宋代城鄉社會保障的共同發展與拓展——以南宋《救荒活民書》和朱熹荒政思想對臨安荒政實踐影響為個例

吳晶 周膺

摘要：宋代的社會保障在中國古代歷史上最為完備。從當時的經濟發展水平來考量，政府在調動民力的同時總體上做到勉力而為。其突出之處是著力于農村、退休官員和荒政3個方面，使最需要的社會階層得到更多的保障權益。這種具有公平性、科學性的設計值得借鑒。宋代的社會保障政策注重本朝的實踐基礎。南宋董煟所著的《救荒活民書》是中國歷史上第一部荒政學專著，和南宋思想家朱熹的荒政思想相似，在很大程度上都是對南宋都城臨安（今浙江杭州）特別是南宋后期臨安荒政實踐的總結，又深刻影響了臨安的荒政建設，提升了臨安的救荒層次。

宋代的社會保障可以分為城鄉基本社會保障和荒政救濟兩個方面。相比于前代來說，宋代不僅注重城鄉基本社會保障共同發展、加大對體制內官員的優待，而且大大提升了荒政救濟水平。其理念之先進、發展水平之高，非唯超越前代，甚至為明清兩代所不及。

一、城鄉社會保障的雙向拓展

宋代城市化加速后，城鎮人口規模擴大較多。過去城鎮社會保障主要面向統治階層。城鎮平民不僅人數不多，而且因擁有不動產，有手工業、商業等基本生業，政府的社會保障負擔或負擔成分相對較少。而城鎮人口規模擴張特別是農村人口進入城鎮后，其社會保障便成為突出問題。就全社會的社會保障資源分配而言，開始更多地轉向城鎮。原因主要有三：一是城鄉人口擁有的生產資料和社會環境不同。發生災荒時，農村人口尚有地可耕、有屋可居，且因處于熟人社會而有宗親近鄰相互救濟。城鎮人口則一般沒有自己的生產資料，甚至還會失去住所，且處于陌生人社會而缺乏互助互濟機制，所以只能依靠政府救濟。二是城鎮財政收入大大超過農村。宋代城鎮商稅、酒稅、鹽稅等收入達到農業兩稅的2倍以上，城鎮的財政支付能力更強。三是城鎮貼近權力中心，其局勢對政權穩定有直接影響而更受政府重視。城鎮還因人口集中、交通便利，救濟難度相對較低、效果較好，成本也較低。但總體而言宋代對城鎮和農村的社會保障都是比較重視的，基本做到共同發展。雖然支付能力有限，但保障面仍有所擴展。而且除基本社會保障外，現代意義上的社會保障如社會救濟、社會福利、優待撫恤等都已出現。

根據政治和社會條件，宋代在城鄉確立不同的社會保障主體。城鎮主體是政府，農村主體是社會，力有不及政府才介入。城鎮的目標是保障居民最低生活需要，穩定社會秩序。農村更主要的是幫助農民恢復生產和養老慈幼，一般只給一次性救濟或減免稅賦，并通過倡導鄰里相助解決困難。當時的倉儲體系比較完備，但大多分布在城鎮和城鎮近郊。城鎮人口規模與倉儲規模成正比，遭遇災害時能得到相應的賑濟。農村僅有社倉和少數地方性倉儲，數量和糧食儲量都較少，應對災害的能力相對有限。倉儲對城鎮多為賑糶，對農村多為賑貸。農村饑荒如在可承受范圍內便自行解決，超出這個范圍則由距離農村最近的城鎮幫助解決。縣級城鎮無法解決，則由州（府）或路分以上政府幫助解決。城鎮建有較為完善的居養、醫藥、助葬等濟貧機構，受惠面較廣，農村僅有居養院和安濟坊等少數機構，規模也不如城鎮，受益面較小。如《宋會要輯稿·食貨六〇》所載建炎至紹興年間（1127—1162）冬春季收養賑濟貧窮者的21次記錄中，臨安府10次，紹興府3次，平江府1次，建康府1次，其他城市2次，路分4次，沒有直接面向農村的收養。

