第二章 農村居民最低生活保障

農村居民最低生活保障是對農村家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的貧困人口按照最低生活標準進行差額補助的制度性保障。陜西省1997年開始建立農村居民最低生活保障制度，截至2010年年底，全省227.57萬人納入農村低保，月人均補差80元，2005～2010年底累計支出保障金56.4億元。

第一節 農村低保制度

一、試點探索（1996～1998年）

1996年1月全國民政廳局長會議首次提出改革農村社會救濟工作，積極探索農村居民最低生活保障制度的任務。1996年5月，陜西省民政廳經過深入調研，選擇了經濟條件較好、民政工作整體水平較高的興平市和澄城縣作為全省建立農村居民最低生活保障制度的試點。1997年5月13日，中共興平市委、市政府在冉莊鄉為3601名農村低保對象發放陜西省第一批最低生活保障金，標志著農村居民最低生活保障制度在陜西開始推行。興平市建立農村最低生活保障制度的經驗引起了民政部和陜西省黨政領導的高度重視，民政部部長多吉才讓聽取了陜西省民政廳匯報后，對興平市在資金籌措上既依靠政府又不依賴政府的做法給予高度評價。省政府辦公廳、省民政廳就興平市實施農村居民最低生活保障制度的情況給省長程安東寫了一份詳細的調查報告。1997年8月11日，程安東批示：“建立農村最低生活保障制度勢在必行。我們在關中25個縣（市、區）先推行，隨著縣域經濟的發展，逐年在有條件的縣穩步地建立，變救濟為保障，要以縣（市、區）為單位，因地制宜，對屬于民政救濟的病殘、孤寡老人分布比例較大的縣、鄉進行補助。要在認真調查研究的基礎上，科學規劃，爭取在本世紀末完成扶貧攻堅任務的同時，把全省農村最低生活保障制度全面建立起來?！?997年8月14～16日，陜西省民政廳在興平市召開全省農村最低生活保障制度建設現場會，全面總結推廣興平市實施農村最低生活保障制度的經驗。按照省政府的要求，全省各級民政部門及時轉移工作重點，把農村最低生活保障制度建設作為全省民政系統“內振精神、外樹形象，努力開創全省民政工作新局面”的突破點來抓。截至1997年年底，全省有13個縣（市、區）制定出臺了農村最低生活保障實施方案和辦法，并逐步正式實施。

二、普及推廣（1998～2005年）

1998年陜西省人民政府下發《關于積極穩妥地建立農村社會保障制度的通知》（陜政發〔1998〕18號），將建立農村最低生活保障制度列為農村社會救濟工作的首要任務，要求1998年年底之前有50個以上的縣（市、區）啟動實施，爭取在20世紀末全省全面建立農村最低生活保障制度。根據各地農村最低生活保障制度建設進展情況，1998年，省上通過轉移支付，向各地市下撥農村最低生活保障補助資金500萬元，加上各地市配套資金，很大程度上緩解了各地保障資金不足的困難。截至1999年6月底，全省107個縣、市、區全部建立了農村最低生活保障制度，保障人數18.96萬人。此后，各級財政繼續加大農村最低生活保障制度建設的投入力度，在規范管理的基礎上，適時擴大農村最低生活保障的覆蓋面。2001年全省共籌措保障金2800萬元，其中省財政列支1000萬元，地（市）、縣（區）、鄉（村）列支1800萬元，有23萬農村貧困居民被納入保障范圍，年人均補助120元，保障人數居全國第三位（僅次于山東、貴州），在西北地區居第一位。2003年，農村稅費改革全面實施后，村提留、鄉統籌被取消，尤其是免征農業稅后，鄉鎮財政收入減少、村集體公益金無法籌集，導致原由鄉鎮和村集體承擔的部分救助資金難以到位，農村最低生活保障資金嚴重短缺，全省不少市、縣（區）農村低保工作開始逐步萎縮。面對這一情況，省政府決定：將年人均純收入低于625元的特困戶45.8萬人（含五保戶8.5萬人）作為最低生活保障對象，補助標準暫定為五保戶720元/年·人、特困戶300元/年·人；對農村其他年人均純收入低于625元的貧困家庭54.8萬戶、169.8萬人作為臨時救助對象，分別按照100元/年·戶和50元/年·戶的標準進行救助。在資金補助上，按照“省級資金適當向貧困地區傾斜”的原則，綜合考慮各地農業人口總數、農村貧困人數、人均財力等因素確定，對西安、延安、榆林、楊陵3市1區按省級補助資金總量的15%給予補助；寶雞、咸陽、渭南、銅川4市按省級補助資金總量的35%給予補助；漢中、安康、商洛3市按省級補助資金總量的50%給予補助。2004年，全省農村低保人數19.8萬人，保障標準300～625元/年·人，支出保障金2364萬元，月人均補助10元。2005年5月，省政府下發了《關于在全省逐步建立農村居民最低生活保障制度的通知》（陜政發〔2005〕19號），決定從2005年7月1日起，按照“低標準、小范圍起步，逐步提高保障標準、擴大救助范圍”的原則，在全省建立農村居民最低生活保障制度。2005年6月10日，省民政廳、財政廳聯合下發了《陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法》（陜民發〔2005〕18號），各市、縣（市、區）在認真調研的基礎上相應制定出臺了《實施辦法》或《實施細則》。2005年下半年，全省共保障農村低保對象38.1萬戶、97.7萬人，支出保障金7630.23萬元。保障標準最高1000元/人·年（楊陵區），最低500元/人·年（安康、漢中），月人均補助13元。臨時補助20.7萬戶、65.1萬人，支出資金778.7萬元，平均每戶半年救助37元。

