第三章 國家審計維護國家經濟安全功能研究

第一節 研究意義及述評

一、研究意義

1．有利于落實科學發展觀和實現小康社會戰略目標

科學發展觀的基本內涵為“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求，推進各項事業的改革和發展。

在科學發展觀指導下的建設小康社會戰略，必然具有十分堅實的理論基礎和豐富的哲學內涵。當前，國家審計需要全面落實科學發展觀的指導思想，繼續為國民經濟健康、有序和平穩運行特別是在維護國家經濟安全方面起到保駕護航的作用。

2．有利于實現國家經濟安全戰略，在國際競爭中處于優勢地位

近年來，歐美強國紛紛制定和實施國家安全戰略，以謀求國際競爭中的長期利益和經濟壟斷地位。早在1993年年初，美國國防部的報告首次把對美國經濟繁榮所造成的威脅稱為“經濟危險”。1994年，在白宮發表的國家安全戰略報告中，將強大的經濟實力、國防力量及全球的自由市場經濟和民主人權列為美國外交政策的三大支柱(劉君等，2001)。

俄羅斯、日本以及歐盟各國紛紛針對各自的國情，制定不同的經濟安全戰略。俄羅斯側重于安內固穩、重振經濟、以能源外交復興大國地位的經濟安全觀；日本針對“資源小國”與“經濟大國”、“經濟大國”與“政治小國”的矛盾，確立“與強國為伍”以保障海外戰略資源的供應安全、以改革謀再生的經濟安全觀；歐盟立足于統一市場建設、擴編增員、建立大歐洲經濟體，確立以改革恢復經濟活力的經濟安全觀；新興市場國家堅持改革中謀安全、發展中增安全、開放中保安全的經濟安全觀(陳鳳英，2006)。

中國改革開放以來的幾代領導人，都將經濟發展戰略作為中華民族實現強國之夢的路徑。鄧小平指出發展是硬道理，從“文革”期間“以階級斗爭為綱”徹底轉變為“以經濟建設為中心”。此后，政府對經濟發展的認識逐漸深化，強調經濟的平衡運行，經濟發展與環境、能源等相和諧以及更加注重經濟發展的質量。江澤民在中共十五大報告中指出，正確處理對外開放同獨立自主、自力更生的關系，維護國家經濟安全，在中共十六大報告中也提到，在擴大對外開放中，要十分注意維護國家經濟安全。在隨后的十六屆三中全會作出的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，胡錦濤同志指出，建立健全外貿運行監控體系和國際收支預警機制，維護國家經濟安全。

3．有利于拓展國家審計功能，進一步發揮政府審計效用

審計基本理論認為，受托經濟責任乃現代會計、審計之魂(蔡春，2000)。包括國家審計在內的任何審計都應同時具備監督、評價與鑒證這三大職能(蔡春，2001)。審計的本質目標就是確保受托經濟責任全面、有效地履行。同時，變化了的政治經濟環境使得受托經濟責任的范圍和內容不斷拓展。正如楊時展教授所言，“審計因受托責任的發生而發生，又因受托責任的發展而發展。”因此，國家經濟安全戰略的提出和日益強化，決定了受托經濟責任的內容和范圍必須反映和體現國家經濟安全的基本精神和理念，而這也強烈要求國家審計通過不斷拓展自身功能來實現這一目的。

國家審計是依法獨立檢查會計賬目，監督財政、財務收支真實、合法、效益的行為(李金華，1999)。國家審計在財政監督、促進民主進程和法制建設以及制約和監督權力、懲治腐敗、打擊經濟犯罪等方面發揮了重要的作用。近年來刮起的“審計風暴”對違規使用財政預算資金、影響財政安全的行為進行了查處和曝光，有利于國家財政預算資金的健康運行，從根本上說，維護了國家經濟安全。此外，國家審計在宏觀調控中發揮了重要作用，促進了宏觀調控政策的貫徹實施和調整完善(京津冀特派辦課題組，2006)。

劉家義在2007年全國審計工作總結講話中首次提出“現代國家審計是經濟社會運行的一個免疫系統”的科學命題，他要求更加注重從體制、機制、制度層面揭示、分析和反映問題，提出改進和完善的建議，促進中央各項政策措施的貫徹落實，推動經濟平穩較快發展，充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

“免疫系統”理論的核心是：國家審計是保障經濟社會健康運行的“免疫系統”，目標是維護國家安全，保障國家利益，根本目的是維護人民群眾的根本利益。

4．有利于保障浙江省經濟發展的領先位置，并為國內其他地區政府審計轉型提供經驗借鑒

2007年，浙江省人均收入突破5000美元，成為國內第一個達到中上收入國家水平的省份。2008年，浙江省生產總值達到21487億元，突破兩萬億元大關。圍繞促進浙江省經濟社會更快更好發展，積極探索與浙江省經濟社會發展水平和浙江省審計工作實際相適應的政府審計模式，是浙江省各級審計機關面對的必須要解決的重要課題，也是加快浙江省審計實現由傳統審計向現代審計根本轉變的關鍵。經濟發展為制度創新提供動力和保障，經濟發展又離不開制度變遷來維持進一步的發展。作為經濟較發達的區域之一的浙江省，應當而且能夠在相關制度層面大膽創新，為國內其他地區的改革提供借鑒經驗。