宋代農村社會保障大體遵循兩條原則。一是災荒救濟以重度饑荒為主。將饑荒分為小饑、中饑、大饑3個等級，對應的損失程度分別為二至五成、六成以上至七成、八成以上至十成。北宋時七成以下實行有償賑糶，八成以上實行無償賑給。南宋時改為五成以下賑糶，六成以上賑給。無償賑濟的起點在五至七成之間，即中饑與大饑之間。說明救濟重點是重度饑荒。賑糶、賑給、賑貸按戶等確定。賑糶主要限于貧民。賑給限制最嚴，均為下戶和客戶。下戶指農村五等戶中的四、五等戶。客戶指靠租佃為生的無地貧民。借貸一般限于三等以下戶。據此可知，對農村的災荒救濟目標主要是保障貧民度過饑荒。二是貧窮救濟以窮民救濟為主。保障對象主要包括5種，即災害人群、饑荒人群、貧困人口、弱勢群體和特殊群體。對災害人群的保障一般是救急，在災害發生之后根據災害的等級及受災人口的戶等進行賑災。對饑荒人群的保障以救饑為主，與對災害人群的保障一樣具有臨時性。對貧困人口和弱勢群體的保障類似現代意義上的社會福利。貧困人口主要由社會不公等原因造成；弱勢群體是在社會競爭中處于劣勢的群體，主要包括殘疾人、老人、兒童、婦女等。這兩類人多屬濟貧恤窮的范疇。特殊群體主要包括貧宦、寒士、學生、歸正人和少數民族等，對他們多采取優待撫恤。在保障順序上遵循“若米谷有限，則先從下戶給，有余則并及上戶”。屬于前述鰥、寡、孤、獨的窮民受到更多照顧。《救荒活民書》拾遺《李玨賑濟法》載：“將災傷都分作四等抄札。仁字，系有產稅物業之家。義字，系中下戶。雖有產稅，災傷實無所收之家。禮字，系五等下戶及佃人之田，并薄有藝業，而饑荒難于求趁之人。智字，系孤寡貧弱疾廢乞丐之人。除仁字不系賑救，義字賑糶，禮字半濟半糶，智字并濟，并給歷計口如常法。唯濟米預散榜文，十日一次委官支。”在非饑荒時期，所謂的濟貧之法，也多針對窮民。對窮民的救濟主要有3種形式，即減免負擔、不定期賞賜和收容養恤。減免負擔包括免役、免稅、允許留丁侍養等；不定期賞賜主要是賞賜糧食、布帛等生活必需品，有時也有酒、肉等高級食品；收容養恤包括定期提供食物、臨時收容、長期收養等。城鎮中的大量流浪乞討人口主要有3種，即饑荒期間的離鄉農民、農村失地農民和無依無靠的農村窮民。其中前兩種人一般短期滯留，饑荒緩解或找到新的謀生之路會消失。后者則長期滯留城鎮，成為職業乞討者，政府也通過舉辦濟貧機構予以收容。時人認為造成窮民的原因是造物弄人，所謂“天民之窮者”，因此救濟窮民的責任不能完全推給社會，“替天行道”的國家也有責任。與此相反，個體的貧困并非國家的責任，而是個人或家族的責任——或者由于個體不夠勤奮，或者由于家族未提供足夠支持。只有貧困大規模集中發作，政府才施以援手。貧困大規模集中發作即較大規模饑荒的發生。這體現輕濟貧重恤窮背后的國家倫理。

宋代農村社會保障體系總體上以民間自建為主，但政府并非無所作為。除給予必要的資助外，政府也倡導并推動建設民間社會保障體系。這個社會保障體系有3層結構，即親屬保障圈、鄰里保障圈和政府保障圈。《宋刑統》規定：“諸鰥寡孤獨、貧窮老疾，不能自存者，令近親收養。若無近親，付鄉里安恤。如在路有疾患不能自勝致者，當界官司收付村坊安養，仍加醫療，并勘問所由，具注貫屬、患損日移送前所。”一般而言，面對農村的貧困與饑荒問題，親屬保障圈首先發揮作用；保障能力不足或失效時，鄰里保障圈開始發揮作用；上述兩層保障圈都失效時，則政府保障圈介入。其中，親屬保障圈與鄰里保障圈總體屬于民間自我保障系統，對農村社會的貧窮和輕度饑荒起到積極的防護作用；政府保障圈則更多在饑荒嚴重的情況下發揮作用。

親屬保障是以血緣為紐帶的互助。盡管世家大族制度在宋代已經解體，新型的近世家族制度興起，但家族互助的習慣并未改變。在宋人看來：“夫人爪牙之利，不及虎豹；膂力之強，不及熊羆；奔走之疾，不及麋鹿；飛飏之高，不及燕雀。茍非群聚以御外患，則久為異類食矣。是故圣人教人以禮，使知父子之親。人知愛其父，則知愛其兄弟矣；知愛其祖，則知愛其宗族矣。如枝葉之附于根干、手足之系于身首不可離也。豈徒使其粲然條理以為榮觀哉？實欲使相為依庇以捍外患也。”朱熹也指出：“士君子修一家之政，非求富益之也，植德而已爾，積善而已爾……有無欲其相通。兇荒欲其相濟，患難欲其相恤，疾病欲其相扶。”在類似思想的影響下，宋人多重視家族互助，范仲淹建立的義莊即其代表。這與中世社會豪強大族對宗族成員的救濟類似。用日本學者谷川道雄的話說，形成了所謂的“豪族共同體”或“中世社會共同體”。“貴族實施賑恤，是對大土地經營所蓄積糧食的發放；地域自衛時大土地經營之勞動者的奴客，是作為主家的直屬部隊而起作用的。如此，貴族的私產為了社會服務而被提供，被公共化，為共同體社會的維持作出了貢獻。”南宋思想家呂祖謙《少儀外傳》卷下云：“圣人知一族不足以獨立也，故又為之甥舅婚媾姻婭以輔之。猶懼其未也，故又慈養百姓以衛之。故愛親者所以愛其身也，愛民者所以愛其親也。如是則其身安如泰山，壽如箕翼，他人安得而侮之哉？故自古圣賢未有不先親九族然后能施及他人者。彼愚者則不然，棄其九族，遠其兄弟，欲以專利其身。殊不知身既孤，人斯戕之矣，于利何有哉？故世之人欲愛其身，而棄其宗，烏在其能愛身也？孔子曰：‘均無貧，和無寡，安無傾。’善為家，盡其所有而均之，雖糲食不飽，敝衣不完，人無怨矣。夫怨之所生，生于自私，及有所厚薄也。”在此思想支配下，新型家族制度對同族的救濟職能得以保持。家族往往置有族田或義莊用以周濟貧困族人。沒有設立族田或義莊的家族血緣互助也極為常見。尤其是對于鄉紳而言，是否周濟族人是衡量其德行高低的標準，也是決定其社會地位的因素。

