第三章 農(nóng)村五保供養(yǎng)

農(nóng)村五保供養(yǎng)是一項傳統(tǒng)的社會救助工作，主要指國家對無勞動能力、生活無來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或其法定義務(wù)人無履行法定義務(wù)能力的老年、殘疾或未滿16周歲的村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予的生活照顧和物質(zhì)幫助。陜西省現(xiàn)有五保供養(yǎng)對象14.27萬人，納入五保供養(yǎng)范圍的14.27萬人，供養(yǎng)率100%；其中集中供養(yǎng)4.35萬人，集中供養(yǎng)率30.5%。2010年五保供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3280元，全年支出五保供養(yǎng)金4.68億元。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度始于20世紀(jì)50年代，中華人民共和國成立以來，隨著經(jīng)濟制度從集體經(jīng)濟到商品經(jīng)濟、社會主義市場經(jīng)濟的演進，五保供養(yǎng)制度也經(jīng)歷了集體負擔(dān)為主、集體和國家共同負擔(dān)、國家負擔(dān)三個發(fā)展階段，逐步從農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶Ｕ现贫取?/p>

第一節(jié) 五保供養(yǎng)政策

1989年，全省農(nóng)村有五保供養(yǎng)對象5.57萬人，全年實際供養(yǎng)人數(shù)4.68萬人，供養(yǎng)率84%；其中分散供養(yǎng)3.99萬人，分散供養(yǎng)率71.6%，供養(yǎng)金額690.9萬元；敬老院集中供養(yǎng)6990人，集中供養(yǎng)率12.4%，供養(yǎng)金額191.3萬元。

1990年之后，農(nóng)村五保供養(yǎng)逐步建構(gòu)起以村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌為物質(zhì)基礎(chǔ)，以基層村民組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為供養(yǎng)責(zé)任主體的五保供養(yǎng)制度模式。五保供養(yǎng)經(jīng)費由村民分擔(dān)轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體組織負擔(dān)。1991年12月7日國務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定：村提留公益金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費可以用于五保供養(yǎng)。1994年1月，國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱《條例》）進一步明確規(guī)定：五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏健！稐l例》頒布后，陜西省民政廳于1994年3月10日下發(fā)《關(guān)于做好宣傳貫徹〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉的通知》（陜民農(nóng)發(fā)〔1994〕68號），對《條例》的學(xué)習(xí)宣傳做了部署。各地通過放映幻燈片、印發(fā)小冊子、召開座談會、舉辦新聞發(fā)布會、組織專訪、撰寫文章等形式，利用報刊、電視、廣播等新聞媒介對《條例》進行了廣泛宣傳。據(jù)統(tǒng)計，全省訂購《條例》3000余冊，翻印張貼8萬余張，召開各種形式的專題會議1.5萬余次，辦板報6500余期，張貼宣傳標(biāo)語1.5萬余幅，出動宣傳車輛30余輛。各地市抽調(diào)3000多名干部走村入戶宣傳《條例》精神。白河縣抽調(diào)80余名干部，分赴五區(qū)一鎮(zhèn)30個鄉(xiāng)宣傳《條例》，成人受教育面80%以上；鎮(zhèn)坪縣組建了14個宣傳小組，集中開展了為期15天的宣傳活動，全縣形成了關(guān)心孤、老、殘、幼的良好社會風(fēng)尚。為使各級五保供養(yǎng)工作人員盡快領(lǐng)會《條例》精神，全省舉辦培訓(xùn)班80余期，受訓(xùn)人員2000多人次。在全面普查的基礎(chǔ)上，為52450名符合條件的對象發(fā)放了《農(nóng)村五保供養(yǎng)證書》。到1998年年底，全省886個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，1114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了村提留。到2001年年底，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)從1994年的年人均343.6元（不含糧食）提高到586元（不含糧食）。

