第二章　電力價格管制的理論與實踐

電力是關乎國計民生的大事，電價的制定也牽系著政府和國民的神經。作為一種商品，電價應該滿足市場供求關系規律;同時電力在一定程度上屬于公共產品，也使得電力的定價有了特殊的性質。公共事業的定價是一個多重困境:如果企業的目標是利潤最大化，那么處于壟斷地位的企業沒有競爭壓力、企業缺乏改善經營管理積極性，容易通過限制產量來提高價格，這將導致無效率的資源配置;但如果按實現資源配置效率的邊際成本定價，即P=MC，由于這類產品的固定成本很高，而邊際成本相對較小，所以此時企業可能會虧損。當然還可以選擇平均成本定價，可是無論是一般企業還是壟斷性質的企業，其成本等關鍵數據都是難以獲得的。由于企業和政府之間在成本方面的信息不對稱，企業會虛報自己是高成本以抬高價格。因此考慮到這類產品在定價上的特殊性，各國政府在定價方面的管制態度都比較審慎。中國不同區域如東部和西部的人口和資源稟賦差異較大，導致用電水平和發電能力也相去甚遠，再加上受計劃經濟到市場經濟轉型、社會和體制等多方面的影響，政府必須綜合利用市場自身和價格管制在資源配置方面的優勢，使得電價既能反映企業的成本和真實的供求關系，又能體現公共產品的特點。

第一節　電價的形成機制與原則

一　電價管制理論

美國諾貝爾經濟學獎得主保羅·薩繆爾森認為，管制就是政府以行政命令的形式為規范、控制甚至改變企業的生產經營活動而制定頒布相關法律、法規，是影響企業價格決策、產量決策的一種剛性規定。政府管制理論學家王俊豪給出管制的定義是，“政府管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者(機構)，依照一定的法規對被管制者(主要是企業)所采取的一系列行政管理與監督行為”。管制的根本目的是解決市場在某些方面的市場失靈，對于自然壟斷行業，由于其具有規模經濟性和范圍經濟性，客觀決定了只有一家企業存在于市場中是合理的。然而，在壟斷情況下，低效率是必然的，政府必須進行直接或間接的干預，制定有效的激勵機制，引導和強制壟斷企業在確保正當盈利前提下，改善經營狀況，提高生產效率。具體而言，管制主要包括以下方面:價格管制、進入和退出市場管制、投資管制以及質量管制。其中，價格管制和進入管制又是經濟性管制的核心內容。

電力作為準公共物品，在供給和需求方都體現出不同于一般商品的特性，早期電力被認為存在自然壟斷性，各國政府對從生產、輸配到銷售的價值鏈采取垂直一體化的管制狀態。隨著技術的革新，以及對電力各環節的市場結構有了新的認識，世界各國對電力的定價政策也在隨著時間的推移做這相應的改變。羅斯(K.Rose)研究和分析了三種管制方式，即基于生產與服務成本的傳統管制方式，基于社會成本和外部性的計劃管制方式以及基于市場機制的市場管制方式，他還對三種管制方式的優劣勢作了比較，通過對美國電力市場運行情況的調查，論證了電力市場放松管制從而逐步走向自由化的趨勢，為放松電力市場管制提供了理論依據，此后電力產業的改革也開始了私有化進程，市場的力量得以展現，價格機制開始發揮作用。

二　電價的構成

電力市場的設計運作是一個大的供應系統，由發、輸、配、供、用等環節組成。根據價值鏈理論，其各環節的電價形成一個由上網電價、輸配電價和銷售電價構成的電價鏈，即電價是由上網電價、輸配電價以及銷售電價三部分構成。

電價鏈的三部分只是一個粗略劃分，每一環節的電價又是許多不同成本的補償。比如上網電價，細分來看，又可以分為容量電價和電量電價。這兩部分電價與一般公用事業中產品定價類似，分別對固定成本和可變成本進行補償。其中，容量電價是指用戶對系統固定設備(如機器、電網等)的實際損耗的補償，發電企業需要大規模的固定設備投入，而容量電價就是為了確保發電企業能夠回收固定設備的投入成本而采取的收費，這就保障了投資者投資電力的積極性，有利于電源建設和電網統一調度。由于電網的鋪設屬于基礎投資，周期長、回報率低，私營企業沒有足夠的資金去承擔，一般都由政府牽頭投資，所以容量電價的制定也由政府進行嚴格管制。電量電價對應于發電所需的可變投入，比如火電生產，就需要煤炭原料等成本加上發電企業的利潤，這部分電價才有市場競爭的可能。容量電價和電量電價共同決定了不同發電機組產生的電價差別。

