第一章　變革的背景推動:中國信息化與信息化法制建設的內生發展

第一節　中國向信息社會過渡的加速轉型

一　信息化是我國現代化建設全局性的戰略舉措

信息化是當今社會發展變革的重要推動力量。信息化發展水平已經成為決定國家生產力發展水平、衡量國家綜合國力和國際競爭力的重要標志。過去10年全球信息化的發展表明，信息化仍然是這個新世紀的主要時代特征，仍然是全球范圍內推動經濟和社會變革的主要力量，仍然是國家競爭力的戰略重點和制高點。世界各國，特別是發達國家，紛紛根據信息技術和信息革命發展的新趨勢，不斷調整國家信息化的發展和政策。

1949年新中國成立以后，百廢待興，但是對于世界上第一臺電子數字計算機的誕生及其對人類社會可能產生的重要影響，中國人并沒有視而不見。我國信息化進程可以分為四個階段。第一個階段是艱苦創業的階段，從中國“十二科學規劃”的制訂至“文化大革命”前夕(1956—1966年);第二個階段是劫難中曲折發展的階段，從“文化大革命”開始到改革開放前夕(1966—1978年);第三個階段是改革開放開創新局面的階段，從改革開放至中共中央十五屆五中全會(1978— 2000年);第四個階段是全方位高效推進階段，從中共中央十五屆五中全會直到今天(2000年—)。[1]1956年，周恩來總理在一次會議上說:“由于電子學和其他科學技術的進步而產生的電子自動控制器，已經可以有條件地替代一部分特定的腦力勞動。”同年，在他親自主持制訂的中國《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》中，將原子能、噴氣技術、計算機、半導體、電子學和自動化6項列為該規劃的重點，表現了對電子計算機、半導體、電子學的高度重視，其中后4項與信息革命和信息化密切相關。將電子計算機的研制作為“十二五科學規劃”的戰略重點，揭開了中國應對當代信息革命的挑戰的序幕。1984年鄧小平提出“計算機的普及要從娃娃抓起”，并為《經濟參考》題了“開發信息資源、服務四化建設”，這種遠見卓識為我國信息化發展產生了重要影響。

應當說，在中國信息化的進程中更具有里程碑意義的是2000年中共中央十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》。《建議》提出“大力推進國民經濟和社會信息化，是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措”，“信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢，也是我國產業優化升級和實現工業化、現代化的關鍵環節”，“要把推進國民經濟和社會信息化放在優先位置”。這是中國對于當代信息革命和信息化認識的一次飛躍。“以信息化帶動工業化”，成為引領中國工業化、信息化、現代化建設的基本戰略方針，對中國信息化的進程產生深遠的影響。

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，從多方面明確了“十一五”期間我國信息化建設的主要任務和方向。《建議》指出:要推進國民經濟和社會信息化，切實走新型工業化道路，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展;要大力發展農村公用事業，發展遠程教育和廣播電視“村村通”，發展農村通信，繼續完善農村電信網;加快發展先進制造業，要根據數字化、網絡化、智能化總體趨勢，大力發展集成電路、軟件等核心產業，重點培育數字化音視頻、新一代移動通信、高性能計算機及網絡設備等信息產業群;加強信息資源開發和共享，推進信息技術普及和應用;加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進“三網融合”，健全信息安全保障體系。