鄰里保障是以地緣關系為基礎的互助。從社會學角度看，農村社會是由許多地緣性社區構成的。它們是從事農業活動為主的人群所組成的地域性社會生活共同體。與城鎮社區相比，農村社區具有人口密度低、社會結構簡單、經濟活動簡單、階層分化程度低、傳統觀念濃厚、文化變遷速度慢等特點。特別是熟人社會特性明顯。根據博弈論原理，人處于陌生人社會如城鎮更傾向于追求短期利益最大化，即一次性博弈；處于熟人社會如農村則更傾向于多次重復博弈，即追求利益的長期化。宋代農村鄰里保障大體有3種形式：一是個體性救濟，如富裕個體對居地鄉黨救濟。二是家族合作救濟，如幾個家族合作救濟鄉黨。三是結社互助。結社通常夾雜業緣、教緣等因素，但最基礎的是地緣認同。

政府保障是建立在政府職責基礎上的社會安全機制。在第一、第二層保障圈能力不足或失效后，政府保障圈啟動。宋代的政府保障圈大體可為3個層次，即縣、州（府）、路。其中最下層的縣城處于農村保障的最前沿，第二層的州（府）處于縣城之后，對縣城給予支持。第三層是路分。農村饑荒嚴重時，以縣城常平倉、義倉實施賑濟，或低價糶賣、低息借貸，或直接賑給。農村貧民、窮民進入縣城時，或集中放賑，或收入居養院。南宋時除上述常規設施外，一些地方政府還自籌經費設立地方性救濟設施，以補充常平倉、義倉之不足，特別是設立社倉，使農村居民可以不離鄉土而解決常規性春荒和輕度饑荒問題，縣城有時不再是救濟的最前沿。盡管宋代多數救濟政令發自朝廷，但路分是基本的財政區劃單位，掌握大量資源，是救濟權力的實際持掌者，因此處于政府保障圈的最上層。路分轉運使可以在本路之內調配資源，用以支持州（府）救濟，直至給縣城予以支持。

二、對體制內官員的進一步優待

受文治政治影響，宋代進一步強化對在職老年官員的優待和特殊禮遇，對致仕官員給予物質和精神補償，去世后還給予一定優恤。按《禮記·曲禮上》所說“士大夫七十而致仕”的古制，文官七十歲、武將八十歲致仕，故六七十歲的老年官員不乏其數。有的到退休年齡還安排散官閑職，元老重臣還可以“落致仕”，即再次出任政府要員。考慮到老年官員年邁力衰、不耐遠途跋涉之苦，又規定老年官員可不在遠地授官，甚至回鄉任職。乾德三年（965）“令吏部流內銓以見任京西南州、縣官滿一周年者移注西川南北邊，歸降人及年七十以上者勿復移注”。雍熙四年（987）又規定：“選人年六十，勿注遠地；非土人而愿者聽。”降低了優禮年齡。也允許親屬就近為官，侍養致仕官員。又行特殊禮遇，如免行禮儀、遣醫賜藥、存問、奉朝請等。老年官員可免于朝謁、跪拜等。南宋孝宗朝老臣李彥穎“病羸，艱拜起”，孝宗曰：“老者不以筋力為禮。孟享禮繁，特免卿。”建隆元年（960）規定：“文武常參官請病假告過三日，以名聞，當遣太醫診視之。”有時皇帝也親自去看望生病大臣并賜藥。存問即政府派人探望，奉朝請即參加朝會。又沿襲唐代舊制實行致仕官員半俸。淳化元年（990）太宗頒布《致仕官給半俸詔》，規定“曾任文武職事官恩許致仕者，并給半俸”。此后成定制。但也有一些特例。真宗大中祥符五年（1012）“大赦天下，賜致仕官全俸一年”。為鼓勵值齡官員主動致仕，景祐三年（1036）仁宗詔令“文武官年及七十者，乞并令自陳致仕，依舊敕與一子官，如分司官給以全俸”。神宗朝開始，只要有政績，文臣自九品承務郎以上、武臣自從九品三班使臣以上都可全俸致仕。無功績而有過被強迫致仕則不給俸。徽宗時又規定，侍從以上的高級官員致仕時，除支取半俸外另給職錢和貼職錢。官員獲準致仕后可以升遷寄祿官一資或一階。“國朝凡文武官致仕者皆轉一官，或加恩其子孫。”遇皇帝登基、誕辰等大禮，致仕官員還能再升轉官階。四品以上文官和六品以上武官致仕，可以按照官品的高低授予1—3名近親子弟低級官銜；五品至七品文官和七品武官致仕，如果不愿升轉寄祿官官資或官階，也可蔭補1名近親。以后蔭補范圍進一步擴大。高級官員不但在致仕時可蔭補子孫，致仕后遇郊祀大禮等還可繼續蔭補。也可為去世的直系親屬封贈官爵，或將所轉官回授給祖父母。給致仕官員子孫加官加爵，實際也是對致仕官員養老物質基礎的一種補充。官員致仕時，朝廷常賜贈錢物，如錢谷、房屋。歲時佳節、朝廷舉行重大慶典之際，一些致仕官與現任官一樣也能獲得一定賞賜。年老多疾者加贈醫藥。又給一些致仕的高級官員配備白值（差役）。《宋刑統》還規定致仕官員在法律上保有與現任官相同的特權，如議、請、減、贖等特權。自身及親屬犯罪仍然與現任官員一樣可減免刑罰。官員去世后都給予一定優恤，如天子臨喪或遣使視喪、恩蔭子孫、輟朝和贈封謚號。也有出錢助葬和賜予田宅等。