2000年后，隨著農(nóng)村稅費改革試點工作的推進，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道隨之調(diào)整。稅費改革初期，原從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌列支的五保供養(yǎng)經(jīng)費改為從農(nóng)業(yè)稅附加中支出；深化稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅及其附加費后，五保供養(yǎng)經(jīng)費又調(diào)整為主要從農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中安排，兩次調(diào)整使政策銜接、資金落實出現(xiàn)了空檔，加之中央轉(zhuǎn)移支付的五保供養(yǎng)資金以稅費改革前的五保對象人數(shù)為基數(shù)，未考慮五保對象增加的情況，使一些地方在落實“應(yīng)保盡保”“按標(biāo)施保”中遇到嚴重困難。針對這一情況，2005年5月18日，省政府下發(fā)的《關(guān)于在全省逐步建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》（陜政發(fā)〔2005〕19號以下簡稱《通知》）中，將“五保戶”納入低保范圍，《通知》規(guī)定，從2005年7月1日起，五保對象每人每年發(fā)給生活補助費720元，使這一問題得到初步緩解。

針對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨的新情況和新問題，2006年1月21日，國務(wù)院頒布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國務(wù)院令456號），將農(nóng)村五保供養(yǎng)從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為財政供養(yǎng)，把五保對象的吃、穿、住、醫(yī)、葬及未成年人教育納入公共財政的支出范圍，實現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的重大歷史性變革。新條例頒布后，陜西省委、省政府將貫徹落實新條例，提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平列為為民解困的九件實事之一，確定將農(nóng)村五保供養(yǎng)從農(nóng)村低保中剝離出來，實行“分類救助”。2006年9月12日，陜西省民政廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹國務(wù)院〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》（陜民發(fā)〔2006〕36號），確定全省農(nóng)村五保供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)不低于1400元/人·年，其中貨幣標(biāo)準(zhǔn)不低于1200元/人·年。同時確定敬老院管理人員工資、設(shè)施設(shè)備及日常運轉(zhuǎn)維護等經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)財政解決，不得在五保供養(yǎng)資金中開支。2006年12月1日，省政府以省長令頒布了《陜西省實施〈農(nóng)村五保工作條例〉辦法》（陜政令〔2006〕112號，以下簡稱《辦法》），《辦法》第十一條規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，列入市、縣（市、區(qū)）人民政府財政預(yù)算。省財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補助。”《辦法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金實行專戶管理，專款專用。”省級補助資金將向財政困難地區(qū)傾斜，全省分三個類型補助，具體是：“西安、延安、榆林、楊陵三市一區(qū)按省補助資金總量的10%給予補助；寶雞、咸陽、渭南、銅川四市按省補助資金總量的15%給予補助；漢中、安康、商洛三市按省補助資金總量的75%給予補助”。2007年，中共陜西省委、省政府又將加強農(nóng)村五保供養(yǎng)工作列為民解困的十件實事之一。2007年下半年開始，陜西省委、省政府全面啟動實施“民生八大工程”，決定建立農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制，確定五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)農(nóng)村居民人均純收入、人均生活費支出等指標(biāo)逐年增加10%～20%。2008年6月3日，陜西省民政廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于提高農(nóng)村五保保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)工作有關(guān)問題的通知》（陜民發(fā)〔2008〕34號），決定從2008年1月1日起，全省農(nóng)村五保供養(yǎng)最低限定標(biāo)準(zhǔn)由2007年的1400元/人·年（其中現(xiàn)金不低于1200元/人·年），提高到1640元/人·年（其中，現(xiàn)金不低于1440元/人·年）。2010年8月2日，陜西省民政廳、財政廳再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好提高農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)工作有關(guān)問題的通知》（陜民發(fā)〔2010〕24號），要求各地“深入排查，切實做到‘應(yīng)保盡保’、‘按標(biāo)施保’”，根據(jù)“民生八大工程”《建立農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制專項規(guī)劃》，從2010年1月1日起，全省五保供養(yǎng)最低限定標(biāo)準(zhǔn)由2009年的1856元/人·年提高到2104元/人·年。到2010年年底，全省有五保對象14.27萬人，納入五保供養(yǎng)范圍的14.27萬人，供養(yǎng)率達到100%。其中集中供養(yǎng)4.35萬人，集中供養(yǎng)率30.5%。集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)全省平均3452元/人·年，漢中市最高4400元/人·年；分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)全省平均3208元/人·年，西安市最高3260元/人·年。2010年全年支出五保供養(yǎng)金4.68億元。供養(yǎng)人數(shù)相當(dāng)于1989年的3倍多，供養(yǎng)金額相當(dāng)于1989年底的53倍。