二、國內外研究綜述

國家經濟安全概念出現以來，隨著研究的不斷深入，人們的認識也逐漸深化。綜觀世界主要國家的國家安全戰略和發展戰略，對經濟安全問題基本一致的認識可概括為五個經濟安全觀(陳鳳英，2006)。(1)利益觀：經濟安全是面對國內外威脅時能利用各種有效手段，捍衛國家利益，保障國家經濟穩定、發展和繁榮。(2)綜合觀：從政治、外交、文化等諸方面，乃至以軍事手段綜合保障經濟安全。(3)全球觀：需要將一國的經濟安全置于地區或全球政治、經濟框架內全面考慮。一國應當尋求雙邊、區域和多邊合作，達到經濟安全的目標。(4)前瞻觀：一國經濟安全與否，往往取決于對國家經濟安全態勢的評價，對國家經濟利益得失的判斷，對國內國際未來經濟、政治形勢的預測。(5)全民觀：保障經濟安全不能單靠國家和政府，必須動員地方、企業和全體國民共同參與，建立起相應的反危機體制，緩解乃至消除對國家經濟安全的內外沖擊。

在國家經濟安全的內涵方面，也獲得了較為深刻的認識。張士銓(2005)把宏觀經濟不安全的由來和表現分為三類：一是經濟增長帶來的經濟安全問題，諸如環境污染、能源和其他戰略資源供給短缺導致的種種惡果；二是經濟全球化帶來的經濟安全問題，比如金融安全、貿易和投資深化過程中產生的沖突與摩擦；三是伴隨經濟體制轉型而來的經濟安全問題，如新體制在不健全的條件下，面對舊體制因素的反彈，無法對社會經濟生活的各方面進行調節，粗放的以浪費資源為特征的增長方式也在很大的程度上導致社會經濟秩序的混亂。上述三方面因素的作用和影響，就會導致一國經濟不安全。國家經濟安全主要包括金融安全、貿易安全、產業與市場安全、戰略資源安全和經濟信息安全等方面。其中，金融安全是經濟安全的核心，經濟信息安全是經濟安全的基礎環節，產業與市場安全、戰略資源安全是經濟安全的基本內容(郭秀琴，2006)。

政府的宏觀調控行為在很大程度上影響著一國的國民經濟運行，因此，政府宏觀調控行為的不當極可能導致一國經濟不安全。國家審計監督在保障宏觀經濟調控健康、平穩運行方面扮演著重要的角色。近年來，我國國家審計監督在宏觀調控、建立公共財政框架、權力監督(政府問責制)以及對國民命脈行業的監控等方面發揮著重要的作用。

我國審計機關成立以來，一直重視發揮國家審計在宏觀調控中的作用。三任審計長于1998年9月21日在《人民日報》聯合發表了《依法履行審計監督職責》的文章，指出：“審計機關自成立以來，始終把加強宏觀調控服務作為一項重要任務，緊緊圍繞我國不同時期經濟工作中心開展審計監督。……在促進各項改革的深化和宏觀調控措施的有效落實方面發揮了積極作用。”總結二十幾年來審計在宏觀調控中發揮作用的情況，可以得出以下結論：第一，審計與宏觀調控之間存在一定的互動關系。首先，審計能夠發現需要調控的領域和宏觀調控的重點；其次，審計工作始終圍繞宏觀調控的重點展開；再次，一段時期內經濟運行特點和宏觀調控政策的性質決定了審計的主要類型。第二，審計在宏觀調控中主要發揮兩種作用，一是促進決策，實現宏觀調控政策的調整與完善；二是促進執行，監督宏觀調控政策的貫徹實施(京津冀特派辦課題組，2006)。

從國外審計實踐來看，雖然沒有明確提出國家經濟安全審計，但是，正在開展的績效審計、社會責任審計以及環境審計等諸多形式的審計，愈來愈要求強化責任，對造成經濟不安全的因素進行審查和監控，以實現經濟與社會的和諧發展，實現經濟的長期發展。

三、研究思路

本課題的基本思路是：國家審計內容涉及國家經濟安全的各個行業和部門，如財政、金融、重要國企、重要人員等，因而政府審計可以將審計中發現有關國家經濟安全的重要信息加以搜集、整理、分析和評價，以確定現行政府政策是否恰當，并提供相關建議。