宋代的官吏多數由科舉選拔，人數眾多，與此前的貴族不同。他們中的大多數盡管有一定地位和特權，但與普通百姓差別不大，尤其是致仕后，可視作城鎮普通居民的一部分。由于財政開支有限，先行提升這一人群的社會保障水平有其合理性，不屬政治腐敗的范疇。事實上這種優厚使官員能相對保持廉潔，且能較專心履行職責，政績也就頗為顯著。另外，社會保障的完善也使宋代以文士為主的官員有條件從事文化創造，成就了眾多文化名人。相反，明代苛待官員，推行“薄俸”政策，在職官俸普遍不能維持生計，除特殊情況外致仕后更無俸祿，僅免徭役。清代雖然有所改善，但相對宋代差距仍不小。在任官俸不高，致仕后按滿漢、親疏以及是否正常致仕之別有食全俸、食半俸、不食俸各種待遇。即便食全俸，因沒有了在任的養廉銀，也很難維持生計。所以貪污腐敗成風，貪污乃至成為許多人為官的價值目標。明代曾采取重典嚴懲貪污腐敗，但屢禁不止。

三、荒政學的建立與社會保障層次提升

南宋董煟所著《救荒活民書》是中國歷史上第一部荒政學專著。董煟（? —1217），字季興，號南隱，德興（今江西德興）人。紹熙四年（1193）進士。曾任成都征商（監稅）和應城（今湖北應城）、瑞安（今浙江瑞安）、辰溪（今湖南辰溪）縣令等職。幼時對北宋名相富弼救治河朔50萬饑民一事印象很深，對富弼十分傾慕，立志一旦從政要在救荒活民上有所作為。嘉泰元年（1201）在成都征商職將離任時遇旱災，尤感荒政建設的重要，遂在對歷代荒政系統進行研究的基礎上寫出3卷本《救荒活民書》。并即呈寧宗，要求頒發給各州（府）、縣以致用。寧宗看后大加贊賞，詔令印發。是書上卷考察古代荒政，中卷陳述當朝救荒之策，下卷詳備本朝名臣賢士的真知灼見。每條史事后作評語，常發前人所未發。它像一部百科全書，綜合反映了各朝救荒大事、救荒措施、荒政制度，總結經驗得失，提出可行辦法，成為荒政學的拓荒之作，在后世產生極大影響。其中中卷歸納了20種救荒措施，提出完整的救荒思想體系。這個體系主要包括三大部分：一是糧食儲備制度，二是賑濟策略，三是流通與物價管理。書中還系統闡述了從上到下各級官吏應當履行的救荒職責，提出“厚下”恤民、“仁政”減災的荒政主張。《救荒活民書》不僅為許多帝王推崇，而且以它為范本的荒政學著作，在元、明、清各代層出不窮。如元人歐陽玄的《拯荒事略》，明人林希元的《荒政叢言》、屠隆的《荒政考》、陳繼儒的《煮粥條議》、鐘化民的《賑豫紀略》等，清人陸曾禹的《康濟錄》、俞森的《荒政叢書》、汪志伊的《荒政輯要》、勞潼的《救荒備覽》、魏禧的《救荒策》等。另還有許多仿作或改編著作，如元人張大光的《救荒活民類要》，明人朱熊的《救荒活民補遺書》、王崇慶的《救荒補遺》、陳龍正的《救荒策會》等。董煟另著有《壽國脈書》《春秋資講》《南隱文集》等。

《救荒活民書》歸納的20種救荒措施大體可分為兩部分。一是主體部分，所謂“五法”，即常平以賑糶、義倉以賑濟、勸分、禁遏糴、不抑價救荒；二是輔助部分，所謂“十五政”，即檢旱、減租、貸種、恤農、遣使、弛禁、鬻爵、度僧、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、勸種二麥、通融有無、借貸內庫。

