第三章 國家審計維護國家經(jīng)濟安全功能研究

第一節(jié) 研究意義及述評

一、研究意義

1．有利于落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)小康社會戰(zhàn)略目標

科學發(fā)展觀的基本內(nèi)涵為“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求，推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。

在科學發(fā)展觀指導下的建設(shè)小康社會戰(zhàn)略，必然具有十分堅實的理論基礎(chǔ)和豐富的哲學內(nèi)涵。當前，國家審計需要全面落實科學發(fā)展觀的指導思想，繼續(xù)為國民經(jīng)濟健康、有序和平穩(wěn)運行特別是在維護國家經(jīng)濟安全方面起到保駕護航的作用。

2．有利于實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略，在國際競爭中處于優(yōu)勢地位

近年來，歐美強國紛紛制定和實施國家安全戰(zhàn)略，以謀求國際競爭中的長期利益和經(jīng)濟壟斷地位。早在1993年年初，美國國防部的報告首次把對美國經(jīng)濟繁榮所造成的威脅稱為“經(jīng)濟危險”。1994年，在白宮發(fā)表的國家安全戰(zhàn)略報告中，將強大的經(jīng)濟實力、國防力量及全球的自由市場經(jīng)濟和民主人權(quán)列為美國外交政策的三大支柱(劉君等，2001)。

俄羅斯、日本以及歐盟各國紛紛針對各自的國情，制定不同的經(jīng)濟安全戰(zhàn)略。俄羅斯側(cè)重于安內(nèi)固穩(wěn)、重振經(jīng)濟、以能源外交復(fù)興大國地位的經(jīng)濟安全觀；日本針對“資源小國”與“經(jīng)濟大國”、“經(jīng)濟大國”與“政治小國”的矛盾，確立“與強國為伍”以保障海外戰(zhàn)略資源的供應(yīng)安全、以改革謀再生的經(jīng)濟安全觀；歐盟立足于統(tǒng)一市場建設(shè)、擴編增員、建立大歐洲經(jīng)濟體，確立以改革恢復(fù)經(jīng)濟活力的經(jīng)濟安全觀；新興市場國家堅持改革中謀安全、發(fā)展中增安全、開放中保安全的經(jīng)濟安全觀(陳鳳英，2006)。

中國改革開放以來的幾代領(lǐng)導人，都將經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略作為中華民族實現(xiàn)強國之夢的路徑。鄧小平指出發(fā)展是硬道理，從“文革”期間“以階級斗爭為綱”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟建設(shè)為中心”。此后，政府對經(jīng)濟發(fā)展的認識逐漸深化，強調(diào)經(jīng)濟的平衡運行，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、能源等相和諧以及更加注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。江澤民在中共十五大報告中指出，正確處理對外開放同獨立自主、自力更生的關(guān)系，維護國家經(jīng)濟安全，在中共十六大報告中也提到，在擴大對外開放中，要十分注意維護國家經(jīng)濟安全。在隨后的十六屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，胡錦濤同志指出，建立健全外貿(mào)運行監(jiān)控體系和國際收支預(yù)警機制，維護國家經(jīng)濟安全。

3．有利于拓展國家審計功能，進一步發(fā)揮政府審計效用

審計基本理論認為，受托經(jīng)濟責任乃現(xiàn)代會計、審計之魂(蔡春，2000)。包括國家審計在內(nèi)的任何審計都應(yīng)同時具備監(jiān)督、評價與鑒證這三大職能(蔡春，2001)。審計的本質(zhì)目標就是確保受托經(jīng)濟責任全面、有效地履行。同時，變化了的政治經(jīng)濟環(huán)境使得受托經(jīng)濟責任的范圍和內(nèi)容不斷拓展。正如楊時展教授所言，“審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展。”因此，國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略的提出和日益強化，決定了受托經(jīng)濟責任的內(nèi)容和范圍必須反映和體現(xiàn)國家經(jīng)濟安全的基本精神和理念，而這也強烈要求國家審計通過不斷拓展自身功能來實現(xiàn)這一目的。

