（二）而又時(shí)有變遷。（三）他的變遷又不是審察事實(shí)和制度不合而條理系統(tǒng)地改正的，而是聽其遷流之所至。于是有有其名而無其實(shí)的，亦有有其實(shí)而無其名的。名實(shí)既不相符，循其名遂不能知其實(shí)。而各官的分職，亦多無理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領(lǐng)。因?yàn)閲乙_(dá)其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明于一時(shí)代所設(shè)之官，即能知其時(shí)所行之政。對(duì)于歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。

人的見解，總是較時(shí)代落后一些的。時(shí)代只有新的，而人之所知，卻限于舊。對(duì)付未來的方法，總是根據(jù)既往的情形，斟酌而出之的。所以無論如何，不能全合。制度才定出來，即已不適于用。制度是拗不過事實(shí)的，（一）非格不能行，（二）即名存實(shí)亡，這是一切制度都如此的，而官制亦不能例外。我國的官制，大略可分為六期：（一）自周以前，為列國時(shí)代的制度。（二）而秦及漢初統(tǒng)一時(shí)代的制度，即孕育于其末期。（三）因其大體自列國時(shí)代蛻化而來，和統(tǒng)一時(shí)代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結(jié)果，極其錯(cuò)雜不整。直至唐朝，才整理之，成為一種有系統(tǒng)的制度。（四）然整理甫經(jīng)就緒，又和事實(shí)不符。唐中葉以后，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設(shè)施自有特別之處。明朝卻沿襲著它。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因?qū)嶋H情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因?yàn)檎w改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動(dòng)蕩不定之中。以上略舉其變遷的大概，以下再略加說明。因?yàn)闀r(shí)間所限，亦只能揭舉其大綱而已。

官有內(nèi)外之分。內(nèi)官即中央政府之官，是分事而治的。全國的政務(wù)，都匯集于此，依其性質(zhì)而分類，一官管理一類的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方針的，是即所謂宰相。外官則分地而治。在其地界以內(nèi)，原則上各事都要管的。出于地界以外，則各事一概不管。地方區(qū)劃，又依等級(jí)而分大小。上級(jí)大的區(qū)劃，包含若干下級(jí)小的區(qū)劃。在行政上，下級(jí)須聽上級(jí)的指揮。這是歷代官制的通則。

列國并立之世，到春秋戰(zhàn)國時(shí)代，已和統(tǒng)一時(shí)代的制度相近了。因?yàn)榇藭r(shí)期，大國之中，業(yè)已包含若干郡縣。但其本身，仍只等于后世一個(gè)最大的政治區(qū)域。列國官制：今文家常說三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但這只是爵，沒有說出他的職守來。三公依今文家說，是司馬、司徒、司空。九卿無明文。古文家說，以太師、太傅、太保為三公。少師、少傅、少保為三孤。冢宰[1]、司徒[2]、宗伯[3]、司馬[4]、司寇[5]、司空[6]為六卿[7]。案今文說的三公，以配天、地、人[8]。古文說的六卿，以配天、地、四時(shí)。此外還有以五官配五行等說法[9]，這不過取古代的官，隨意揀幾個(gè)編排起來，以合學(xué)說的條理而已。和古代的事實(shí)，未必盡合。古代重要的官，不盡于此；并非這幾個(gè)官特別重要；不過這幾個(gè)官，亦是重要的罷了。司馬是管軍事的，司徒是統(tǒng)轄人民的，司空是管建設(shè)事務(wù)的。古代穴居，是就地面上鑿一個(gè)窟窿，所以謂之司空[10]。《周官》冬官亡佚，后人以《考工記》補(bǔ)之[11]。《周官》說實(shí)未嘗謂司空掌工事，后世摹仿《周官》而設(shè)六部，卻以工部擬司空，這是后人之誤，不可以說古事的。冢宰總統(tǒng)百官，兼管宮內(nèi)的事務(wù)，其初該是群仆的領(lǐng)袖。所以大夫之家亦有宰。至于天子諸侯，則實(shí)際本來差不多的。天子和諸侯、大國和小國制度上的差異，不過被著書的人說得如此整齊，和實(shí)際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關(guān)系最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗為隆重的。司寇掌刑法，其初當(dāng)是軍事裁判[12]。三公坐而論道，三孤為之副，均無職事。案《禮記·曾子問》說：“古者男子，內(nèi)有傅，外有慈母。”《內(nèi)則》說：國君世子生，“擇于諸母與可者，必求其寬裕慈惠，溫良恭儉，慎而寡言者，使為子師，其次為慈母，其次為保母。”太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當(dāng)。古夫亦訓(xùn)傅，兩字蓋本系一語，不可以稱婦人，故變文言慈。然則古文的三公，其初乃系天子私人的侍從，本與政事無關(guān)系，所以無職事可言。《周官》說坐而論道之文，乃采諸《考工記》，然《考工記》此語[13]，是指人君言，不是指大臣言的，說《周官》者實(shí)誤采。總而言之，今文古說，都系春秋戰(zhàn)國時(shí)的學(xué)說，未必和古代的事實(shí)密合。然后世厘定制度的人，多以經(jīng)說為藍(lán)本。所以雖非古代的事實(shí)，卻是后世制度的淵源。