董煟主張完善常平倉原有的功能定位。宋代常平倉的設置已經比較完備，但使用中有很多問題，如隨意挪用，抑配糴買，設于州（府）、縣而未能遍惠農村，不及時易新而耗損，不知變通活用。因常平倉存在弊端，漢元帝時“諸儒多言鹽、鐵官及北假田官、常平倉可罷，毋與民爭利”。董煟卻說：“鐵可罷，而常平不可罷，但厘革其弊可耳。今乃遽罷之，過矣。”董煟力主保障常平倉的本來用途：“常平之法，專為兇荒賑糴。谷賤則增價而糴，使不害農；谷貴則減價而糶，使不病民。謂之常平者，此也。”并認為入糴備荒不能拘泥于得失。“不可籍數定價，須視歲上、中、下熟一依民間實值，寧每升高于時價一二文以誘其來。”又要“無歲不糴，無歲不糶”，使儲米常新。“上熟糶三而舍一，中熟糶二，下熟糴一，此無歲不糴也。小饑則發小熟之斂，中饑則發中熟之斂，大饑則發大熟之斂，此無歲不糴也。”救荒時則可權宜調度。如受災時可用常平錢到外地循環收糴以濟饑民，賑災結束再返還常平本錢。也可截留上供米比照市價出糴，再以糴米錢起解。常平賑糴不能遍惠農村的主要原因之一是缺乏水腳費（運費），他提議于米價上增加一文充補。

義倉初建于隋代，時也稱社倉，唐代沿襲，功能與常平倉相似。但常平倉是官倉，義倉是由政府管理的民倉。常平倉主要用于賑貸，災荒不十分重時啟用；義倉主要用于賑濟，災荒重時啟用。董煟指出：“義倉本民間所寄。”“屢言義倉本民間以義掊率寄之于官。兇荒水旱，值以還民。”義倉施行中也存在與常平倉類似的問題，或積而不發，或挪為他用，或私用糴錢，或閉為塵埃。除建議用上述常平倉的辦法解決外，董煟還提出加強對老疾貧乏不能自存之人的核實、在青黃未接時賑濟、支錢賑濟或錢米兼支等措施。

董煟將饑荒分為3等，主張只在小饑時才勸分。勸分中最大的問題是強制勸分。強制勸分易造成“閉糶深藏，以備不測”。董煟認為“以不勸勸之”為上策，即以利益吸引富民自覺發廩救濟，所謂“利之所在，自然樂趨”。如勸誘上戶或富民出本錢，派牙吏至豐熟處販米賑貸，事后歸還本錢。富民分為兩種，一種是生產型的，另一種是貿易型的。前者以地主為代表，后者以商人為代表。勸分時應考慮二者差異，如對無田而富的商人可勸誘其出錢糴販。北宋吳遵路任通州知州時，“勸誘富豪之家，得錢萬貫”，然后租賃海船從別處買進米豆以原價出糶。范仲淹論勸分說：“誠以饑荒之年，人既闕米，官復以認米責之，則其勢頗逆。唯俾之出錢，各自運米，其策為最。”如果村坊沒有富民，也可十幾家集資湊本，在不抑價的條件下自行販米買賣。

董煟認為有效調配天下糧食才可救荒，而禁遏糴、不抑價方可保障糧食流通。遏糴即禁止外地人收購本地糧食，抑價即人為控制糧價。董煟根據經濟學原理提出以適度的價格調節疏導流通的主張，反對完全用行政手段強制干預。范仲淹和包拯就曾以禁遏糴、不抑價成功救荒。如前所述，范仲淹任杭州知州時鬧饑荒，谷價高漲達120文。他不但沒有抑價，反而將價格增至180文，還多方張貼榜文向外界傳達杭州發生饑荒及米價所增之數。逐利的商賈紛至沓來，結果不但客米漸多，價格也降了下來。董煟認識到糧價漲落是短期現象，最多不過兩三個月。新米上市，糧價自然就會穩定。所以贊同糧價隨行就市，讓市場自發調節。

董煟主張以民本原則恤農，通過減租、弛禁、貸種等方式救荒。減租可減輕災民負擔，弛禁則可減輕賑災成本。古代“關市譏而不征，澤梁無禁”的局面已難以恢復，但至少官辦場務應當免稅。貸種的目的是為解災民的燃眉之急，不能過多考慮償貸牟利。勸種冬麥則可提高復種指數，調整農業種植結構，應對青黃不接。

董煟十分重視災害現場處置和治理，強調檢旱、遣使、治盜、捕蝗、存恤流民等的重要性。一旦發生災荒即及時遣使檢踏，查明災情。既要預防災民變為盜賊，也要對盜賊加強治理。除治盜賊可采取非常之法，以儆效尤。必要時可以效法富弼青州賑濟流民的方法，對流民進行系統安置和救濟。遇蝗災時通過獎勵捕蝗減弱災害。

董煟認為通融還可輔之以借貸內庫、鬻爵、度僧等措施。發官廩、借內庫、假軍儲與勸人發廩、糴販、勸分相結合，能促進糧食通融。鬻爵和度僧都有很大的負面作用，但在大量災民面臨生命威脅時可作權宜之計。且因饑荒發生僅在數月內，鬻爵和度僧也不至于泛濫。若富民捐納后未能遽得名器有疑慮，可先給空名告身。