第二節(jié) 服務(wù)機構(gòu)

截至1989年年底，全省1205個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）辦敬老院1228所，有床位10837張，收養(yǎng)五保對象8195人，敬老院工作人員2007人，平均4名五保對象有一名工作人員。有657所敬老院開展了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和服務(wù)、加工等福利生產(chǎn)，形成144個院辦經(jīng)濟實體，年產(chǎn)值423萬元，利潤66多萬元。

1994年頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)興辦敬老院，陜西省按照“群眾投、集體籌、社會捐、國家扶”的原則，各地累計投入3400多萬元，新建、擴建敬老院281所，增加床位575張。有488所敬老院開展了以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)為主的院辦經(jīng)濟，年創(chuàng)利潤128.38萬元。全省建成以敬老院為中心的五保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)676個，有52所敬老院面向社會開展了自費代養(yǎng)業(yè)務(wù)，代養(yǎng)社會老人195名。1997年4月，丹鳳縣商山敬老院采取以院帶戶、院內(nèi)院外相結(jié)合的辦法，吸收42名智障低能人員組織起生產(chǎn)福利合作社，開展了以種植、養(yǎng)殖為主的副業(yè)生產(chǎn)。1997年12月，省政府在商洛地區(qū)召開省長辦公會，總結(jié)推廣建立“生產(chǎn)福利合作社”的經(jīng)驗。按照“一年打基礎(chǔ)，二年求發(fā)展，三年達自給”的要求，省政府先后投入啟動資金130萬元，在商洛建成生產(chǎn)福利合作社10所，建房257間，建圈舍178間，購置各類加工機械36臺（套），落實耕地234畝，落實宜林宜牧荒山7153畝，吸收社員493人。1999年后，全省各地學(xué)習(xí)商洛經(jīng)驗陸續(xù)建成一批各具特色的集生產(chǎn)、福利、養(yǎng)老為一體的生產(chǎn)福利機構(gòu)。