列國時(shí)代的地方區(qū)劃，其大的，不過是后世的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。亦有兩種說法：《尚書大傳》說：“古八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里[14]，五里而為邑，十邑而為都，十都而為師，州十有二師焉。”這是今文說。《周官》則鄉(xiāng)以五家為比，比有長(zhǎng)。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長(zhǎng)。五州為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有大夫。遂以五家為鄰，鄰有長(zhǎng)。五鄰為里，里有宰。四里為酂，酂有長(zhǎng)。五酂為鄙，鄙有師。五鄙為縣。縣有正。五縣為遂，遂有大夫。這是古文說。這兩種說法，前者和井田之制相合，后者和軍隊(duì)編制相合，在古代該都是有的。后來井田之制破壞，所以什伍之制猶存，今文家所說的組織，就不可見了。

漢初的官制，是沿襲秦朝的。秦制則沿自列國時(shí)代。中央最高的官為丞相。秦有左右，漢通常只設(shè)一丞相。丞相之副為御史大夫（中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘書，于事亦無所不預(yù)，所以在事實(shí)上成為丞相的副手。漢時(shí)丞相出缺，往往以御史大夫升補(bǔ)）。武官通稱為尉。中央最高的武官，謂之太尉。這是秦及漢初的制度。今文經(jīng)說行后，改太尉為司馬，丞相為司徒，御史大夫?yàn)樗究眨^之三公，并稱相職。又以太常（本名奉常，掌宗廟禮儀）、光祿勛（本名郎中令，掌宮，殿，掖門戶）、衛(wèi)尉（掌宮門衛(wèi)屯兵）、太仆（掌輿馬）、廷尉（掌刑辟，嘗改為大理）、大鴻臚（本名典客，掌歸義蠻夷）、宗正（掌親屬）、大司農(nóng)（本名治粟內(nèi)史，掌谷貨）、少府（掌山海池澤之稅），為九卿。這不過取應(yīng)經(jīng)說而已，并無他種意義。三公分部九卿（太常、光祿勛、衛(wèi)尉屬司馬，太仆、廷尉、大鴻臚屬司徒，宗正、大司農(nóng)、少府屬司空），亦無理論根據(jù)。有大事仍合議。后漢司馬仍稱太尉。司徒、司空，均去大字，余皆如故。

外官：秦時(shí)以郡統(tǒng)縣。又于各郡都設(shè)監(jiān)御史。漢不遣監(jiān)御史，丞相遣使分察州[15]。武帝時(shí)，置部刺史13人，奉詔書6條，分察諸郡[16]。成帝時(shí)，以何武之言，改為州牧。哀帝時(shí)復(fù)為刺史。后又改為州牧。后漢仍為刺史，而止十二州，一州屬司隸校尉[17]。按《禮記·王制》說：“天子使其大夫?yàn)槿O(jiān)，監(jiān)于方伯之國，國三人。”這或者附會(huì)周初的三監(jiān)，說未必確，然天子遣使監(jiān)視諸侯[18]，則事所可有。大夫之爵，固較方伯為低。秦代御史之長(zhǎng)，爵不過大夫。漢刺史秩僅600石，太守則2000石。以卑臨尊，必非特創(chuàng)之制，必然有所受之。以事實(shí)論，監(jiān)察官宜用年少新進(jìn)的人，任事的官，則宜用有閱歷有資望之士，其措置亦很適宜的。何武說“古之為治者，以尊臨卑，不以卑臨尊”，不但不合事宜，亦且不明經(jīng)義。舊制恢復(fù)，由于朱博，其議論具載《漢書》，較之何武，通達(dá)多了。太守，秦朝本單稱守，漢景帝改名。秦又于各郡置尉，景帝亦改為都尉。京師之地，秦時(shí)為內(nèi)史所治。漢武帝改稱京兆尹，又分其地置左馮翊[19]、右扶風(fēng)，謂之三輔。諸王之國，設(shè)官本和漢朝略同。亦有內(nèi)史以治民。七國亂后，景帝乃令諸侯王不得自治民，改其丞相之名為相，使之治民，和郡守一樣。縣的長(zhǎng)官，其秩是以戶數(shù)多少分高下的。民滿萬戶以上稱令，不滿萬戶稱長(zhǎng)。這由于古代的政治，是屬人主義，而非屬地主義之故。侯國的等級(jí)，與縣相同。皇太后、公主所食的縣稱為邑。縣中兼有蠻夷的謂之道。這亦是封建制度和屬人主義的色彩。