就容量電價來講，火電、風電、水電和核電的基礎設備建設成本存在差異，各自的發電方式所需要的發電設備不同，所以電價一般不具有可比性。但從國家宏觀調控角度講，要因地制宜發揮地區所擁有的資源優勢，比如北方地區的火電企業較多，西部和東部沿海地區的水電企業居多。同時，由于電量電價反映的是發電企業發電所需的可變投入，不同的發電方式所需要的能源不同，其電量電價也會有所差異，如火電以煤炭為主，生產性質類似于加工工業，煤炭的加工過程中，不可避免會有很大比重的物耗和更多的人力勞動成本，因而物質消耗和人力資源成本以及其他損耗等必須在電價中得到反映;而水電依托的是自然資源，具有可再生性，這種情況下電價的制定又會是另一種計價方法。輸配電價就是電力在輸出和配送過程中成本的補償，它可以用來調節輸電網絡建設，并解決電力資源富裕地區與貧乏地區的調配問題。銷售電價就是指終端用戶購買電時所付出的價格。因此，銷售電價就等于上網電價、輸配電價、輸配電損耗和政府性基金的四者之和，它體現不同消費方式對供電成本的影響。通過調節消費結構和制定不同的銷售電價，來引導消費者形成良好的用電觀念。當然，還存在大型用電企業不經過輸配電環節直接向發電企業購買電力的情況。

三　電價形成的特殊性

從技術上看，電力行業基礎設施建設龐大，對資金和設備要求很高，它屬于技術資金密集型;從經營上看，電力的生產、供給和銷售三個環節之間幾乎沒有太多的時間間隔。電能是電力工業唯一的無形產品，與一般的商品不同，電能不能儲存，用電方可以停止對電力的使用，但在需要時，發電企業必須隨用隨發，因此，電力行業屬于供求隨時平衡的連續型流程產業，同時電力需求也幾乎沒有彈性。這就造成電力的用戶方處于相對弱勢的一方，因為他們的需求對電力價格不會產生影響，從另一個角度也說明了電力工業是一種帶公共事業性的壟斷性產業。考慮到這個層面，政府對電價加以管制是有其必要性的。

早期有關電力的理論從市場結構出發，認為電力企業的壟斷地位使之可以通過限制產量和提高價格攫取超額利潤，而且壟斷帶來的低效率，從整個社會的角度看負面影響都多于正面影響。其實，從生產、輸配和銷售整個價值鏈來看，電力行業并不都是每個環節都具有壟斷性。隨著調查和研究的深入，經濟學家們發現電力的自然壟斷只存在于輸、配兩個環節，而在發、售環節是可以引入競爭的，只有輸、配電環節涉及政府對電網鋪設的規劃，存在一定的政府壟斷經營，這呈現出了“兩側競爭，中間壟斷”的格局。因此，關于電價的特點不能一概而論。在競爭性發電環節，要讓市場的作用充分體現，讓電力價格能夠真實反映發電的成本和相應的利潤、稅費;而在輸、配電環節，壟斷經營的特點在短時間內是改變不了的，政府應該推行一套行之有效的定價機制，同時進行嚴格監管，減少壟斷對消費者福利造成的損害。需要指出的是，自然壟斷性質的企業并不具有永久性，以信息技術為核心的技術革命的興起將帶來系統控制技術在電力行業中的大規模運用，電力的生產、銷售將更加迅速、精確;而且電力、石油以及燃氣產業之間在能源市場的競爭方面日趨激烈，也使得電力行業的可變成本提高，進而使電力行業的自然壟斷性被降低、競爭性逐漸增強。同時，國外關于應對自然壟斷的一些政策，如可競爭市場理論等也可以為中國所借鑒，來改善目前的這種格局。可以看出，電價的組成兼具競爭性和壟斷性，因此電價的制定也需要深思熟慮;電價的形式也從來不是一成不變的，世界各國都在積極探索、實現技術創新，逐漸改革電價，讓市場和管制的作用達成動態的平衡。