2005年11月，國家信息化領導小組第五次會議審議并原則通過《國家信息化發展戰略(2006—2020年)》，這是對我國國家信息化戰略思想的系統闡述，是我國現代化建設戰略框架的重要組成部分。會議提出，實施我國信息化發展戰略，要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，堅持以改革開放和科技創新為動力，大力推進信息化建設，充分發揮信息化在促進經濟、政治、文化、社會和軍事等領域發展的重要作用，不斷提高國家信息化水平，走中國特色的信息化道路，促進我國經濟社會又快又好地發展。會議強調，在制定和實施國家信息化發展戰略中，要著力解決好以下問題:一是堅持服務現代化建設全局，推進國民經濟和社會信息化。緊緊圍繞調整經濟結構和轉變經濟增長方式，推進國民經濟信息化;緊緊圍繞提高治國理政能力，推行電子政務;緊緊圍繞維護國家安全，推進國防和軍事信息化;緊緊圍繞構建和諧社會，推進社會信息化。二是大力提高自主創新能力，推進創新型國家建設。努力提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，突破一批關鍵技術，掌握一批核心技術。三是加快深化改革步伐，推進體制機制創新。堅持以市場和社會需求為導向，以企業為主體，充分發揮市場機制在信息化發展中的重要作用;同時加強國家宏觀引導和調控，促進信息化健康發展。四是夯實信息化基礎，增強發展能力和服務功能。完善綜合信息基礎設施，開發利用全社會信息資源，提高信息產業素質和競爭力，加快制定技術標準，推進信息化法制建設。五是注重建設信息安全保障體系，實現信息化與信息安全協調發展。六是堅持搞好統籌協調，正確處理信息化發展中的各種重要關系。七是加強信息化人才隊伍建設，提高國民信息能力。2006年5月，中辦、國辦印發了《2006—2020年國家信息化發展戰略》，該文件的發布是我國信息化建設的一個里程碑，也是國家對信息化建設在國民經濟和社會發展中地位的認識實現從高度重視到推進落實的歷史性轉折的重要標志。《戰略》第一次明確提出了我國向信息社會邁進的宏偉目標:“到2020年，我國信息化發展的戰略目標是:綜合信息基礎設施基本普及，信息技術自主創新能力顯著增強，信息產業結構全面優化，國家信息安全保障水平大幅提高，國民經濟和社會信息化取得明顯成效，新型工業化發展模式初步確立，國家信息化發展的制度環境和政策體系基本完善，國民信息技術應用能力顯著提高，為邁向信息社會奠定堅實基礎。”自20世紀90年代以來，全球信息化浪潮風起云涌，發達國家已經或正在進入信息社會。《戰略》在描述我國信息化發展的戰略目標時，也明確指出要“為邁向信息社會奠定堅實基礎”。這預示著在之后的幾年內，我國將逐步完成從工業社會向信息社會轉變的奠基過程。《戰略》是我國第一個信息化建設的系統綱領。從黨的十五屆五中全會到十六大再到十六屆五中全會，國家提出“信息化是覆蓋我國現代化建設全局的戰略舉措”，并進一步作出了以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化、走新型工業化道路的戰略部署。這次發布的《戰略》，是我國信息化建設的第一個系統化、綱領性“白皮書”，它提出了未來幾年我國信息化發展的指導思想、戰略目標、戰略重點，并制定了推進信息化的戰略行動計劃和保障措施，充分體現了國家貫徹落實信息化戰略的意志和決心。

2010年10月18日，中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出了我國在“十二五”期間“全面提高信息化水平”的建議。隨后十一屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中的第十三章“全面提高信息化水平”明確設定了3個努力方向:構建下一代信息基礎設施、加快經濟社會信息化、加強網絡和信息安全保障。“全面提高信息化水平”是中國政府基于對全球信息化發展形勢的認識和把握，從現階段中國經濟和信息化發展的實際出發，為接下來的5—10年中國信息化的發展設定的一個目標和方向，具有非常重要的意義。

隨著全球信息技術的日新月異、信息應用的不斷突破，全社會的各個領域都面臨著加快信息化進程的形勢，黨的十八大報告把信息化擺在了更加突出的位置。報告有18處提及信息化、信息技術、信息網絡、信息公開等關鍵詞，充分體現了國民經濟和社會信息化的影響，也反映了國家對信息化的重視。