1994年《條例》頒布后，敬老院建設(shè)雖然出現(xiàn)了一個小高潮，但并未持續(xù)多長時間，到2001年，全省農(nóng)村敬老院減至781所，隨后幾年又繼續(xù)萎縮，到2006年又減至617所。其原因是20世紀(jì)80年代中期，民政部要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)都要辦敬老院，1987年陜西省有33個縣區(qū)做到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院全覆蓋，寶雞市全市做到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院全覆蓋，陜南山區(qū)甚至出現(xiàn)了村辦敬老院。但這些跟風(fēng)辦起來的敬老院普遍“規(guī)模小、住所破、設(shè)施差、管理成本高”，加之2000年農(nóng)村稅費改革后，五保供養(yǎng)資金渠道隨之調(diào)整，一些地方銜接不及時，政策、經(jīng)費落實不到位，使敬老院難以為繼，1999～2006年全省先后有892所敬老院停辦。2006年之前，除民政部門在“星光計劃”中安排的少量農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目外，各地新建敬老院工作也幾乎處于停滯狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和老齡化社會的到來，加之農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，國家計劃生育政策的實施及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、輸出，農(nóng)村家庭規(guī)模逐步縮小，雙女戶、純女戶和“空巢”家庭迅速增加，農(nóng)村社會養(yǎng)老需求與現(xiàn)有五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)少的矛盾越來越突出。2006年，全省617所敬老院僅有床位1.1萬張，每10個五保對象只擁有1張床位，全省農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率僅7%，尚不到全國平均水平的一半。2006年3月1日，國務(wù)院頒布新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十四條要求：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。”2006年12月1日，《陜西省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》中對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)也提出了相應(yīng)要求。2007年，陜西省人民政府將加快農(nóng)村五保集中供養(yǎng)、提高集中供養(yǎng)率列為當(dāng)年為民解困的十件實事之一。2007年1月17日，省政府第1次常務(wù)會議研究通過省民政廳與省發(fā)改委聯(lián)合編制的《陜西省農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃（2006～2010年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出：到2010年全省農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率達到50%。綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和五保集中供養(yǎng)現(xiàn)狀，《規(guī)劃》要求：到2010年，西安、延安、榆林、楊凌三市一區(qū)集中供養(yǎng)率達到70%，寶雞、咸陽、渭南、銅川四市達到50%，漢中、安康、商洛三市達到35%。按照《規(guī)劃》到“十一五”末，關(guān)中、陜北七市一區(qū)新建敬老院307所，改擴建149所；陜南三市新建敬老院148所，改擴建94所，新建村級五保集中供養(yǎng)點981個；全省改造敬老院617所。以上建設(shè)項目預(yù)計投資4.3億元，按照省、市、縣三級負擔(dān)和省級補助資金重點傾斜的原則，省級負擔(dān)資金總量的55%，市、縣負擔(dān)45%，具體分擔(dān)比例為：寶雞、咸陽、渭南、銅川和楊凌，省、市縣各負擔(dān)50%；西安、延安、榆林省級負擔(dān)30%，市縣負擔(dān)70%；陜南三市省級負擔(dān)70%，市縣負擔(dān)30%。從2007年起，省財政每年安排2000萬元，專項用于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)設(shè)備購置、運轉(zhuǎn)維修補助。2007年5月14日，陜西省民政廳下發(fā)《關(guān)于認真做好農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃有關(guān)問題的通知》（陜民辦發(fā)〔2007〕75號），要求各地認真學(xué)習(xí)《規(guī)劃》，將省上確定的目標(biāo)任務(wù)分解到縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，切實落實。截至2007年年底，全省興辦農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)899個，其中敬老院629所，村級五保集中供養(yǎng)點270個。10.81萬名五保供養(yǎng)對象中，集中供養(yǎng)2.26萬人，分散供養(yǎng)8.55萬人，集中供養(yǎng)率由2006年的7%提高到21%。

從2007年下半年開始，中共陜西省委、省政府全面啟動實施“民生八大工程”，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)被納入其中，列為十個重點項目之一，同時印發(fā)了《陜西省2008～2012年農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目報告》（以下簡稱《報告》），與2007年初出臺的《規(guī)劃》相比，《報告》目標(biāo)更高、投資規(guī)模更大，并實現(xiàn)了敬老院體制的重大突破。《報告》提出，2008～2012年，省級將投入6.7億元、市縣投入4.5億元，建成縣級中心敬老院102所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性敬老院175所，改造現(xiàn)有敬老院252所，新增床位6.3萬張，集中供養(yǎng)率達到60%以上。2009年4月9日，陜西省機構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和人員編制的意見》（陜編辦發(fā)〔2009〕50號），明確“縣級五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性五保供應(yīng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)為具有法人資格的事業(yè)單位”，實現(xiàn)了敬老院體制的重大突破。