四　電價制定原則

電力價格的合理制定是一個十分重要的問題。電價過高不僅會增加市場成本，同時也會抑制國內對電力的消費需求，甚至傷害弱勢群體進而降低總的社會福利水平;而電價過低則會損害電力企業發電的積極性，影響企業財務狀況和電力事業的持續穩定發展，還會造成重復建設、產能過剩和資源浪費，進而妨礙產業結構的調整與升級。

日本學者植草益歸納了電價制定的四條原則:實現資源有效配置、避免收入再分配、企業財務穩定和確保企業內部效率。我們知道，電價由上網電價、輸配電價和銷售電價三部分組成，因此，電價的形成機制也由三部分各自的形成機制構成，同時不同環節有不同的壟斷和競爭性，電價的制定也應該區別考慮，但植草益所提出的四條制定原則仍舊是電價制定需要考慮的前提和基礎。

五　電價制定模式

一般而言，電價制定的模式主要有單一制電價和兩部制電價兩種。

單一制電價是中國電價的主要形式，即對容量成本和電量成本不加區分。其特點是結算方便、鼓勵企業多發電，也可以鼓勵用戶節約用電、減少浪費。這種定價方式適用于那些用電量多而容量不高的用電場合，然而這種電價制度對大型企業用電不利。兩部制電價已成為目前最廣泛使用的電價模式，兩部價格理論是由英國學者霍普金森(Hopkinson)提出的一種典型的非線性價格理論，它在帶有壟斷性質的行業中得到普遍使用，如俱樂部的會費、電信行業中的固定月租費和通話費等，兩部價格是指消費者先交納一定費用獲得消費某商品或服務的權利，然后再以一定的價格購買該商品或服務。把兩部價格模型運用到電價制定上，消費者交納的使用權費相當于彌補發電企業的固定成本，而之后購買電力的單價則又可看作補償發電企業生產電力的可變成本。用公式可以表示為:

P=C+p×q

從公式中可以看出，對容量電價補償的固定收費、電量電價的單位價格與用量的乘積，二者之和共同決定了消費者或企業支付的銷售電價。在兩部制電價中，容量電價由于其自然壟斷性，由政府控制，而電量電價由于其競爭性，讓市場根據供求關系自發制定。兩部制電價有以下四方面的優勢:

第一，明確電價不同環節成本的差異，進而明確不同環節電價制定的主體，可以有效激勵發電企業的生產和供應，使企業有一個清晰的思路去設計電價。

第二，能較好地體現同網、同質、同價原則，使發電企業按適合自己的運營方式去生產電能，有利于電網的經濟調度。

第三，能較好處理新老電廠的競價上網問題。容量電價的差別可以反映不同電廠之間固定成本的差異，而電量電價反映變動成本，這樣避免了單一制電量定價中出現的老的國有電廠低折舊成本、低電價所造成的新電廠在電價制定時的不利地位。

第四，有利于融資。當電價中包含一部分固定容量電價時，發電企業的運營風險就會減小一部分，有利于企業在市場上通過發行債券、股票等方式籌集資金，以促進公司的良好運營，這種良性循環也有利于市場競爭。

另外，實踐中的電價制定還存有峰谷定價模式。峰谷定價是另一種形式的電力定價模式，由于發電企業在需求的高峰和低谷的發電成本不同，比如白天和夜間電力生產的邊際成本不同，因此在高峰和低谷應該制定不同的定價體系。不同的消費群體將在不同的銷售電價階段調整自己的用電量。中國早在20世紀90年代就有峰谷定價，1994年京津唐地區開始大規模推廣峰谷定價體系。不同的電價定價模式有各自的優點和適用范圍，政府需要綜合運用幾種定價策略，做到統籌兼顧。

第二節　典型國家電價管制改革實踐

發電和供電需要大量投資，這造成長期以來電力行業被認為是天然的壟斷行業，電力價格沿襲著壟斷管制定價的傳統，20世紀70年代末到90年代早期，這一觀念開始被打破，智利于1978年開始進行電價管制體制改革，規定了供電企業的定價方式，同時還進行了行業的垂直和平行拆分，成為世界上第一個進行全行業改革的國家。英國和美國的電力價格體制改革始于20世紀90年代，引領了世界新一輪電力體制改革浪潮，開始了從電價嚴格管制到電價管制放松的改革歷程。