秦漢時(shí)的縣，就是古代的國（讀第三章可見）。縣令就是古代的國君，只能總握政治的樞機(jī)，發(fā)蹤指示，監(jiān)督其下。要他直接辦事，是做不到的。所以真正的民政，非靠地方自治不可。后世地方自治之制，日以廢墜，所以百事俱廢。秦漢時(shí)則還不然。據(jù)《漢書·百官公卿表》和《續(xù)漢書·百官志》，其時(shí)的制度系以十家為什，五家為伍，一里百家，有里魁檢察善惡，以告監(jiān)官。十里一亭，亭有長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，有秩嗇夫、游徼。三老管教化，體制最尊。嗇夫職聽訟，收賦稅，其權(quán)尤重。人民竟有知嗇夫而不知有郡縣的[20]，和后世絕不相同。

以上所述，是秦及漢初的制度。行之未幾，就起變遷了。漢代的丞相，體制頗尊，權(quán)限亦廣。所謂尚書，乃系替天子管文書的，猶之管衣服的謂之尚衣，管食物的謂之尚食，不過是現(xiàn)在的管卷之流。其初本用士人，漢武帝游宴后庭，才改用宦官，謂之中書謁者令。武帝死后，此官本可廢去，然自武帝以來，大將軍成為武官中的高職。昭宣之世，霍光以大將軍掌握政權(quán)。其時(shí)的丞相，都是無用或年老的人，政事悉從中出，沿襲未改。成帝時(shí)，才罷中書宦官，然尚書仍為政本，分曹漸廣。后漢光武，要行督責(zé)之術(shù)。因?yàn)樵紫喽际俏桓咄氐娜耍槐愣截?zé)他，于是崇以虛名，而政事悉責(zé)成尚書。尚書之權(quán)遂更大。魏武帝握權(quán)，廢三公，恢復(fù)丞相和御史大夫之職。此時(shí)相府復(fù)有大權(quán)，然只曇花一現(xiàn)。魏文帝篡漢后，丞相之官，遂廢而不設(shè)。自魏晉至南北朝，大抵人臣將篡位時(shí)則一設(shè)之，已篡則又取消。此時(shí)的尚書，為政務(wù)所萃，然其親近又不敵中書。中書是魏武帝為魏王時(shí)所設(shè)的秘書監(jiān)，文帝篡位后改名的，常和天子面議機(jī)密。所以晉初荀勖從中書監(jiān)遷尚書令，人家賀他，他就發(fā)怒道：“奪我鳳皇池，諸君何賀焉”了。侍中是加官，在宮禁之中，伺候皇帝的。漢初多以名儒為之。從來貴戚子弟，多濫居其職。宋文帝自荊州入立，信任王府舊僚，都使之為侍中，與之謀誅徐羨之等，于是侍中亦參機(jī)要。至唐代，遂以中書、門下、尚書三省為相職。中書主取旨，門下主封駁，尚書承而行之。尚書諸曹，魏晉后增置愈廣，皆有郎以辦事。尚書亦有兼曹的。隋時(shí)，始以吏、戶、禮、兵、刑、工六曹分統(tǒng)諸司。六曹皆置侍郎，諸司則但置郎，是為后世以六部分理全國政務(wù)之始。三公一類的官，魏晉后亦時(shí)有設(shè)置，都不與政事，然仍開府分曹，設(shè)置僚屬。隋唐始仿《周官》，以太師、太傅、太保為三公，少師、少傅、少保為三孤，都不設(shè)官屬。則真成一個(gè)虛名，于財(cái)政亦無所耗費(fèi)了。九卿一類的官，以性質(zhì)論，實(shí)在和六部重復(fù)的。然歷代都相沿，未曾并廢。御史大夫改為司空后，御史的機(jī)關(guān)仍在。其官且有增置。唐時(shí)分為三院：曰臺(tái)院，侍御史屬之。曰殿院，殿中侍御史屬之。曰監(jiān)院，監(jiān)察御史屬之。御史為天子耳目，歷代專制君主，都要防臣下的壅蔽，所以其權(quán)日重。