國家審計是依法獨立檢查會計賬目，監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實、合法、效益的行為(李金華，1999)。國家審計在財政監(jiān)督、促進民主進程和法制建設(shè)以及制約和監(jiān)督權(quán)力、懲治腐敗、打擊經(jīng)濟犯罪等方面發(fā)揮了重要的作用。近年來刮起的“審計風暴”對違規(guī)使用財政預(yù)算資金、影響財政安全的行為進行了查處和曝光，有利于國家財政預(yù)算資金的健康運行，從根本上說，維護了國家經(jīng)濟安全。此外，國家審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮了重要作用，促進了宏觀調(diào)控政策的貫徹實施和調(diào)整完善(京津冀特派辦課題組，2006)。

劉家義在2007年全國審計工作總結(jié)講話中首次提出“現(xiàn)代國家審計是經(jīng)濟社會運行的一個免疫系統(tǒng)”的科學命題，他要求更加注重從體制、機制、制度層面揭示、分析和反映問題，提出改進和完善的建議，促進中央各項政策措施的貫徹落實，推動經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。

“免疫系統(tǒng)”理論的核心是：國家審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，目標是維護國家安全，保障國家利益，根本目的是維護人民群眾的根本利益。

4．有利于保障浙江省經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)先位置，并為國內(nèi)其他地區(qū)政府審計轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗借鑒

2007年，浙江省人均收入突破5000美元，成為國內(nèi)第一個達到中上收入國家水平的省份。2008年，浙江省生產(chǎn)總值達到21487億元，突破兩萬億元大關(guān)。圍繞促進浙江省經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展，積極探索與浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和浙江省審計工作實際相適應(yīng)的政府審計模式，是浙江省各級審計機關(guān)面對的必須要解決的重要課題，也是加快浙江省審計實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計根本轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。經(jīng)濟發(fā)展為制度創(chuàng)新提供動力和保障，經(jīng)濟發(fā)展又離不開制度變遷來維持進一步的發(fā)展。作為經(jīng)濟較發(fā)達的區(qū)域之一的浙江省，應(yīng)當而且能夠在相關(guān)制度層面大膽創(chuàng)新，為國內(nèi)其他地區(qū)的改革提供借鑒經(jīng)驗。

二、國內(nèi)外研究綜述

國家經(jīng)濟安全概念出現(xiàn)以來，隨著研究的不斷深入，人們的認識也逐漸深化。綜觀世界主要國家的國家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略，對經(jīng)濟安全問題基本一致的認識可概括為五個經(jīng)濟安全觀(陳鳳英，2006)。(1)利益觀：經(jīng)濟安全是面對國內(nèi)外威脅時能利用各種有效手段，捍衛(wèi)國家利益，保障國家經(jīng)濟穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮。(2)綜合觀：從政治、外交、文化等諸方面，乃至以軍事手段綜合保障經(jīng)濟安全。(3)全球觀：需要將一國的經(jīng)濟安全置于地區(qū)或全球政治、經(jīng)濟框架內(nèi)全面考慮。一國應(yīng)當尋求雙邊、區(qū)域和多邊合作，達到經(jīng)濟安全的目標。(4)前瞻觀：一國經(jīng)濟安全與否，往往取決于對國家經(jīng)濟安全態(tài)勢的評價，對國家經(jīng)濟利益得失的判斷，對國內(nèi)國際未來經(jīng)濟、政治形勢的預(yù)測。(5)全民觀：保障經(jīng)濟安全不能單靠國家和政府，必須動員地方、企業(yè)和全體國民共同參與，建立起相應(yīng)的反危機體制，緩解乃至消除對國家經(jīng)濟安全的內(nèi)外沖擊。