一　智利

智利是世界上較早推進電力管制改革的國家。智利中部和南部水資源豐富，水電是其電力的主要來源，水電的發電量在全國的發電量中比例達到70%。1978年起，為改變電力自然壟斷造成的低效率局面，智利開始了電力行業改革，并于1982年通過《電力法》。該法建立了電力市場運作的規范體系，規定國內所有供電企業以競價方式來投標獲得發電量訂單。而由政府管制的輸、配電系統則一視同仁，向所有的供電企業開放，同時向供電企業收取使用費;而供電企業根據各自所在區域的用電量與國內其他地區的供電企業進行協商，以達到供電企業的總運行成本最低;電價體系基于邊際供電成本，并按一部電價制度制定售電電價，即電價為邊際供電成本、輸配電費用再加上一些損耗補助;創立電力期貨市場。智利的電價管制比較成功，除了水情和燃料價格的偶爾波動引起電價的波動之外，電價基本保持平穩而且接近于長期邊際成本。由于有獨立、有力的管制機構做后盾，私人投資在電力部門的發展中表現積極，不僅有效地維護了本國的電價穩定，自身也獲得了豐厚的回報。

二　英國

英國于1990年開始電力市場的管制改革。1990年建成的電力庫(Pool)為英國的電力現貨交易提供了可能，這種機制可以使電力的供給和需求通過市場交易實現平衡。電力庫的運行原理是:把電力庫內的發電機組根據其發電能力進行排序，并對發電企業可能發生的一些服務成本進行補償，使得每發電機組內的每一臺發電機均能物盡其用，既避免大容量發電機的空閑，又不至于使一些小容量發電機超負荷運轉。這種管制方式使得20世紀最后10年內，英國的電價比1990年降了30%左右。1998年通過的電力法把電的發、輸環節拆分開來，并整合了配、售環節。考慮電力庫系統在運行過程中各方報價流程的復雜性以及市場的不確定性，2001年3月英國制定新的電力交易規則，把電力市場分為即期、短期和長期交易市場，來協調不同用戶群體的需求。2002年英國的電力批發價格在電力法頒布當年的基礎上下降了40%左右，與市場中的絕大多數商品一樣，電力也可以正常交易，而且企業等大用戶由于其需求量大，所得到的批發價格也有所降低，得到了切實的實惠。

三　美國

早期美國的電力管理部門認為，一個區域內只有一家大型的電廠時，生產效率最高，因此美國的電力體制是電力生產與分銷處于自然壟斷的狀態。1993年開始，美國對電力系統進行了放松管制的體制改革，關鍵之處在于把傳統的“發—輸—配—用”垂直一體化的模式分開，將原來的地區壟斷性電力公司進行分拆、重組，打破一家獨大的壟斷局面，在發電、配電領域施行自由化運營管理;建立獨立的中心調度機構及電力交易市場，直接受聯邦能源委員會管制，電力公司主要管理變電系統及電網維護。

美國的電力管制改革取得了一定的成效，可是之后在加州等地區出現的電力危機表明這一電力運營機制仍存有缺陷。在這種背景下，美國聯邦能源管制委員會總結了現有電力市場發展和運行經驗，并對加州電力危機進行了深入的探討和思考，之后于2002年7月頒布標準電力市場設計(Standard Market Design，SMD)法案，把美國各州電力市場運營規則標準化，以指導美國電力市場的建設和發展，保證電力市場的有效競爭力和高效的生產效率，并維持市場條件下電力系統的穩定運行，同時創造更多投資機會。

四　對中國的啟示

通過比較總結各國在電價管制方面的經驗可以得到:

第一，各國由于本國的資源、國情不同，其在電價管制時所采取的模型也有所不同，但共同點是管制價格的制定以一定的經濟學原理為基礎。中國的電價制定更多的是考慮非經濟因素，由于長期實行計劃經濟體制，而且電力又是基礎性的物品，導致政府在制定電力價格時主要以行政命令為主，然而隨著中國經濟的快速增長以及市場經濟的發展，沒有經濟學原理的管制價格就將會與市場規律背道而馳，阻礙中國市場化的深化改革。

第二，電價管制要加強法制化，并要保持管制的獨立性。西方國家在電價的管制改革過程中制定了一系列法律來保證電價管制的有效執行，而中國的電價管制起步晚，還沒有建立起完整的法律體系以保證和促進電價的改革。