前漢改刺史為州牧，為時(shí)甚暫。至后漢末年，情形就大不同了。后漢改刺史為州牧，事在靈帝中平五年，因四方叛亂頻仍，劉焉說由刺史望輕而起。普通的議論，都說自此以后，外權(quán)就重了。其實(shí)亦不盡然。在當(dāng)時(shí)，并未將刺史盡行改作州牧[21]。然無論其為刺史，為州牧，實(shí)際上都變成了郡的上級(jí)官，而非復(fù)監(jiān)察之職。而且都有兵權(quán)，如此，自然要尾大不掉了。三國分離，刺史握兵之制，迄未嘗改。其為亂源，在當(dāng)時(shí)是人人知道的。所以晉武帝平吳后，立即罷州牧，省刺史的兵，去其行政之權(quán)，復(fù)還監(jiān)察之職。這真是久安長(zhǎng)治之規(guī)。惜乎“雖有其言，不卒其事”[22]。而后世論者，轉(zhuǎn)以晉武帝的罷州郡兵備，為召亂的根源，真是殉名而不察其實(shí)了。東晉以后，五胡擾亂，人民到處流離播遷，這時(shí)候的政治，還是帶有屬人主義的。于是隨處僑置州郡，州的疆域，遂愈縮愈小，寖[23]至與郡無異了[24]。此時(shí)外權(quán)之重，則有所謂都督軍事，有以一人而督數(shù)州的，亦有以一人而督十?dāng)?shù)州的。甚至有稱都督中外諸軍的。晉南北朝，都是如此。后周則稱為總管。隋時(shí)，并州郡為一級(jí)[25]，并罷都督府。唐初，又有大總管、總管，后改稱大都督、都督，后又罷之。分天下為若干道，設(shè)觀察使等官，還于監(jiān)察之舊。

唐代的官制，乃系就東漢、魏、晉、南北朝的制度，整理而成的。其實(shí)未必盡合當(dāng)時(shí)的時(shí)勢(shì)。所以定制未幾，變遷又起。三省長(zhǎng)官，都不除人。但就他官加一同中書門下平章事等名目，就視為相職了。而此兩省的長(zhǎng)官，實(shí)亦仍合議于政事堂，并非事后審查封駁。都督雖經(jīng)廢去，然中葉以后，又有所謂節(jié)度使[26]。所駐扎的地方，刺史多由其兼領(lǐng)。支郡的刺史，亦都被其壓迫而失職。其專橫，反較前代的刺史更甚。這兩端，是變遷最大的。而中葉以后，立檢校、試、攝、判、知等名目，用人多不依資格，又為宋朝以差遣治事的根源。

宋朝設(shè)中書省于禁中。宰相稱同平章事，次相稱參知政事。自唐中葉以后，戶部不能盡總天下的財(cái)賦，分屬于度支、鹽鐵二使。宋朝即合戶部、度支、鹽鐵為三司，各設(shè)使、副，分案辦事。又設(shè)三司使副以總之，號(hào)為計(jì)相。樞密使，唐時(shí)以宦官為之，本主傳達(dá)詔命。后因宦官握兵，遂變?yōu)閰⑴c兵謀之官。宋朝亦以樞密院主兵謀。指揮使，本藩鎮(zhèn)手下的軍官。梁太祖篡位后，未加改革，遂成天子親軍。宋朝的禁軍，都隸屬殿前司、侍衛(wèi)馬軍親軍司、侍衛(wèi)步軍親軍司。各設(shè)指揮使，謂之三衙。宋初的官，僅以寓祿秩[27]，而別以差遣治事。名為某官的人，該官的職守，都是與他無涉的。從表面上看來，可謂錯(cuò)亂已極。但差遣的存廢、離合，都較官缺為自由，可以密合事情。所以康有為所著《官制議》，有《宋官制最善》一篇，極稱道其制。宋朝的改革官制，事在神宗元豐中，以《唐六典》為模范。然卒不能盡行。以三省長(zhǎng)官為相職之制，屢經(jīng)變遷，卒仍復(fù)于一個(gè)同平章事，一個(gè)參知政事之舊；樞密主兵之制，本來未能革除；三衙之制，亦未能改，便可見其一斑。

宋初懲藩鎮(zhèn)的跋扈，悉召諸節(jié)鎮(zhèn)入朝，賜第留之京師，而命朝臣出守列郡，謂之權(quán)知軍州事。特設(shè)通判，以分其權(quán)。縣令亦命京朝官出知，以削藩鎮(zhèn)之權(quán)，而重親民之選。特設(shè)的使官最多。其重要的，如轉(zhuǎn)運(yùn)使，總一路的財(cái)賦；發(fā)運(yùn)使，漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平茶鹽、茶馬、坑冶、市舶，亦都設(shè)立提舉司，以集事權(quán)于中央。太宗命諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使，各命常參官一人，糾察州軍刑獄。真宗時(shí)，遂獨(dú)立為一司，稱為提點(diǎn)刑獄，簡(jiǎn)稱提刑。是為司法事務(wù)，設(shè)司監(jiān)察之始。南渡后，四川有總領(lǐng)財(cái)賦。三宣撫司罷后[28]，亦設(shè)總領(lǐng)以籌其餉。仍帶專一報(bào)發(fā)御前軍馬文字銜，則參與并及于軍政了。