2008年5月12日，發(fā)生在四川汶川的特大地震波及陜西，全省92個縣（市、區(qū)）不同程度受災(zāi)，其中36個縣（區(qū)）141所農(nóng)村敬老院受損，損失床位5410張；1822戶、2186名分散供養(yǎng)的五保對象受災(zāi)，倒塌、損壞房屋5262間。地震災(zāi)害的突然發(fā)生，使正在實施的五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃不得不重新調(diào)整。按照農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)恢復(fù)重建與“民生八大工程”五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目同步實施的原則，2008年下半年，省政府編制了《第一批農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)恢復(fù)重建方案》，確定首批投資1.13億元，建設(shè)寧強、略陽、勉縣、南鄭、西鄉(xiāng)、洋縣、陳倉、千陽、隴縣、太白、岐山、鳳翔12所縣級中心敬老院。2009年，省政府又編制了《第二批農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)恢復(fù)重建方案》，確定投資1.72億元，建設(shè)縣級中心敬老院19所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性敬老院24所。為加大“民生八大工程”五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目和災(zāi)后恢復(fù)重建項目的實施力度，2008年4月24日，陜西省民政廳下發(fā)了《陜西省農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)意見》（陜民辦發(fā)〔2008〕63號）,2010年6月21日，又下發(fā)了《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)災(zāi)后恢復(fù)重建工作的通知》（陜民電〔2010〕28號）,2010年11月22日，再次下發(fā)了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和管理的通知》（陜民發(fā)〔2010〕43號），這些文件，分別從提高五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)重要性的認識，夯實責(zé)任，明確建設(shè)布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等方面提出基本要求。2007～2010年，全省共安排資金6.19億元（其中，省級基本建設(shè)資金2.88億，地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金2.85億元，省級福彩公益金0.46億元），安排農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)建設(shè)項目253個，這些項目正在加緊實施，預(yù)計2012年底全部建成投入使用。

2007年以后，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，數(shù)量有所減少，規(guī)模不斷擴大，截至2010年，全省五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)791個，其中農(nóng)村敬老院543所，村級五保集中供養(yǎng)點248個，共有床位5.42萬張，職工3482人，機構(gòu)建立以來先后供養(yǎng)6.79萬人次。

第三節(jié) 服務(wù)管理

一、管理機制

《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十八條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強對農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的監(jiān)督管理。縣級以上地方各級人民政府民政部門和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的管理制度，并負責(zé)督促實施。”陜西省實施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》辦法第四條規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)工作實行縣級人民政府負責(zé)制，納入政府目標(biāo)責(zé)任考核。”1990年以來，陜西省各級政府始終堅持“建管并重”“管理至上”的原則，在加大五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)力度的同時，切實加強五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的制度化管理和人性化服務(wù)，全省涌現(xiàn)出一批院容院貌優(yōu)美、管理優(yōu)良、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的各層次敬老院。

二、管理隊伍

按照省編辦2009年4月9日下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)編制和人員的意見》，各地及時落實了五保供養(yǎng)機構(gòu)的編制，通過“公開招聘、擇優(yōu)錄用”，主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革富于人員中選調(diào)配備了一批熱愛五保供養(yǎng)事業(yè)、有文化、懂管理、樂于奉獻的干部充實到五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理崗位；通過“政府購買服務(wù)”的方式面向社會公開招聘了一批服務(wù)人員，按照不低于供養(yǎng)對象數(shù)量十分之一的比例充實到五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)崗位。對聘用人員，通過建立培訓(xùn)長效機制，采取普遍輪訓(xùn)與重點培訓(xùn)、集中授課與經(jīng)驗交流相結(jié)合的方式加以培訓(xùn)，提高了服務(wù)管理人員的思想業(yè)務(wù)素質(zhì)。縣、鄉(xiāng)人民政府切實履行管理責(zé)任，對五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理服務(wù)人員進行定期考評，聽取周圍群眾和供養(yǎng)對象意見，對連續(xù)考評不合格或供養(yǎng)對象滿意率低于50%的予以解聘，并將工資、福利待遇與考核成績掛鉤，實行優(yōu)勝劣汰，獎優(yōu)罰劣。