首先是在“全面建成小康社會和全面深化改革開放”的總體目標中，把信息化作為“經濟健康發展”的一個具體目標，提出“工業化基本實現，信息化水平大幅提升”。這是首次把信息化水平提升列入發展目標，對信息化發展而言具有戰略意義，信息化工作有了具體努力的目標和方向。在“五位一體”的經濟方面，“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”部分，明確提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。從“新四化”的表述中，把信息化與工業化、城鎮化和農業現代化并列，突出強調了信息化在經濟發展中的重要戰略地位，把它作為完善社會主義市場經濟體制和轉變經濟發展方式的主要道路和主要發展方式。從互動關系看，信息化與工業化已經進入深度融合的階段。在2011年五部委聯合發布的《關于加快推進信息化與工業化深度融合的若干意見》中指出，兩化深度融合的目標是:“到2015年，信息化與工業化深度融合取得重大突破，信息技術在企業生產經營和管理的主要領域、主要環節得到充分有效應用，業務流程優化再造和產業鏈協同能力顯著增強，重點骨干企業實現向綜合集成應用的轉變，研發設計創新能力、生產集約化和管理現代化水平大幅度提升;生產性服務業領域信息技術應用進一步深化，信息技術集成應用水平成為領軍企業核心競爭優勢;支撐‘兩化’深度融合的信息產業創新發展能力和服務水平明顯提高，應用成本顯著下降，信息化成為新型工業化的重要特征”，這就是深度融合的具體含義。在“進行經濟結構戰略性調整”子部分，提出建設下一代信息基礎設施，發展現代信息技術產業體系，健全信息安全保障體系，推進信息網絡技術廣泛運用。這是信息化發展的實質性內容，包括了信息化發展的四個基本要素:下一代信息基礎設施、現代信息技術產業、信息安全保障體系和信息網絡技術運用，四個方面的發展構成了信息化的發展。在“五位一體”的政治方面，在“完善基層民主制度”子部分，提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”強調了面向基層的信息公開。在“五位一體”的社會方面，“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”子部分，提出“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”這一提法，突出強調了在“加強和創新社會管理”領域進行信息化建設的必要性和重要性。在“加快推進國防和軍隊現代化”部分，多達7處提及信息化，軍隊信息化的重要性不言而喻。報告提出“按照國防和軍隊現代化建設‘三步走’戰略構想，加緊完成機械化和信息化建設雙重歷史任務，力爭到二○二○年基本實現機械化，信息化建設取得重大進展”，提出“高度關注海洋、太空、網絡空間安全，積極運籌和平時期軍事力量運用，不斷拓展和深化軍事斗爭準備，提高以打贏信息化條件下局部戰爭能力為核心的完成多樣化軍事任務能力”，提出“堅定不移把信息化作為軍隊現代化建設發展方向，推動信息化建設加速發展。”“深入開展信息化條件下軍事訓練，增強基于信息系統的體系作戰能力”。在“繼續促進人類和平與發展的崇高事業”部分，提出“世界多極化、經濟全球化深入發展，文化多樣化、社會信息化持續推進”，對我國進入信息社會充滿了期待和憧憬。

二　我國已經處于向信息社會過渡的加速轉型期

改革開放以來，特別是近十年來，中國的信息化與中國的經濟和社會發展一樣，取得了舉世矚目的輝煌成就。總體而言，中國的信息化水平已經超過了世界平均水平，基本上達到了世界中等發達國家的水平;而在中國的一些經濟發達的城市和地區，信息化的水平已經可以和發達國家的發達地區一較短長。[2]特別是中國的信息化發展速度，據國際電信聯盟(ITU)2009年3月發布的信息化發展指數研究報告指出，中國是全球信息化發展指數增長最快的10個國家之一。2006—2008年，中國信息化發展指數(IDICN)年均增長速度為13.30%，居世界第五位，是世界平均增長水平的2倍。中國在信息化的可接入性和可使用性方面，是全球進步最快的國家。[3]從全國發展水平來看(不包括港澳臺地區，以下同)，2008年中國信息社會指數(ISI)超過0.3，開始進入工業社會向信息社會的加速轉型期。2000年全國ISI指數為0.2215，信息社會發展還處于起步階段，2000—2007年年均增長僅為4.1%。2008年全國ISI指數首次突破0.3，達到0.3327;從發展速度上看，2008年以來ISI指數年均增長12.6%，可見我國已經進入從工業社會向信息社會加速轉型的歷史時期。而上海、北京率先進入信息社會。[4]

(一)信息技術擴散總體進入加速期

按照羅杰斯的創新擴散理論，新技術的擴散總是一開始比較慢，然后當采用者達到一定數量(即“臨界數量”)后，擴散過程會突然加快，直到系統中有可能采納創新的人大部分都已采納，到達飽和點，擴散速度又逐漸放慢，創新采納者的數量隨時間而呈現出“S”形的變化軌跡(即S曲線)。一般來講，一項新技術在普及率達到1%—20%時將進入快速擴散期。[5]按照這一理論，目前中國主要信息技術擴散已總體進入加速期。