元朝以中書省為相職，樞密使主兵謀，御史臺(tái)司糾察。尚書省之設(shè)，專以位置言利之臣。言利之臣敗，省亦旋廢。而六部仍存，為明清兩朝制度所本。設(shè)宣政院于中央，以轄吐蕃之境，亦為清代理藩院之制所本。元代制度，關(guān)系最大的是行省。前代的尚書行臺(tái)等，都是暫設(shè)的，以應(yīng)付臨時(shí)之事，事定即撤。元朝卻于中原之地，設(shè)行中書省十，行御史臺(tái)二，以統(tǒng)轄路府州縣。明朝雖廢之而設(shè)布政、按察兩司，區(qū)域則仍元之舊。清朝又仍明之舊。雖然略有分析，還是龐大無倫，遂開施政粗疏，尾大不掉之漸了。唐初，惟京兆、河南稱府設(shè)尹，后來梁州以為德宗所巡幸，亦升為興元府。宋朝則大州皆升為府，幾有無州不府之勢(shì)。其監(jiān)司所轄的區(qū)域則稱為路。元于各路設(shè)宣慰司，以領(lǐng)府州縣而上屬于省。然府亦有不隸路而直隸于省的。州有隸于府的，亦有不隸于府，而直隸于路的，其制度殊為錯(cuò)雜。

明清兩朝的制度，大體相沿。其中關(guān)系最大的，在內(nèi)為宰相的廢罷，在外為省制的形成。明初本亦設(shè)中書省，以為相職。后因胡惟庸謀反，太祖遂廢其官，并諭后世子孫，不得議設(shè)宰相。臣下有請(qǐng)?jiān)O(shè)宰相的，處以極刑。于是由天子親領(lǐng)六部。此非嗣世之主所能，其權(quán)遂漸入殿閣學(xué)士之手。清世宗時(shí)，又設(shè)立軍機(jī)處。機(jī)要之事，均由軍機(jī)處徑行，事后才下內(nèi)閣，內(nèi)閣就漸漸地疏闊了。六部：歷代皆以尚書為主，侍郎為副。清代尚侍皆滿漢并置。吏、戶、兵三部，又有管部大臣，以至權(quán)責(zé)不一。明廢宰相后，政務(wù)本由六部直接處理。后雖見壓于內(nèi)閣，究竟權(quán)力還在。吏、兵二部，尤真有用人及指揮軍事之權(quán)，清朝則內(nèi)官五品，外官道府以上，全由內(nèi)閣主持。籌邊之權(quán)，全在軍機(jī)。又明朝六部用人，多取少年新進(jìn)，清朝則一循資格，內(nèi)官遷轉(zhuǎn)極難，非六七十不得至尚侍。管部又系兼差，不能負(fù)責(zé)。于是事事照例敷衍，行政全無生氣了。

御史一官，至明代而其權(quán)益重，改名為都察院。都御史、副都御史、僉都御史均分置左、右。又有分道的監(jiān)察御史。在外則巡按清軍、提督學(xué)校、巡漕、巡鹽等事，一以委之，而巡按御史代天子巡狩，其權(quán)尤重。這即是漢朝刺史之職。既有巡按，本可不必再行遣使。即或有特別事務(wù)，非遣使不可，亦以少為佳。然后來所謂巡撫者，愈遣而愈頻繁。因其與巡按御史不相統(tǒng)屬，權(quán)限不免沖突，乃派都御史為之。其兼軍務(wù)的加提督銜，轄多事重的，則稱總督。清代總督均兼兵部尚書，右都御史、巡撫均兼兵部侍郎，右副都御史，又均有提督軍務(wù)，兼理糧餉之銜，成為常設(shè)的官了。給事中一官，前代都隸門下省。明廢門下省，而仍存給事中，獨(dú)立為一官，分吏、戶、禮、兵、刑、工六科，以司審查封駁。其所駁正，謂之科參，在明代是很有權(quán)威的，清世宗將給事中隸屬于都察院，就將審查和糾察，混為一談了。翰林在唐朝，為藝能之士如（書、畫、弈棋等）。待詔之所，稱為雜流，與學(xué)士資望懸絕，玄宗時(shí)，命文學(xué)之士居翰林中，稱為供奉。與集賢殿學(xué)士分掌制誥。后改稱為學(xué)士，別立學(xué)士院，即以翰林名之。中葉后頗參機(jī)密，王叔文要除宦官，即居翰林中，可見其地位的重要。宋代專以居文學(xué)之士，其望愈清。至明中葉后，則非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣，六部長(zhǎng)官，亦多自此而出。其重要，更非前代所及了。