《救荒活民書》第三卷和拾遺輯錄歷史上許多重要救荒案例和論述，多有獨到的創見，極大地豐富了思想內涵。主要體現在如下方面：一是明確皇帝和官員的救荒責任，要求他們身體力行。如《田錫論救災》一條載北宋田錫直言皇帝是百姓父母，百姓餓死乃皇帝辜負百姓。宰相當調和陰陽、啟導皇帝。如王道未融，宰相就辜負了皇帝。如果對救荒處置不力，皇帝就該像禹、湯一樣引咎罪己。宣和六年（1124）洪皓在秀州救荒，錢糧且盡，竟截留浙東綱米。后廉訪使為之脫罪。《雜記條畫》一條指出：“誠心為民，可行即行。一己利害，非所當計。”二是強調注重方法，以多種措施綜合救荒。《文彥博減價糶米》一條云：“大抵臨事須有術。”《吳遵路賑濟》一條載，政府將米散發給災民，再令他們集柴草由政府收購。冬天時政府再將柴草賣于百姓。這樣“官不傷財，民再獲利”。為防止蝗災，吳遵路又勸百姓種植豌豆。“吳遵路知蝗不食豆苗，且慮其遺種為患，故廣收豌豆，教民種食。非唯蝗蟲不食，次年三四月間民大獲其利。”《蘇次參賑濟法》一條載，為防止抄札不公，蘇次參專門“印歷一本，用紙半幅，上書某家口數若干，大人若干，小兒若干，合請米若干，實貼于各人門首壁上”。《富弼青州賑濟行道》一條分擘畫屋舍安泊流民事指揮、曉示流民許令諸般采取營運事指揮、支散流民斛斗畫一指揮數篇，記述富弼對賑災全過程巧妙而周密的安排。三是強調制度規范，倡導創新。要求嚴格約束官吏在救荒中的行為，尤其是對救災過程中容易出現問題的環節多加防范。如嚴管支米用的歷子。歷子是政府為方便災民支米核定的憑證。為了防止虛報或遺漏，差官下鄉當面填報，而不是差委公人、耆壯抄札。蘇軾則重視早作救災、預先救荒。認為在還沒有發生大規模饑荒的時候進行賑濟，開支小而救濟面寬。所謂“官無大失，而人人受賜”。熙寧八年（1075）兩浙旱災，杭州、蘇州餓死數十萬人。“本緣天旱米貴，而沈起、張靚之流不先事奏聞，但立賞閉糴，富民皆爭藏谷。小民無所得食，流殍既作。然后朝廷知之，始敕運江西及截本路上供米一百二十三萬石濟之，沿門俵米，攔街散粥，終不能救。”而元祐四年（1089）“浙西數郡先水后旱，災傷不減熙寧。二圣仁智聰明，于去年十一月中首發德音，截撥本路上供斛斗二十萬石賑糶，又于十二月時寬減轉運司元祐四年上供斗斛三分之二，為米五千余斛賑糶，盡用其錢買銀絹上供，了無一毫虧損縣官……又自正月開倉糶常平米，仍免數路稅場所收五谷力勝錢，且賜度牒三百道以助賑濟。本路帖然，絕無一人餓殍者。此無他，先事處置之力也。由此觀之，事豫則立，不豫則廢。其禍福相絕如此”。

《救荒活民書》具有很強的思想性，對后來的荒政學和荒政文化影響甚大。這種思想性主要體現在民本、預防和權變3個方面。民本是救荒總的指導思想，是救荒的出發點和落腳點，體現在救荒的各個方面。預防是備荒的指導思想，著眼于減輕災害或避免災害發生。權變是治荒的指導思想，著眼于荒政管理。

《救荒活民書》的民本思想主要體現在如下方面：一是以民為本，藏富于民。其卷一云：“哀公問于有若曰：‘年饑，用不足，如之何？’對曰：‘盍徹乎？’曰：‘二，吾猶不足，如之何其徹也？’曰：‘百姓足，君孰與不足？百姓不足，君孰與足？’煟曰：圣賢救荒，大抵以寬征薄賦為先。《書》曰：‘民為邦本，本固邦寧。'”董煟指出：“蓄積藏于民為上藏，于官次之，積而不發者又其最次。”又指出：“嘗考周人財用之制，有內府以受其藏，有職內以受其用，宜可以縱一人之欲。然天子無私藏、王后無移用者，以冢宰制財用之。故歲荒民乏，則權或薄征，或散利，皆可以通融算有無。天子斂其財，特以為天下之用，而吾身無與焉。自漢人以私藏歸之少府，專供上用，后世因之為私有。于是民雖告病，而上不知恤。海內既貧，而人主獨富。凡內庫所蓄，欲損尺帛斗粟以及民而重如丘山。蓋流弊之極有如莊宗者，可不鑒哉？”針對歷史上著名的梁惠王和孟子的那段“寡人之于國也”的話，董煟評價道：“人君平居無事，橫征暴斂，不能使民養生，喪死而無憾。一遇水旱，雖移民移粟，孟子以為不知本。”二是視民如傷，全力救濟。主張統治者應當不惜犧牲自身利益救荒。“紹興二十八年平江、紹興、湖、秀諸處被水，欲除下戶積欠，宰執擬令戶部具有無損歲計。上曰：‘止令具數，便于內庫撥還。朕平時無妄費，所積本欲備水旱爾。本是民間錢，卻為民間用，復何所惜？’煟曰：王者以天下為家，不以私藏為意也。高宗撥內庫錢，除被水下戶之積欠，且曰‘本是民間錢，卻為民間用，復何所惜’，真王者之度歟！”三是實行仁政，全面救濟。民本思想是行仁政的基礎，行仁政是民本思想的重要表現。統治者應當將救荒視作仁政的重要部分，義不容辭地履行責任。

