第一章 城市居民最低生活保障

陜西省1995年開(kāi)始進(jìn)行城市居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城市低保）試點(diǎn)，2002年實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”,2010年全年實(shí)施城市低保86.37萬(wàn)人，支出保障金22.56億元。

第一節(jié) 城市低保制度

陜西省從1995年初開(kāi)始進(jìn)行建立城市低保制度試點(diǎn)，1997年2月寶雞市在全省率先試行城市低保制度。全省城市低保制度的整體推進(jìn)大體經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、典型引路—整體推進(jìn)、建章立制—健全完善、全面覆蓋—規(guī)范管理、鞏固提高四個(gè)階段，1997～2010年，全省累計(jì)享受城市低保的人數(shù)為766.65萬(wàn)人次，支出保障金96.46億元。

一、試點(diǎn)探索、典型引路（1995～1997年9月）

1994年，第十次全國(guó)民政會(huì)議提出建立城市低保制度后，1995年2月，陜西省民政廳發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部〈關(guān)于召開(kāi)城市最低生活保障線工作座談會(huì)和開(kāi)展失業(yè)救濟(jì)調(diào)查的通知〉的通知》（陜民救發(fā)〔1995〕74號(hào)），提出陜西省城市最低生活保障工作在寶雞市和西安市試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推開(kāi)。1997年2月，寶雞市政府下發(fā)了《寶雞市城市居民最低生活保障試行辦法》（寶政發(fā)〔1997〕11號(hào)），經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，首批納入城市低保的有191戶、523人，年發(fā)放保障金56萬(wàn)元。與此同時(shí)，西安市也完成了調(diào)查摸底、最低生活保障線測(cè)定、實(shí)施辦法起草等基礎(chǔ)性工作。當(dāng)時(shí)，盡管試行城市低保制度的僅限兩個(gè)區(qū)，且保障面較窄，標(biāo)準(zhǔn)不高，但形成了陜西城市居民最低生活保障制度的雛形。省民政廳及時(shí)總結(jié)了寶雞市、西安市的調(diào)查摸底和試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，并在全省推廣。

二、全面推進(jìn)、建章立制（1997年9月～1999年10月）

1997年9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)電視電話會(huì)議，發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1997〕29號(hào)）。為貫徹中央通知精神，陜西省根據(jù)省情確立了“小范圍、低標(biāo)準(zhǔn)、先啟動(dòng)、后完善”的工作思路，著力抓了各地城市低保實(shí)施辦法的出臺(tái)和啟動(dòng)實(shí)施工作。1998年7月，陜西省人民政府下發(fā)了《關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》（陜政發(fā)〔1998〕34號(hào)），做出分兩步走的安排部署：1998年年底前，各設(shè)區(qū)市和縣級(jí)市全部建立城市低保制度，縣政府所在地的鎮(zhèn)一半以上建立城市低保制度；1999年年底以前，全省縣政府所在地的鎮(zhèn)全部建立起城市低保制度。1999年7月，陜西省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合制定發(fā)布了《陜西省城市居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》，對(duì)保障對(duì)象的條件，保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，保障金的申請(qǐng)、審批、發(fā)放，保障資金的來(lái)源和優(yōu)惠配套政策等做了明確規(guī)定，使陜西省城市低保制度建設(shè)初步邁入規(guī)范化的軌道。

三、規(guī)范完善、實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保（1999年10月～2002年年底）