外官：明廢行省，于府州之上，設(shè)布政、按察兩司，分理民政及刑事，實(shí)仍為監(jiān)司之官。監(jiān)司之官，侵奪地方官權(quán)限，本來在所不免。清代督撫既成為常設(shè)之官，又明代布政司的參政參議，分守各道，按察司的副使僉事，分巡各道的，至清朝，亦失其本來的性質(zhì)，而在司府之間，儼若別成為一級(jí)。以府州領(lǐng)縣，為唐宋相沿之制。元時(shí)，令知州兼理附郭縣事，明時(shí)遂省縣入州，于是州無附郭縣。又有不領(lǐng)縣而隸屬于府的，遂有直隸州與散州之別。清時(shí)，同知、通判有駐地的謂之廳，抑或?qū)儆诟蛑边_(dá)布政司，稱為散廳及直隸廳。地方制度，既極錯(cuò)雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實(shí)際成為五級(jí)。上級(jí)的威權(quán)愈大，下級(jí)的展布愈難。積弊之深，和末造中央威權(quán)的不振，雖有別種原因，官制的不善，是不能不尸其咎的。

藩屬之地，歷代都不設(shè)官治理其民，而只設(shè)官監(jiān)督其酋長(zhǎng)，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱為發(fā)祥之地。其實(shí)真屬于滿洲部落的，不過興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東、西，本系中國之地。吉、黑兩省，亦是分屬許多部落的，并非滿洲所有。此等人民，尚在部落時(shí)代，自不能治以郡縣制度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移殖。所以其治理之法，不但不能進(jìn)步，而反有趨于退步之勢(shì)。奉天一省，只有奉天和錦州兩府，其余均治以將軍、副都統(tǒng)等軍職。蒙古、新疆、西藏，亦都治以駐防之官。這個(gè)固然歷代都是如此，然清朝適當(dāng)西力東侵之時(shí)，就要情見勢(shì)絀了。末年回亂平后，改新疆為行省。日俄戰(zhàn)后，改東三省為行省。蒙古、西藏、亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民，感覺不安。即使僥幸成功，亦不易得治理其地的人才。蒙、藏的情形，和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數(shù)，新疆漢人亦較多，蒙、藏則異于是。自清末至民國初年，最好是中央操外交、軍事、交通、幣制之權(quán)，余則聽其自治。清季既不審?fù)夥閯?shì)，和內(nèi)地的不同，操之過急，以致激而生變。民國初年，又不能改弦易轍，許其自治，以生其回面內(nèi)向之心，杜絕強(qiáng)鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所說，可為痛哭、流涕、長(zhǎng)太息的了。

以上是中國的舊官制，中西交通以來，自然不能沒有變動(dòng)。其首先設(shè)立的，是總理各國事務(wù)衙門。實(shí)因咸豐八年，中英《天津條約》規(guī)定要就大學(xué)士、尚書中簡(jiǎn)定一員，和英國使臣接洽而起，不過迫于無可如何，并非有意改革。內(nèi)亂平后，意欲振興海軍，乃設(shè)立海軍衙門。后來卻將其經(jīng)費(fèi)，移以修理頤和園，于是中日戰(zhàn)后，海軍衙門反而裁撤了。庚子以后，又因條約，改總理衙門為外務(wù)部，班列六部之前。其時(shí)舉辦新政，隨事設(shè)立了許多部處。立憲議起，改革舊官制，增設(shè)新機(jī)關(guān)，共成外務(wù)、吏、民政[29]、度支[30]、禮[31]、學(xué)[32]、陸軍[33]、農(nóng)工商[34]、郵傳、理藩[35]、法[36]十一部，除外務(wù)部有管理事務(wù)大臣，會(huì)辦大臣各一人外，余均設(shè)尚書一人、侍郎二人，不分滿漢。都察院亦改設(shè)都御史一人、副都御史二人[37]。大理寺改為院，以司最高審判。宣統(tǒng)二年，立責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)總協(xié)理大臣。裁軍機(jī)處及新設(shè)的政務(wù)處及吏、禮二部[38]，而增設(shè)海軍部及軍諮府[39]。改尚書為大臣，與總協(xié)理負(fù)連帶責(zé)任。外官則仍以督撫為長(zhǎng)官。于其下設(shè)布政、提法[40]、提學(xué)、鹽運(yùn)、交涉五司，勸業(yè)、巡警二道，而裁分巡、分守道。此等制度，行之為日甚淺，初無功過可言。若從理論上評(píng)論，內(nèi)官增設(shè)新官，將舊官刪除歸并，在行政系統(tǒng)上，自然較為分明，于事實(shí)亦較適切。若論外官，則清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其癥結(jié)實(shí)在于省制。當(dāng)時(shí)論者，亦多加以攻擊。然竟未能改革，相沿以迄于今，這一點(diǎn)不改革，就全部官制，都沒有更新的精神了。