《救荒活民書》雖然重點論述救荒，但對災害預防也十分重視。書中指出：“蓋天下非有水旱之可，而水旱之備者為可。”具體體現在如下方面：一是發展生產，儲積備荒。所謂常懷憂患之心，防患于未然。“遺人掌邦之委，積以待施惠。鄉里之委，積以恤艱厄。門關之委，積以養老孤。郊里之委，積以待賓客。野鄙之委，積以待羈旅。縣都之委，積以待兇荒。”“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食。以三十年之通，雖有兇旱水溢，民無菜色，然后天子食，日舉以樂。”二是興利除弊，完善制度。通過建立完善的保障制度，確保儲積備荒、受災賑濟以及流民安置均可落實。三是預講荒政，臨事不迷。“救荒無定法，風土不一，山川異宜，唯在預先講究而已。今欲諸州守臣，到任不以遠近，限一月以后詢究本州管下諸縣、鎮可以為救荒之備及其他措置之策。講求實惠斷然可行者，不拘件數，條具奏聞。與斟酌可否，行下責令本州守臣，自守其說。如任內設遇旱澇，即檢舉施行，不得自有違戾。外委監司，內委臺諫，常切覺察。臣謂救荒有賑糶、有賑濟、有賑貸三者，其名各不同，而其用亦各有體。誠能識認其體，則實惠及民矣。”官吏要有荒政意識、相關知識以及基本技能等，方才具備救荒能力。

《救荒活民書》指出，荒政主要是一種災時管理，與農政等其他管理最大的不同在于情況復雜多變，所以處置事務要權變通融。一是突出荒政的特殊性，允許獨立處置。一般的農政有規律可循，荒政的處理對象則往往變幻不定，應當認可特定條件下的特殊行政措施。或可一事一議，或可超越行政權限，重在后果考察。二是突出主要矛盾，隨機應變。如調節糧價應視豐歉而定。“管仲相桓公，通輕重之權。曰：‘歲有兇穰，故谷有貴賤。民有余則輕之，故人君斂之以輕；民不足則重之，故人君散之以重。使萬室之邑有萬鐘之藏，千室之邑有千鐘之藏。故大賈蓄家，不得豪奪吾民矣。'”“上之人當有以通融之，使下無遏糴、抑價、閉糶之患，斯為上也。”三是無拘文法，權宜司法。只要事后可以補救，可以突破一般制度約束行事。“紹興戊寅戶部侍郎趙令衿請將州、縣義倉陳米出糶，右仆射沈該等言：‘義倉米在法不應糶糴，恐失預備。’上曰：‘逐郡自有米數。若量糶十之三樁其價，次年復糴，亦何所損？'”“在法陳訴旱傷之限至八月終止，訴在限外，不得受理。昨來臣寮奏請：晚禾成熟乃在八月之后。今旱有淺深，得雨之處有早晚之不同，乞寬期限。得旨展半月。臣寮申請，乞以指揮到縣日為始。”

董煟之外，朱熹也提出系統的荒政思想。朱熹的荒政思想主要體現在3個方面：一是竭力推行以社倉為主的救荒措施。社倉隋唐即有，但民辦社倉則為朱熹首創。這種社倉不特指某個糧倉，而是一種儲糧制度。一般沒有專門的倉庫而將糧食儲于祠堂廟宇。糧食的來源是勸捐或募捐，存豐補欠。糧食周轉通過借貸。一般春放秋收，利息為10%。乾道三年（1167）建陽府崇安縣（今福建省武夷山市）大水，饑荒嚴重，朱熹與鄉紳劉如愚向知府借常平米600石在開耀鄉創社倉，賑貸于饑民。“使貧民歲以中夏受粟于倉，冬則加息什二以償。歲小不收，則弛其息之半；大侵，則盡弛之。期之以數年，子什其母，則惠足以廣而息可遂捐以予民矣。行之累年，人以為便。”計劃待息米達到本米10倍時不再收息，只收耗米每石3升。至淳熙八年（1181），除歸還常平米外，積社倉米3100石。朱熹將《社倉事目》上奏，孝宗頒其法于四方予以推廣，社倉得以在各地普遍建立。真德秀一次就奏請在12縣設置社倉100所。后世尊稱朱熹為“紫陽倉祖”。二是禳弭救荒的仁政思想。朱熹曾對弟子說：“而今救荒甚可笑。自古救荒只是兩說：第一感召和氣，以致豐穰；其次只有儲蓄之計。若待他饑時理會，更有何策？”他勸諭皇帝畏天敬誠、“正君心”和“為政以德”以弭災。其《論災異札子》云：“臣竊思唯間者以來，災異數見，秋冬雷雹，苦雨傷稼，山摧地陷，無所不有，皆為陰盛陽微之證。陛下雖嘗下責躬之詔，出敢諫之令，而天下未豫，復有此怪，亦為陰聚包陽不和而散之象……圣王遇災而懼，修德正事，故能變災為祥，其效如此。伏愿陛下視以為法，克己自新，早夜思省，舉心動念。出言行事之際，常若皇天上帝臨之在上，宗社神靈守之在旁。懔懔然不復敢使一毫私意萌于其間，以煩譴告。而又申敕中外大小之臣，同寅協恭，日夕謀議，以求天意之所在而交修焉。則庶乎災害日去，而福祿日來矣。臣不勝惓惓愛君憂國之至，取進止。”希望直言朝政闕失、改革弊政以召和氣。當天子、臣屬、百姓之心皆圣，陰陽相和，自然就不會有災異發生。但人世間私欲不盡、天理不暢明之時，精祈禱、敬鬼神往往難以感通上蒼，所以災荒頻仍。這時，唯一的補救措施，“莫若寬其稅賦，弛其逋負，然后可以慰悅其心而感召和氣也”。朱熹在地方任官時，很大程度上借感召和氣“以免譴告”，為自己大力推行荒政開道。“凡請于朝，言無不盡。官物之檢放、倚閣、蠲減、除豁、帶納，如秋苗、夏稅、木炭、月椿、經總制錢之屬，各視其色目為之條奏。或至三四，不得請不已。并奏請截留綱運，乞轉運、常平兩司發錢米充軍糧、備賑濟，申嚴鄰路斷港遏糴之禁。選官吏授以方略，俾視境內，俱知荒歉分數、戶口多寡、蓄積虛實，通商勸分，多所全活。其設施次第，人爭傳錄以為法。”實際上形成了禳弭治世方法。禳弭救荒雖有迷信成分，但“感召和氣”也含有人情世理。三是以安民、恤民為主旨的民本觀。朱熹認為政府應該關心百姓疾苦，“量入為出，罷去冗費，而惡除無名之賦，方能救百姓于湯火之中。若不認百姓是自家百姓，便不恤”。他曾對孝宗說：“臣竊聞陸贄有言：民者邦之本，財者民之心。其心傷則本傷，其本傷則干凋瘁而根柢蹶拔矣。推此言之，則今日所以勤恤民隱，莫若寬其稅賦、弛其逋負，然后可以慰悅其心而感召和氣。”