在國家經(jīng)濟安全的內(nèi)涵方面，也獲得了較為深刻的認識。張士銓(2005)把宏觀經(jīng)濟不安全的由來和表現(xiàn)分為三類：一是經(jīng)濟增長帶來的經(jīng)濟安全問題，諸如環(huán)境污染、能源和其他戰(zhàn)略資源供給短缺導致的種種惡果；二是經(jīng)濟全球化帶來的經(jīng)濟安全問題，比如金融安全、貿(mào)易和投資深化過程中產(chǎn)生的沖突與摩擦；三是伴隨經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型而來的經(jīng)濟安全問題，如新體制在不健全的條件下，面對舊體制因素的反彈，無法對社會經(jīng)濟生活的各方面進行調(diào)節(jié)，粗放的以浪費資源為特征的增長方式也在很大的程度上導致社會經(jīng)濟秩序的混亂。上述三方面因素的作用和影響，就會導致一國經(jīng)濟不安全。國家經(jīng)濟安全主要包括金融安全、貿(mào)易安全、產(chǎn)業(yè)與市場安全、戰(zhàn)略資源安全和經(jīng)濟信息安全等方面。其中，金融安全是經(jīng)濟安全的核心，經(jīng)濟信息安全是經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)與市場安全、戰(zhàn)略資源安全是經(jīng)濟安全的基本內(nèi)容(郭秀琴，2006)。

政府的宏觀調(diào)控行為在很大程度上影響著一國的國民經(jīng)濟運行，因此，政府宏觀調(diào)控行為的不當極可能導致一國經(jīng)濟不安全。國家審計監(jiān)督在保障宏觀經(jīng)濟調(diào)控健康、平穩(wěn)運行方面扮演著重要的角色。近年來，我國國家審計監(jiān)督在宏觀調(diào)控、建立公共財政框架、權(quán)力監(jiān)督(政府問責制)以及對國民命脈行業(yè)的監(jiān)控等方面發(fā)揮著重要的作用。

我國審計機關(guān)成立以來，一直重視發(fā)揮國家審計在宏觀調(diào)控中的作用。三任審計長于1998年9月21日在《人民日報》聯(lián)合發(fā)表了《依法履行審計監(jiān)督職責》的文章，指出：“審計機關(guān)自成立以來，始終把加強宏觀調(diào)控服務(wù)作為一項重要任務(wù)，緊緊圍繞我國不同時期經(jīng)濟工作中心開展審計監(jiān)督。……在促進各項改革的深化和宏觀調(diào)控措施的有效落實方面發(fā)揮了積極作用。”總結(jié)二十幾年來審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用的情況，可以得出以下結(jié)論：第一，審計與宏觀調(diào)控之間存在一定的互動關(guān)系。首先，審計能夠發(fā)現(xiàn)需要調(diào)控的領(lǐng)域和宏觀調(diào)控的重點；其次，審計工作始終圍繞宏觀調(diào)控的重點展開；再次，一段時期內(nèi)經(jīng)濟運行特點和宏觀調(diào)控政策的性質(zhì)決定了審計的主要類型。第二，審計在宏觀調(diào)控中主要發(fā)揮兩種作用，一是促進決策，實現(xiàn)宏觀調(diào)控政策的調(diào)整與完善；二是促進執(zhí)行，監(jiān)督宏觀調(diào)控政策的貫徹實施(京津冀特派辦課題組，2006)。

從國外審計實踐來看，雖然沒有明確提出國家經(jīng)濟安全審計，但是，正在開展的績效審計、社會責任審計以及環(huán)境審計等諸多形式的審計，愈來愈要求強化責任，對造成經(jīng)濟不安全的因素進行審查和監(jiān)控，以實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的長期發(fā)展。

三、研究思路

本課題的基本思路是：國家審計內(nèi)容涉及國家經(jīng)濟安全的各個行業(yè)和部門，如財政、金融、重要國企、重要人員等，因而政府審計可以將審計中發(fā)現(xiàn)有關(guān)國家經(jīng)濟安全的重要信息加以搜集、整理、分析和評價，以確定現(xiàn)行政府政策是否恰當，并提供相關(guān)建議。