三、規范完善（2006～2010年）

2006年12月召開的中央農村工作會議和隨后下發的中央〔2007〕1號文件（《中共中央、國務院關于積極發展現代農業，扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》）進一步明確要求，“在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定最低生活保障對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助”。按照中央要求，2006年12月21日，中共陜西省委十屆九次會議提出“不斷完善社會救助體系。完善城市低保、農村低保、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度”“要在‘按標施?！脑瓌t下，將農村低保人群擴大到80萬人，到2010年基本覆蓋全省農村貧困人口”的目標任務。為實現到“十一五”末將全省農村特困群眾全部納入農村最低生活保障目標，省民政廳結合陜西實情，制定了《陜西省農村居民最低生活保障提標擴面方案》。截至2007年6月底，陜西省農村低保工作實現了“擴面提標”的工作目標。2006年，全省農村低保保障人數81萬人，保障標準625～1000元/年，支出人保障金1.99億元，月人均補助20元。

2007年6月25日，國務院召開了在全國建立農村最低生活保障制度工作會議，7月11日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號）。為貫徹落實好全國農村低保工作會議和國務院有關文件精神，2007年9月11日，省政府召開全省農村低保工作會議，并下發了《陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法》（陜政發〔2007〕45號），對全面推進農村低保工作做出具體安排部署。會議要求將全省人均純收入低于693元的農村貧困人口全部納入保障范圍，實現動態管理下的“應保盡保”。各地認真落實會議精神，2007年，陜西省農村低保相繼實現了“擴面提標”和“保障標準以下全覆蓋”的工作目標：保障標準每人每年最高1000元，最低693元，全省納入農村低保共205.4萬人，月人均補助13元。全年共支出保障金3.35億元。農民人均純收入低于693元的農村困難群眾全部納入農村低保范圍，基本實現了“應保盡?！?。

2008年，陜西省農村低保工作以建立政府投入為主的機制為標志又有了新的突破。從2008年起，各市、縣分別按上年可用財力的1%列支農村低保資金。2008年，全省農村低保資金總投入11.53億元，下撥中央補助資金7.1億元（含2007年結余1.18億元），省財政預算1.5億元（含工作經費1000萬元），比上年增加8000萬元，市、縣財政預算2.82億元。農村低保資金渠道的建立，有效地保障了農村低保制度的順利實施。2008年，全省納入農村低保226.6萬人，月人均補助40元，支出保障金10.88億元。另會同省物價局從省級煤炭價格調節基金中按每戶100元標準向農村低保對象發放一次性冬季取暖補貼5860萬元。2009年，陜西省將農村低保作為落實“保民生、保增長、保穩定、促發展”中心工作的重要舉措，納入“民生八大工程”項目規劃。2009年12月14日，陜西省民政廳、財政廳下發《關于做好提高農村居民最低生活保障標準工作的通知》（陜民發〔2009〕67號），要求“從2009年7月1日起，全省農村低保最低限定保障標準由693元/年·人提高到1196元/年·人”，并提出建立合理的“檔差”，做到“分檔救助”“按標施?！薄皯１M?！薄皯吮M退”。2009年，全省納入農村低保230.7萬人，支出保障金17.57億元，月人均補助60元；2010年，全省納入農村低保227.6萬人，支出保障金21.86億元，月人均補助80元；2005～2010年全省共納入農村低保1069萬人次，支出保障金56.4億元。

第二節 農村低保措施

一、資金籌措機制

從1997年農村低保試點到2007年9月農村低保資金籌措機制建立之前，由于農村低保尚處于試點探索、局部實施階段，農村低保資金籌集缺乏規范性要求，主要包括中央冬令補助資金、省財政列支資金、市縣財政配套資金、“五保供養”轉移支付等。