第三，應利用價格聽證會等措施提高電價管制透明度。

第三節　中國電價管制改革歷程、問題和解決機制

一　中國電價管制改革歷程

1949年新中國成立至今，中國電力價格管制機制的變革基本上可以分為三個階段:第一階段是計劃經濟時期，持續時間從1952年中國基本完成社會主義改造，到1978年中國開始改革開放。這一階段的特點是，電價完全由政府管制，由于電力生產、供應能力有限，人們的用電量也由配額限制，電力發展的滯后對企業生產、人民生活造成了很大的影響。第二階段是1979—1984年，這五年中，火電的原料煤炭價格及其運費上揚，使得電力公司的利潤大幅減少，為改善這種局面，政府把電價進行了一定程度的提升。第三階段為1985年至今，各種電價制度并存運行，以適應不同的用電群體。

與世界其他國家類似，中國也面臨著政府壟斷電力供應所帶來的低效率。為制定合理的電力價格、提高總的社會福利水平，中國相關部門也在進行電力市場化改革。1998年6月，中國提出了“實行網廠分開，建立發電側電力市場”的實施方案框架，這標志著政府積極推進建立發電側電力市場工作的正式啟動和電力工業改革的繼續深化。“框架”的提出也意味著中國試圖打破電力從生產到銷售整個價值鏈的自然壟斷局面，爭取形成一個統一、開放、有序的電力市場。同年，山東、上海、浙江三個省(市)開始了電力生產中的廠網分開、競價上網的試運行。2002年，國有電力資產被分為三大部分:兩大電網(國家電網公司和中國南方電網有限公司)、五大發電企業和四大輔業集團，實現了國有資產的主輔分離和廠網分開，國家計劃在5年內實現發電市場的競爭，爭取在15年內推進到供電市場的競爭，這也標志著中國的電力市場競爭格局正式形成并將日趨明朗。

二　中國電價管制改革問題和解決機制

中國的電價改革取得了很大的成效，在制度上逐漸與國際主流接軌。然而現行的電價管制方式仍然有不少問題，主要有:上網電價形成機制不合理，造成電價管理秩序混亂，致使部分發電企業出現虧損;輸配電價無獨立價值表現;銷售電價結構不合理，違背價值規律，電力管制價格不能刺激電力經營企業提高生產率;電價各項測算指標不合理，缺少規范、準確的定價方法;電價體制改革滯后，不利于電力產業的發展等，因此中國的電價管制改革還有很長的路要走。由于電價由上網電價、輸配電價和銷售電價三部分組成，因此，中國的電價管制改革應該是探索三段式定價機制，逐步實現三段式電價，使每一環節都具有各自獨立的價值體現。

在上網電價環節，中國的現狀是上網電價參差不齊。雖然在某種意義上說，按經營期核定上網電價減少了新電廠與老電廠相比在上網價格上的弱勢，但由于歷史原因以及老電廠沉沒成本的存在，很多時候仍然是“一廠一價”。如1985年前的老電廠平均水平約為0.2元每千瓦時，1985年后集資建設的新電廠平均水平為0.32元每千瓦時，其中1997年后批準的新電廠平均電價超過0.4元每千瓦時，這其實是一種老電廠對新電廠的價格歧視，壓縮新電廠的生存空間，畢竟低的電價更有競爭力，阻礙公平競價基礎的建立。目前按還本付息原則確定單位電價水平存在很多弊端，如由于電價只取決于電量電價，這也意味電廠系統的價值在上網電價中被忽視，而新電廠的投資建設需要很多資金，如果固定成本得不到補償，這會打擊企業修建生產效率高的新電廠的積極性;上網電價不能有效體現供求關系，目前上網的峰谷電價差距偏低，峰谷時段發電廠的邊際成本得不到補償，如果高峰時段的電價不能彌補低谷時段電力設備閑置時仍然發生的維護、折舊等費用，顯然會減少電廠的收益，也不利于調峰、蓄能等電廠的發展和電源結構的優化。因此中國的上網電價改革應該逐步實現老電廠的市場化，加強政府監管，對電力價格規定上下限，根據不同區域，設置合理的峰谷價格差距，吸引電廠的投資，考慮中國電力總體上供不應求，實時電價應該逐步引入，并建立電力期貨、平衡市場。