民國成立，《臨時(shí)政府組織大綱》定行政分五部，為外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通。這是根據(jù)理論規(guī)定的，后修改此條。設(shè)陸軍、海軍、外交、司法、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)、交通九部。其時(shí)采美國制，不設(shè)總理。孫文遜位后，袁世凱就職北京，《臨時(shí)政府組織大綱》改為《臨時(shí)約法》，設(shè)總理，分實(shí)業(yè)為農(nóng)林、工商兩部。三年，袁世凱召開約法會(huì)議修改《臨時(shí)約法》為《中華民國約法》[41]。復(fù)廢總理，設(shè)國務(wù)卿，并農(nóng)林、工商兩部為農(nóng)商部。袁世凱死后，黎元洪為總統(tǒng)，復(fù)設(shè)總理。外官：民軍起義時(shí)，掌握一省軍權(quán)的稱都督。管理民政的稱民政長(zhǎng)。廢司、道、府、直隸州、廳及散州、廳的名稱，但存縣。袁世凱改都督為將軍，民政長(zhǎng)為巡按使，于其下設(shè)道尹。護(hù)國軍起，掌軍權(quán)的人，復(fù)稱都督。黎元洪為總統(tǒng)，改將軍、都督都稱督軍，巡按使稱省長(zhǎng)。其兼握幾省兵權(quán)，或所管之地，跨及數(shù)省的，則稱巡閱使。裁兵議起，又改稱督理或督辦軍務(wù)善后事宜，然其尾大不掉如故。國民黨秉政，在訓(xùn)政時(shí)期內(nèi)，以黨代人民行使政權(quán)，而以國民政府行使治權(quán)。其根本精神，和歷代的官制，大不相同，其事又當(dāng)別論。

無官之名，而許多行政事務(wù)，實(shí)在倚以辦理的為吏。凡行政，必須依照一定的手續(xù)。因此職司行政的人，必須有一定的技術(shù)。這種技術(shù)，高級(jí)官員往往不甚嫻習(xí)，甚或不能徹底通曉，非有受過教育，經(jīng)過實(shí)習(xí)的專門人員以輔助之不可。此等責(zé)任，從前即落在胥吏肩上。所以行政之權(quán)，亦有一部分操于其手。失去了他，事情即將無從進(jìn)行的。吏之弊，在于只知照例。照例就是依舊，于是凡事都無革新的精神。照例的意思，在于但求無過，于是凡事都只重形式，而不問實(shí)際。甚至利用其專門智識(shí)以舞弊。所以歷來論政的人，無不深惡痛絕于吏，尤以前清時(shí)代為甚，然其論亦有所蔽。因?yàn)榉浅Ｖ拢倘痪o要，尋常政務(wù)，實(shí)更為緊要而不可一日停滯。專重形式，誠然不好，然設(shè)形式上的統(tǒng)一不能保持，政治必將大亂。此前清末年，所以詔裁胥吏，而卒不能行。其實(shí)從前所謂吏，即現(xiàn)在所謂公務(wù)員，其職實(shí)極重要，而其人亦實(shí)不能缺。從前制度的不善，在于（一）視其人太低，于是其人不思進(jìn)取，亦不求名譽(yù)，而唯利是圖。（二）又其人太無學(xué)識(shí)，所以只能辦極呆板的事。公務(wù)員固以技術(shù)為要，然學(xué)識(shí)亦不可全無，必有相當(dāng)?shù)膶W(xué)識(shí)，然后對(duì)于所行之政，能夠通知其原理，不致因過于呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，則成法的缺點(diǎn)，必能被其發(fā)現(xiàn)。于立法的裨益，實(shí)非淺鮮。昔時(shí)之胥吏，是斷不足以語此的。（三）其尤大的，則在于無任用之法，聽其私相傳授，交結(jié)把持。自民國以來，因?yàn)檎沃镄拢傻呢阶儯逊菑?fù)舊時(shí)的胥吏所能通曉，所以其人漸歸自然淘汰，然現(xiàn)在公務(wù)員的任用、考核，亦尚未盡合法，這是行政的基礎(chǔ)部分，斷不可不力求改良的。