1999年10月，國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》頒布；2002年1月11日，省長(zhǎng)程安東簽署并發(fā)布了《陜西省實(shí)施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》，標(biāo)志著陜西省城市低保工作全面走上了法制化、規(guī)范化的軌道。2001年9月18日至19日，國(guó)家民政部在北京召開(kāi)了全國(guó)城市居民最低生活保障工作會(huì)議，就如何貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院總理朱镕基的指示精神，做好城市低保工作進(jìn)行安排，提出了加大工作力度，盡快實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)任務(wù)。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》。為落實(shí)中央指示精神，中共陜西省委、省政府先后召開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、省長(zhǎng)辦公會(huì)、城市低保工作專(zhuān)題會(huì)進(jìn)行了安排部署。中共陜西省委九屆八次全體會(huì)議明確提出“各級(jí)政府要把完善社會(huì)保障體系作為一項(xiàng)基本工作，切實(shí)抓緊抓好。要本著‘人人無(wú)饑寒’的總體要求，建立以最低生活保障線為基礎(chǔ)的社會(huì)安全保障體系。要以市縣為主體全面建立最低生活保障制度，把符合條件的城市貧困居民都納入最低生活保障范圍，切實(shí)做到應(yīng)保盡保”。同時(shí)規(guī)定：各級(jí)財(cái)政在每年的預(yù)算中要優(yōu)先安排低保所需資金，并納入財(cái)政專(zhuān)戶管理，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用。市、縣財(cái)政必須在預(yù)算內(nèi)留有不低于可用財(cái)力的2%和1%作為低保專(zhuān)項(xiàng)資金，剩余的資金缺口由省財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。全省各級(jí)民政部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)省委和省政府的要求，采取各種行之有效的措施，確保了應(yīng)保盡保任務(wù)的完成。1999年3月16日，陜西省民政廳向全省印發(fā)省長(zhǎng)程安東撰寫(xiě)的《加大力度，狠抓落實(shí)，全面建立城市居民最低生活保障制度》一文，引起各級(jí)政府高度重視，各地結(jié)合貫徹中、省有關(guān)文件精神，加大建立城市低保力度。截至2002年年底，全省城市低保人數(shù)已由2001年的32.73萬(wàn)人增至71.99萬(wàn)人，同比增加120%；全年發(fā)放低保金3.37億元，比2001年的1.08億元增加了212%，在當(dāng)時(shí)保障標(biāo)準(zhǔn)下，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。

四、規(guī)范管理、鞏固提高（2003年1月～2010年年底）

2003年以后，陜西省城市低保工作的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到規(guī)范管理、逐步提高低保對(duì)象補(bǔ)助水平方面。為了加強(qiáng)對(duì)城市低保工作的規(guī)范化管理，2005年4月，省政府召開(kāi)了“全省完善低保資金管理工作會(huì)議”，同年8月，又在銅川市召開(kāi)了“全省城市低保規(guī)范化管理工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，隨后陜西省民政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作的通知》（陜民辦發(fā)〔2008〕126號(hào)），就低保資金監(jiān)管、分類(lèi)施保制度的建立完善、低保對(duì)象的審核復(fù)查、保障標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立等方面提出了要求。在全面推行城市居民最低生活保障制度的同時(shí)，為了解決在享受低保后生活仍有困難的部分城市困難群眾的基本生活問(wèn)題，2004年4月，陜西省民政廳下發(fā)了《關(guān)于對(duì)城市低保對(duì)象實(shí)行“分類(lèi)施保”有關(guān)問(wèn)題的通知》（陜民發(fā)〔2004〕25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），按《通知》要求，各地對(duì)城市低保對(duì)象中的“三無(wú)人員”（無(wú)生活來(lái)源，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人）、70周歲以上老年人、重度殘疾人、喪失勞動(dòng)能力的危重病人、非義務(wù)教育階段學(xué)生及單親家庭等六類(lèi)人員適當(dāng)提高了低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。從2004年至2010年，全省享受“分類(lèi)施保”補(bǔ)助的城市低保對(duì)象共計(jì)113.95萬(wàn)人，支出“分類(lèi)施保”補(bǔ)助資金3.39億元。另外，省政府辦公廳還于2005年下發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳、民政廳關(guān)于做好城市居民最低生活保障家庭冬季取暖工作意見(jiàn)的通知》（陜政辦發(fā)〔2005〕103號(hào)），各地按規(guī)定對(duì)城市低保家庭每年冬季給予每戶200元的冬季取暖補(bǔ)貼。2005～2010年，省財(cái)政共下?lián)芨鞯爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ霞彝ト∨a(bǔ)助資金1.09億元。2006年以來(lái)，陜西省委、省政府多次召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)題研究解決低收入群體基本生活問(wèn)題，按中央要求逐步落實(shí)了低保對(duì)象每人每月增發(fā)的67元物價(jià)補(bǔ)貼。2010年當(dāng)年支出城市低保對(duì)象物價(jià)補(bǔ)貼5786.7萬(wàn)元。2008年，省民政廳下發(fā)了《陜西省城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助暫行辦法》（陜民發(fā)〔2008〕52號(hào)），將生活保障的范圍擴(kuò)大到了低保邊緣家庭。