三、規(guī)章制度

1990年陜西省民政廳下發(fā)《陜西省農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》,2010年11月22日，陜西省民政廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和管理的通知》（陜民發(fā)〔2010〕43號），兩個文件均提出“以制度管人”“以制度管事”的要求。1．建立院務(wù)管理委員會制度，實行民主管理。管理委員會由管理人員、服務(wù)人員和供養(yǎng)對象代表組成，下設(shè)護理服務(wù)、膳食管理、生產(chǎn)經(jīng)營、衛(wèi)生醫(yī)療、安全保衛(wèi)等若干工作小組，通過管委會對院民實行自我管理、自我服務(wù)，發(fā)揮院民民主管理、民主監(jiān)督的作用。2．建立工作人員崗位責(zé)任制。制定院長、會計、出納、護理、膳食等崗位職責(zé)，以崗定人、以崗定責(zé)。3．建立日常管理制度，主要包括政治學(xué)習(xí)、工作、請銷假、財務(wù)、膳食、生產(chǎn)經(jīng)營、文體活動、醫(yī)療衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、護理服務(wù)等項制度。

四、爭先創(chuàng)優(yōu)

1990年4月26日，陜西省民政廳下發(fā)《關(guān)于開展創(chuàng)建文明敬老院和爭做敬老院先進工作者活動的通知》（陜民辦發(fā)〔1990〕07號），提出在全省敬老院中開展以“政治思想好、優(yōu)質(zhì)服務(wù)好、生活管理好、安全衛(wèi)生好、生產(chǎn)經(jīng)營好、為散居五保戶服務(wù)好”為內(nèi)容的爭先創(chuàng)優(yōu)活動。各地在開展?fàn)巹?chuàng)活動中，結(jié)合實際在院內(nèi)開展了“五好院長”“優(yōu)秀服務(wù)員”“文明宿舍”“五好院民”等活動。爭創(chuàng)活動充分調(diào)動了敬老院工作人員的積極性，有效提高了敬老院的管理水平和服務(wù)質(zhì)量。1991年，全省評選出省級文明敬老院30所，地市級文明敬老院160所，先進工作者300多人。在爭創(chuàng)活動中，一批熱心敬老事業(yè)、吃苦實干、任勞任怨、默默奉獻的先進模范人物脫穎而出，他們中既有全國優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、全國敬老好兒女金榜獎、全國民政系統(tǒng)“孺子牛”獎獲得者，多次受到中央領(lǐng)導(dǎo)接見的丹鳳縣商山敬老院院長徐升蓮，也有在五保工作戰(zhàn)線幾十年如一日、兢兢業(yè)業(yè)、無私奉獻的大荔縣安仁敬老院院長成坤定，還有深居巴山深處、義務(wù)興辦家庭敬老院、視五保老人為父母的鎮(zhèn)巴縣簡池鄉(xiāng)李元福，等等。

2005年5月16日，陜西省民政廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村敬老院管理工作的緊急通知》（陜民電〔2005〕21號），提出對敬老院管理服務(wù)和政策落實情況進行全面檢查，要求將加強敬老院管理服務(wù)與行風(fēng)評議和保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動密切結(jié)合。各地按《通知》要求，進一步開展了敬老管理服務(wù)檢查評比、爭當(dāng)行業(yè)排頭兵、爭創(chuàng)文明窗口等活動，使敬老院管理服務(wù)又上了一個新的臺階。

爭創(chuàng)活動的開展和宣傳，帶動了全社會尊老敬老、扶弱助殘良好風(fēng)氣的形成。1991年，陜西省民政廳與司法廳、老齡委、團省委、省婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理贍養(yǎng)、撫養(yǎng)協(xié)議公證的通知》，使一批老年人的養(yǎng)老問題有了可靠的法律保障。1990年，全省有45個縣、751個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層糧站為五保戶和敬老院義務(wù)代儲代供口糧，送糧上門，覆蓋面分別達到50%和33.4%；一些地方的衛(wèi)生部門為敬老院老人定期免費體檢，免費防病治病。工商、供銷部門大力支持敬老院發(fā)展院辦經(jīng)濟；工、青、婦、慈善協(xié)會等社會團體和教育部門及駐軍積極組織群眾和指戰(zhàn)員，紛紛與敬老院開展共建活動，為五保老人做好事、送溫暖，拓寬了五保敬老事業(yè)發(fā)展的路子。