互聯網正處在快速擴張初期。中國互聯網實現1億用戶規模用了10年左右的時間，到達時間點大約是在2005年5月。2006年，中國互聯網普及率首次突破10%(實際為10.5%)后，開始進入快速擴張期。2001—2006年，互聯網普及率每年增加1—2個百分點，而2007年之后每年都增加5個百分點以上。在加速發展的情況下，中國到2007年1月實現第2個億級用戶只用了2.5年的時間。2009年1月、2010年3月分別越過3億、4億用戶臺階，用時均在1.2年左右。自2008年起中國開始成為名副其實的第一網民大國。2009年底全國互聯網用戶達到3.84億戶，雖然普及率只有29%，但已超過全球平均水平。而截至2013年12月，中國網民規模達6.18億，全年共計新增網民5358萬人。互聯網普及率為45.8%，較2012年底提升3.7個百分點。中國互聯網的發展主題已經從“普及率提升”轉換到“使用程度加深”，而近幾年的政策和環境變化也對使用深度提供有力支持:首先，國家政策支持，2013年國務院發布《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，說明了互聯網在整體經濟社會的地位;其次，互聯網與傳統經濟結合愈加緊密，如購物、物流、支付乃至金融等方面均有良好應用;再次，互聯網應用逐步改變人們生活形態，對人們日常生活中的衣食住行均有較大改變。[6]

計算機應用進入快速擴張期，但城鄉差別較大。城市居民家庭每百戶計算機擁有量在2001年超過10臺以后進入快速擴張期，2009年接近65.7臺，普及率不到20%。相比之下農村家庭每百戶計算機擁有量到2009年還只有7.5臺，普及率只有2%左右，離到達快速擴張所需要的臨界數量還有較大的距離。受農村影響，全國計算機普及率2008年僅為8.7%。而2012年，全國城鄉居民家庭平均每百戶計算機擁有量達到55.9臺，比上年增加5.2臺。全國居民家庭計算機保有量約為2.5億臺左右，比上年增加約2400萬臺，增長11%。2012年中國城市居民每百戶家庭計算機擁有量達到87臺，比上年增加5臺。農村居民百戶家庭計算機擁有量達到21.4臺，比上年增加了3.4臺。[7]

移動電話正處在快速擴張期。與固定電話的低迷相比，移動電話的快速擴張可謂是如日中天。2001年首次突破1億用戶、普及率超過10%以后，中國移動電話開始快速擴張。此后大約每一年半就新增1億用戶，并在2003年首次超過固定電話用戶。到2009年年底，中國移動電話用戶達到7.47億，一年新增用戶數就超過了1億，普及率達到56%。2012年移動電話繼續保持全面快速增長勢頭。全國移動電話用戶數達到11.12億戶，一年中增加了1.26億戶;移動電話普及率達到82.6%，比上年增加了9個百分點。2009年以來，中國移動電話新增用戶已連續四年超過1億戶，每年新增用戶分別達到10615、11162、12725、12591萬戶，表明中國移動電話正處在加速擴張期。2011年全球移動電話用戶超過60億戶，普及率約為88%。這也說明中國移動電話應用水平還沒有達到全球平均水平，仍有較大的發展空間。[8]

此外，彩色電視機在中國家庭已基本普及，進入擴散后期。2012年全國城鄉居民家庭平均每百戶擁有彩電127臺，比上年增加1.9臺。全國家庭彩電保有量為5.59億臺左右，約比上年增加1100萬臺。2012年每百戶農村居民家庭彩電擁有量增加近1.3臺，城市增加了1.9臺。數字有線電視入戶率2008年超過10%后進入快速擴張期。

(二)信息基礎設施建設與應用實現跨越式發展

為適應全球信息化加速發展的形勢，我國政府高度重視信息化建設并加大力度積極推進信息基礎設施建設。特別是進入21世紀以來，信息基礎設施建設方面更是取得了顯著的進步，為應用的跨越式發展奠定了堅實的基礎。

我國信息基礎設施建設與應用跨越式發展主要體現在兩個方面:一方面，時間上實現趕超，某些信息技術應用比其他國家用了更少的時間達到同樣甚至更高的普及程度;另一方面，技術上實現趕超，某些信息基礎設施直接應用國際上的先進技術，或者通過自主研發達到國際領先的技術。

1.寬帶基礎設施實現跨越式發展

第一，近十年內我國光纜線路鋪設增長近7倍。2009年我國光纜線路長度829萬千米(其中長途光纜線路長度84萬千米)，是1999年的7.3倍，2011年則達到1205萬千米，比上年凈增210萬千米。