2007年，省政府將城市低保工作列入“2008年民生八大工程”40個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃之一。通過(guò)全省各級(jí)民政和有關(guān)部門(mén)的共同努力，陜西省城市低保保障人數(shù)和保障資金逐年增加，保障范圍不斷擴(kuò)大。截至2010年年底，全省已累計(jì)保障城市低保對(duì)象766.65萬(wàn)人次，支出保障金96.46億元，2010年當(dāng)年保障城市低保對(duì)象86.37萬(wàn)人，支出保障金22.56億元，保障對(duì)象也從建制初期的以“三無(wú)”人員為主轉(zhuǎn)為以在職職工、退休人員、失業(yè)人員和其他保障對(duì)象為主，保障范圍由縣政府所在地的鎮(zhèn)擴(kuò)大到了所有非農(nóng)業(yè)人口，確保了全省城市低收入群體的基本生活。

第二節(jié) 城市低保措施

一、工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍

陜西省各級(jí)黨委、政府為了強(qiáng)化對(duì)城市居民最低生活保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，省、市、縣三級(jí)普遍成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立起“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門(mén)配合、社會(huì)參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。省政府于1997年成立了“城市居民最低生活保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，各地隨后也都相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2002年，省民政廳設(shè)立了城市居民最低生活保障處（2007年改為最低生活保障處，2009年改為社會(huì)救助處），市、縣（區(qū)）設(shè)立了低保科、股，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)確定了專(zhuān)職工作人員。2010年，全省城市低保隊(duì)伍已發(fā)展到3000多人，形成了“三級(jí)管理”“四級(jí)服務(wù)”的工作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，各地還廣泛實(shí)施了目標(biāo)責(zé)任制，采取部門(mén)單位包片、黨員干部包戶的辦法，切實(shí)幫助城鎮(zhèn)貧困群眾解決生活困難。

二、資金籌措機(jī)制

在及時(shí)分配中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的城市低保資金的同時(shí)，陜西省建立了科學(xué)、合理的省、市、縣三級(jí)低保資金籌措機(jī)制，明確了各級(jí)財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)資金的量化指標(biāo)。2002年3月19日，陜西省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》（陜政辦發(fā)〔2002〕22號(hào)）規(guī)定：“地級(jí)市財(cái)政按不低于可用財(cái)力的2%安排低保資金，縣級(jí)財(cái)政按不低于可用財(cái)力的1%安排低保資金，不足部分由省上全盤(pán)兜底。”1997～2010年，全省共發(fā)放低保金96.46億元，其中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付63.34億元，省財(cái)政支付7.65億元，市縣財(cái)政支付25.47億元。同時(shí)，為了解決陜南、關(guān)中部分市、縣工作經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，省財(cái)政自2005年起每年拿出150萬(wàn)元用于這些市、縣的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。為緩解城市低保對(duì)象冬季取暖困難，2005年起，省財(cái)政每年拿出2639萬(wàn)元，市、縣財(cái)政配套4096萬(wàn)元給城市低保家庭每戶每個(gè)取暖季補(bǔ)助200元取暖費(fèi)。在保障資金籌集上，除了各級(jí)財(cái)政投入外，各地還積極探索了社會(huì)捐助等形式的資金籌集方式。

三、省級(jí)相關(guān)部門(mén)救助保障職責(zé)