古代官職的大小，是以朝位和命數(shù)來決定的。所謂命數(shù)，就是車服之類的殊異。古人所以看得此等區(qū)別，甚為嚴(yán)重。然因封建制度的破壞，此等區(qū)別，終于不能維持了。朝位和俸祿的多少，雖可分別高低，終嫌其不甚明顯。于是有官品之別。官品起于南北朝以來。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中，復(fù)分正從；四品以下，且有上中下階，較為復(fù)雜。宋以后乃專以九品分正從。官品之外，封爵仍在。又有勛官、散官等，以處閑散無事的官員。此等乃國家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。

官俸，歷代雖厚薄不同，而要以近代之薄為最甚。古代大夫以上，各有封地。家之貧富，視其封地之大小、善惡，與官職的高下無關(guān)。無封地的，給之祿以代耕，是即所謂官俸。古代官俸，多用谷物，貨幣盛行以后，則錢谷并給。又有實(shí)物之給，又有給以公田的。明初尚有此制，不知何時(shí)廢墜，專以銀為官俸。而銀價(jià)折合甚高，清朝又沿襲其制，于是官吏多苦貧窮。內(nèi)官如部曹等，靠印結(jié)等費(fèi)以自活，外官則靠火耗及陋規(guī)。上級(jí)官不親民的，則誅求于下屬。京官又靠外官的饋贈(zèng)。總而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此斷無以自給的。而有等機(jī)關(guān)，收取此等非法的款項(xiàng)，實(shí)亦以其一部分支給行政費(fèi)用，并非全入私囊。所以官俸的問題，極為復(fù)雜。清世宗時(shí)，曾因官俸之薄，加給養(yǎng)廉銀，然仍不足支持。現(xiàn)代的官俸，較之清代，已稍覺其厚。然究尚失之于薄，而下級(jí)的公務(wù)員尤甚。又司法界的俸祿，較之行政界，不免相形見絀，這亦是亟須加以注意的。

注釋：

[1]天官。

[2]地官。

[3]春官。

[4]夏官。

[5]秋官。

[6]冬官。

[7]見許慎《五經(jīng)異義》。

[8]司馬主天，司徒主人，司空主地。

[9]見《左傳》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相勝篇》。

[10]“空”即現(xiàn)在所用的“孔”字。

[11]其實(shí)這句話也靠不住。性質(zhì)既不相同，安可相補(bǔ)？不過《考工記》也是講官制的。和《周官》性質(zhì)相類，昔人視為同類之書，合編在一起，后人遂誤以為補(bǔ)罷了。

[12]詳見第十章。

[13]“坐而論道，謂之王公。”

[14]七十二家，參看上章。

[15]按州字并非當(dāng)時(shí)的區(qū)域名稱，后人無以名之，乃名之為州。所以截至成帝改置州牧以前，州字只是口中的稱呼，并非法律上的名詞。

[16]（一）條察強(qiáng)宗巨家。（二）條察太守侵漁聚斂。（三）條察失刑。（四）條察選舉不平。（五）條察子弟不法，都是專屬太守的。（六）條察太守阿附豪強(qiáng)。

[17]武帝置，以治巫蠱的，后遂命其分察一部分郡國。

[18]實(shí)即大國之君，遣使監(jiān)視其所封或所屬的小國。

[19]Уì。

[20]見《后漢書·爰延傳》。

[21]大抵資深者為牧，資淺者仍為刺史，亦有由刺史而升為牧的。

[22]見《續(xù)漢書·百官志》《注》。

[23]寖，古同侵。

[24]漢朝只有13州，梁朝的疆域，遠(yuǎn)小于漢，倒有107州。

[25]文帝開皇三年，罷郡，以州統(tǒng)縣，職同郡守。煬帝改州為郡。

[26]參看第九章。

[27]即借以表明其官有多大，所食的俸祿有多少。

[28]見第九章。

[29]新設(shè)的巡警部改。

[30]戶部改。新設(shè)的財(cái)政處、稅務(wù)處并入。

[31]太常、光祿、鴻臚三寺并入。

[32]新設(shè)的學(xué)務(wù)處改，國子監(jiān)并入。

[33]兵部改，太仆寺和新設(shè)的練兵處并入。

[34]工部改，新設(shè)的商部并入。

[35]理藩院改。

[36]刑部改。

[37]前此左都御史，滿漢各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但為督撫兼銜。

[38]其事務(wù)并入內(nèi)閣。

[39]今之參謀部。

[40]按察司改。

[41]即所謂《新約法》。