2007年9月7日，陜西省人民政府印發《陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法》（陜政發〔2007〕45號），第十三條規定：“農村居民最低生活保障資金實行中、省、市、縣財政共同負擔，中、省資金重點補助財政困難地區。資金主要來源：①市、縣財政分別按上年可用財力的1%和1%安排預算；②中央財政補助；③省級財政補助；④社會捐助款?！睆拇?，農村低保資金籌措機制正式建立。從2005～2010年的6年間，陜西省農村低保共支出保障金56.4億元，其中中央財政補助44.41億元，省級財政從2008年起，建立自然增長機制，每年遞增5000萬元，并綜合考慮各地農業人口數、特困人數、人均收入等因素，適當向貧困地區傾斜，6年間省財政補助5.12億元，同時從2008年起，每年安排農村低保工作經費1000萬元。市、縣財政列支6.86億元。各級農村低保資金按規定納入社會救助專項資金支出科目，專項管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩＾r村居民最低生活保障金一般按季度（有條件地方按月）通過農村信用社系統實行社會化發放。

二、申請、審核、審批程序

農村低保工作堅持以下六項原則：即“以人為本，保障農村居民基本生活”的原則；“保障水平與當地經濟社會發展水平和財力狀況相適應”的原則；“公開、公平、公正”的原則；“地方人民政府負責制，實行屬地管理”的原則；“動態管理”的原則；“政府救助與勞動自救和社會幫扶相結合”的原則。低保對象的確定按照“個人申請—村級評議—鄉鎮審核—縣（市、區）審批”的程序進行。具體操作過程為：農村居民向戶籍所在地鄉（鎮）提出申請，鄉（鎮）委托村民委員會對申請人家庭經濟狀況進行調查，組織村民會議或村民代表會議開展民主評議，提出初步意見后向社會公示（7日），公示無異議后報鄉（鎮）人民政府；鄉（鎮）人民政府在20個工作日之內通過了解評議情況、入戶調查、鄰里訪問、集體座談、通訊調查等對申報材料進行審核，審核決定向社會公示（7日），公示無異議后報縣級民政部門；縣級民政部門在20個工作日之內對鄉鎮報送材料及村民委員會民主評議、鄉鎮審核程序、方式、內容進行復核，在此基礎上做出審批決定，并向社會公示（7日），公示無異議正式下發。在低保制度推行初期，有的地方為避免保障對象產生依賴思想、周圍群眾心理不平衡等，曾提出“兩必保，五不算”：即主要勞動力因病、殘、亡造成生活困難的必保，弱智低能戶必保；已享受五保待遇的不算，子女有贍養能力的不算，超計劃生育的不算，游手好閑的不算，因建房、婚喪嫁娶大操大辦造成生活困難的不算。興平市在確定低保對象時提出“三不憑四核準”，即“不憑申報，不憑人際關系，不憑印象；核準家庭成員，核準家庭收支，核準當年開支，核準貧困原因”。

三、審計監督機制

《陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法》（陜民發〔2005〕18號）第十四條規定：“農村居民最低生活保障工作應當接受社會和群眾監督。各級財政、審計、監察部門和上級民政部門應依法加強對農村居民最低生活保障和臨時救濟資金、物資使用情況的監督檢查，及時查處違法違紀行為。”第十五條規定：“從事農村居民最低生活保障工作的人員，必須嚴格執行申報審查和發放程序。對在工作中弄虛作假，優親厚友，將不符合農村居民最低生活保障條件的人員納入保障范圍，或不按規定公布申報和發放情況的，要給予批評教育，情節嚴重的，要依法嚴肅處理?！?/p>

按照以上規定，各級財政、審計部門對農村低保資金管理使用情況進行了不定期的檢查審計或專項檢查。2008年11～12月，全省各市、縣（區）組織的為期一個月的專項檢查中，市級工作組抽查縣（區）面60%以上，縣（區）抽查鄉（鎮、街道）面20%以上。2008年7月16日，省民政廳下發陜民辦發〔2008〕98號文，要求各級民政部門對農村低保工作進行定期檢查或抽查，堅持每半年審核一次，并形成制度。2008年11月24日，省民政廳、農村信用合作社聯合下發陜民發〔2008〕76號文，要求在農村低保工作中堅持“四公開、三公布、四監督”（保障對象公開、保障標準公開、補助金額公開、申請程序公開；申請公布、審核公布、審批公布；群眾監督、社會監督、輿論監督、紀檢監督），發現問題，及時糾正。2008年7月6日，《華商報》刊登了“安康有村干部領著工資吃低保”的報道，經省、市民政部門調查，安康市漢濱區壩河鄉興隆村在低保對象審查中，不調查摸底、不組織村民評議、不公示，直接由村支部書記、村委會主任“碰頭會”內定，違規將村支部書記、村文書納入低保。安康市漢濱區民政局、紀委、監察局、組織部、審計局經調查核實后，取消了該村支部書記、文書享受農村低保的資格，收回了所領的低保補助金，并對村支部書記給予黨內警告處分，對村文書給予全鄉通報批評，對鄉民政干事給予警示提醒集體談話，調離民政工作崗位。2008年11月8日，《華商報》刊登群眾舉報延川縣民政局一名低保工作人員冒領低?？顔栴}，11月10日，省、市民政部門赴延川縣進行實地調查，經該縣檢察院立案偵查，該工作人員2006年10月至2008年5月，先后多次通過他人冒領低保金6.87萬元，構成貪污罪被判刑。