董煟和朱熹等的荒政學思想對南宋都城臨安特別是南宋后期的臨安影響甚大。在其指導下，執政者對災害做了更多預防措施，事后處置更有經驗，方法也更得當。據文獻記載，兩宋發生的自然災害主要有水災、旱災、蟲災、瘟疫、地震、雪災、風災、雹災、霜災、鼠災與沙塵暴等10余種。鄧云特（鄧拓）民國26年（1937）所著《中國救荒史》對災害發生次數有過統計。邱云飛《中國災害通史》（宋代卷）統計所得數字更大，計約發生水、旱、蟲、震、疫、沙塵、風、雹、霜等9類災害1543次，其中水災628次，旱災259次，蟲災168次，地震127次，瘟疫49次，沙塵69次，風災109次，雹災121次，霜災13次。另有人統計出更大的數字。據《宋史》《宋史全文》《文獻通考》《宋會要輯稿》等不完全統計，宋代發生水災1000余次，南宋稍少。宋代立國320年約265年有水災，其中南宋152年間約124年。宋代發生旱蝗災500余次，南宋稍多于北宋。宋代約226年有旱蝗災，其中南宋約110年。這些災害大多涉及北宋杭州和南宋臨安即今杭州市域。北宋因賑災不力引發的政治危機較多，如太宗淳化四年（993）青城王小波、李順起義，仁宗慶歷三年（1043）商山張海、郭邈山、李鐵槍起義，哲宗元祐六年（1091）廬州、壽州災民起義，南宋則較少見。臨安則基本未發生此類情況。這與政府加強荒政管理有關。

宋代的社會保障不只是傳統荒政的簡單延續和發展，而已經上升到調節社會關系、維持社會穩定、保障社會正常運作的層面，具有明顯的先進性：一是廣泛性。首先是救濟對象的廣泛性。除了災荒之民，更主要的是普通貧乏居民、老弱病殘之人、鰥寡孤獨者、流浪乞丐、遺棄嬰幼兒、無主枯骨以及生活困難的官宦士人等，使社會保障由恩賜轉為百姓普遍享有的社會權利，有公民權利的意味。實施救濟的主體在很大程度已由近親和鄉人轉為政府。其次是救濟歷時的長久性。政府救濟在南宋時已覆蓋人從生到死的各個階段。二是多樣性。救濟內容除提供糧食等必需品外，還有臨時性住房、炭薪、醫藥、錢，乃至死亡安葬、幼兒哺乳、兒童教育和生計出路等，涉及不同救濟對象的各種需求。由于對社會保障的重視程度遠遠超過此前各代，很少因此引發大規模社會沖突。三是制度性。包括救濟措施的法規化和救濟活動的制度化。不僅對救濟對象有明確的界定，而且圍繞各種救濟活動的程序和標準先后頒布一系列法規。四是多元性。救濟主體既有政府，也有士大夫、鄉紳、富商、僧侶等。

宋代的社會保障政策不僅有前代的經驗，而且有本朝的實踐基礎。《救荒活民書》和朱熹的荒政思想在很大程度上是對包括宋代杭州特別是南宋臨安荒政實踐的總結，其荒政學思想則深刻影響了臨安的荒政建設，提升了臨安的救荒層次。其中歸納的20種救荒措施大部分曾在臨安實施，包括許多在外地沒有條件實施的部分。

（吳昌，浙江省社會科學院歷史所研究員，周膺，男，杭州市社會科學院）