2003年3月19日，陜西省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》（陜政辦發(fā)〔2003〕22號(hào)）要求：“各有關(guān)部門(mén)要各司其職，各盡其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作和配合，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。民政部門(mén)要做好城市居民最低生活保障制度的組織實(shí)施工作；財(cái)政部門(mén)要保證最低生活保障資金按時(shí)足額到位，加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理，并安排必要的工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)；勞動(dòng)保障部門(mén)要與民政部門(mén)共同做好各項(xiàng)保障措施的銜接工作。要認(rèn)真落實(shí)最低生活保障對(duì)象在住房、醫(yī)療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會(huì)救助政策。要轉(zhuǎn)變最低生活保障對(duì)象單純依靠政府救濟(jì)的觀念，鼓勵(lì)和幫助他們自謀職業(yè)，自食其力，逐步改善生活狀況。同時(shí)，要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，積極開(kāi)展扶貧濟(jì)困送溫暖活動(dòng)，形成全社會(huì)互助互濟(jì)的良好風(fēng)尚。”2002年4月28日，省民政廳、省總工會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于共同做好城鎮(zhèn)職工最低生活保障工作的通知》（陜民辦發(fā)〔2002〕79號(hào)），使低保政策在困難企業(yè)和困難職工中得到較好落實(shí)。2006年12月14日，省民政廳、勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在我省實(shí)行城市低保對(duì)象“漸退幫扶”有關(guān)問(wèn)題的通知》，就建立城市低保制度與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)城市低保家庭中就業(yè)年齡內(nèi)、有勞動(dòng)能力人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)做出12項(xiàng)規(guī)定，使城市低保家庭生活狀況得到顯著改善。2004年，省建設(shè)廳、民政廳等五個(gè)部門(mén)聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家建設(shè)部等五部局《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，初步緩解了低保家庭住房困難；同年，省司法廳、民政廳等九個(gè)部門(mén)聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家司法部等九部局《關(guān)于貫徹落實(shí)〈法律援助條例〉切實(shí)解決群眾打官司難問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)低保對(duì)象實(shí)行法律援助。另外，對(duì)城市低保家庭普遍開(kāi)展醫(yī)療救助活動(dòng)，并逐漸擴(kuò)大了救助范圍，加大了救助力度；對(duì)考入大學(xué)的低保家庭子女開(kāi)展了形式多樣的教育救助活動(dòng)。省委、省政府還從全省困難群體多，城市低保不可能解決困難職工的所有問(wèn)題出發(fā)，動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)干部與困難群眾結(jié)對(duì)幫扶，進(jìn)一步解決了保障對(duì)象的生活困難問(wèn)題。

四、評(píng)審監(jiān)督體系

2002年3月23日，陜西省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立城市低保督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（陜政辦函〔2002〕43號(hào)），按照通知精神，省、市、縣各級(jí)均成立了城市低保督查工作機(jī)構(gòu)。各地民政部門(mén)在工作中始終堅(jiān)持“四公開(kāi)、三公布、四監(jiān)督”（四公開(kāi)即保障對(duì)象公開(kāi)、保障標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、補(bǔ)助金額公開(kāi)、申請(qǐng)程序公開(kāi)；三公布即申請(qǐng)公布、審核公布、審批公布；四監(jiān)督即群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督）的做法，嚴(yán)格執(zhí)行“戶主申請(qǐng)、入戶調(diào)查、張榜公布、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣區(qū)民政局審批”的工作程序，充分發(fā)揮社區(qū)群眾評(píng)議小組的作用，確保了低保對(duì)象的準(zhǔn)確、客觀。同時(shí)，設(shè)立低保熱線電話，隨時(shí)接受政策咨詢，對(duì)低保申報(bào)、審批過(guò)程中的違法違紀(jì)行為進(jìn)行舉報(bào)，時(shí)刻將低保工作置于群眾和社會(huì)監(jiān)督之下，確保低保工作公平、公正、公開(kāi)。

五、社會(huì)化發(fā)放體系

在城市低保資金實(shí)行專(zhuān)戶管理的基礎(chǔ)上，2005年，按照省政府要求，省財(cái)政廳、民政廳、審計(jì)廳、農(nóng)村信用合作社共同下發(fā)了《關(guān)于城市居民最低生活保障資金統(tǒng)一由省農(nóng)村信和系統(tǒng)代理發(fā)放有關(guān)問(wèn)題的通知》（陜財(cái)辦社〔2005〕23號(hào)），按照通知要求，從2005年5月1日起各級(jí)財(cái)政部門(mén)原在有關(guān)銀行設(shè)立的“低保”資金財(cái)政專(zhuān)戶統(tǒng)一改在省農(nóng)村信用聯(lián)社系統(tǒng)設(shè)立，城市低保金由其網(wǎng)點(diǎn)代理發(fā)放。至2010年底，全省所有縣（市、區(qū)）均實(shí)行了城市低保金社會(huì)化發(fā)放，這樣既減輕了基層工作壓力，提高了工作效率，又有效防止了虛報(bào)冒領(lǐng)、私自挪用、營(yíng)私舞弊等不良現(xiàn)象的發(fā)生。