輸配電價主要由兩大電網公司對提供發電企業與電網的接入、接入后電能的運輸以及其他一些服務所收取的價格的加總。由于輸配電環節的自然壟斷性，輸配電價一般由政府決定。中國輸配電價在銷售電價中的比例很低，不足25%，與世界上主要國家輸配電價(排除輸配線路上對損耗的補償)在銷售電價中的比例(巴西約為37%，日本接近50%，丹麥、德國均超過了60%)相比，中國輸配電價與上網電價的比重分配很不合理。輸配電價偏低也意味著電網企業盈利減少，而電網建設、后期維護等需要大量的資金來維持運作，電網企業的資金缺口限制了電的輸配能力。而這一嚴峻事實在很大程度上與有電網企業資金缺乏導致的電網建設的滯后相關。可以看出，電網建設的水平已經成為中國電力發展的掣肘，因此輸配電價的改革已經刻不容緩。由于輸配電環節只能壟斷經營，電價由政府決定，因此政府應該對電網公司進行資產核定，明確輸配電的成本，建立一個合理的輸配電價格體系，減少經濟上的交叉補貼，出臺電力普遍服務補償機制和相關政策，并積極推行大用戶不經過電網直接向電力公司購電，同時國家財政也應該加大對電網建設的投資力度。

銷售電價是消費者購買電能時所支付的電力價格。中國現在情況是，不同領域內銷售電價結構與制定的電價脫鉤，銷售電價環節的交叉補貼十分普遍，就地域而言，城市銷售電價高于農村電價，即城市補貼農村;就行業而言，是工商業用戶對居民和農業等用戶的補貼;就電壓等級而言，高電壓等級的用戶支付的銷售電價高于低電壓等級的用戶支付的銷售電價。其特點在于，不同區域、行業、用戶群體對電量的需求不同，對電價的敏感性不同，進而產生銷售電價的差別定價，上網電價和輸配電價的因素在銷售電價中得不到有效的反映。銷售電價是電力價值鏈中的最后一環，由于上網電價和輸配電價中的種種問題，銷售電價與成本的關系更加難以追溯，自然也起不到引導用戶合理高效用電的作用，而且中國的銷售電價的調整機制不健全，難以真實地反映市場關系。中國銷售電價改革應該從以下方面入手:第一，以市場為導向，放松政府對電價的管制。在電力的銷售階段，市場的力量應占主導，政府要避免不必要、不合理的管制，讓供需關系去決定銷售電價;第二，對銷售電價按居民用戶、工業、農業用電重新分類，以適應產業多元化發展的需要;第三，優化電價結構，取消交叉補貼和不合理優惠。在沒有政府因素的情況下讓資本自由流動，使資金向高效率的企業匯集;第四，理順工業、商業和居民用電的價差關系，鑒于存在低收入群體，可以制定一些優惠電價政策，以照顧特殊群體，同時適當降低工業電價和高電壓等級的大工業電價。

綜合起來，在政府對國有電力資產拆分基礎上，在電力的不同環節建立相應的電力機制，在發電環節要充分發揮市場競爭的作用，而對于輸配電環節，則要以一切圍繞促進電網建設來進行改革，在銷售電價環節，讓銷售電價能真正體現電力生產、運輸的不同成本，并減少交叉補貼。在經濟相對發達的東部地區可以試行大用戶直接購電，避免無謂的電力損耗。最后達到電力價值鏈的兩端市場決定價格，中間環節政府決定價格，從而使中國的電力行業穩步發展的局面。電價的改革從來都不能一蹴而就，各國都或多或少在各自的電價機制運營模式下遇到阻礙甚至是陣痛，典型的如美國加州電力危機，電價機制改革特征之一就是在困難中尋找方法、在挫折中尋找方向。本質上，電價改革仍然是政府在管制和市場化兩者之間的權衡，每一次的電力價格機制改革都是一次管制和市場化的博弈，在不同的經濟形勢，不同的發展情況下，市場和政府的力量和影響此消彼長，同時博弈的結果還不能是零和、負和博弈，而且這場博弈還將會繼續下去，博弈的結果自然也會是一個動態過程。電價改革的總體目標應是:進一步促進電力資源的優化配置，優勝劣汰，淘汰高耗能、低效率、低產出的電力企業，維護市場的公平交易、提高能源利用效率和促進電力工業的健康、可持續發展。