第二，雖然寬帶尚未普及，但已加快推進光纖到戶。接入網絡光纖化建設穩步推進，新增市場中光纖到用戶端將逐步成為主流。新一代光纖、無線接入和數字電視技術加速部署，寬帶服務能力進一步提高。截至2009年底，我國基礎電信運營企業的寬帶接入用戶數達到1.03億，其中FTTx用戶達1900余萬戶，繼續保持超過20%的增長率。2011年，光纖入戶網絡覆蓋家庭超過4500萬戶，固定互聯網寬帶接入端口凈增4406萬個，達到23166萬個，同比增長23.5%。使用4M及以上的寬帶產品用戶達40%。全國固定互聯網寬帶接入用戶已達1.56億，互聯網寬帶接入普及率11.7%，寬帶接入普及水平已經超過全球平均水平。[9]

2.3G投資、建設加快，技術不斷取得突破，4G開始進行商業運營

首先，3G的投資和建設加速推進。2009年三家基礎電信企業共完成3G網絡建設直接投資1609億元，建設規模超過十多年來累計規模的一半。2011年，基礎電信業完成3G投資1206.4萬，同比增長14.2%，開創了全球電信發展史上建設規模最大、建設速度最快的新紀錄。

其次，3G信號覆蓋面加大。目前，中國聯通WCDMA網絡已經覆蓋了我國335個大中城市，基本覆蓋全國地市級以上城市(除西藏5個地市以外)。中國移動已經實現全國70%以上的TD-SCDMA網絡覆蓋，其中東部省份100%地市實現覆蓋，基站總數超過10萬個，核心指標接近2G水平。而截至2011年底，3G基站總規模達到81.5萬個，同比增長31%，3G網絡覆蓋全國大部分地區。其中:中國電信EVDO網絡覆蓋全國全部城市和縣城以及3.18萬個鄉鎮，城市地區EVDO網絡覆蓋率達到99%;中國移動TD-SCDMA網絡已實現全國所有地級市、縣級市和縣城以及部分經濟發達鄉鎮的覆蓋;中國聯通重點完善了縣城以上網絡覆蓋，著力提升了交通干線覆蓋水平。[10]

從技術層面看，TD芯片性能快速提升，終端產業化能力增強。TD芯片工藝從2008年的130nm提升到90nm，65nm的解決方案即將推向市場，45nm方案開始研發;2009年TD芯片出貨量達1200萬片。終端穩定性和成熟性進一步提升，已有130余個終端廠家266款不同檔次的TD終端投入市場。基礎設施的完善使得我國3G用戶數實現快速增長。截至2009年底，聯通3G用戶數累計達274.2萬戶，中國移動的TDSCDMA用戶已破551萬。

2013年12月4日，工信部向中國聯通、中國電信、中國移動正式發放了第四代移動通信業務牌照，標志著中國電信產業正式進入了4G時代。4G網絡將以更快的通信速度、更低的資費及對大數據量傳輸的承載力，在移動辦公(如移動視頻會議、移動OA系統)、移動電子商務(如移動倉儲物流管理、供應鏈管理、移動客戶關系管理)等方面具有廣闊的應用前景，將會極大地促進企業移動信息化建設。

3.移動電話對固定電話的替代效應明顯

根據國際經驗，移動電話的發展往往建立在固定電話高度普及的基礎上。而我國在固定電話尚未得到充分普及的情況下，就實現了移動電話的飛速發展，并逐漸對固定電話形成了明顯的替代效應。近年，與固定電話的低迷相比，我國移動電話的快速擴張可謂如日中天。

4.互聯網應用呈現寬帶化、移動化

互聯網應用方面的跨越發展主要表現在兩個方面:一方面，寬帶優先普及，互聯網呈現寬帶化趨勢。在全國互聯網普及率不到10%的情況下，使用寬帶上網的網民就超過了50%。2005年我國寬帶網民占比第一次突破50%，達到57%，此時全國網民普及率僅為8%;2008年在網民普及率達22.6%(略高于全球平均水平21.9%)，而此時我國寬帶網民的占比已經超過90%。另一方面，移動寬帶優先滲透落后地區，網民呈現移動化特征。農村地區在互聯網普及率極低的情況下，呈現出手機上網快速發展的態勢。2009年手機上網在我國廣大農村地區的滲透率高于城鎮，截至2009年底，中國手機上網用戶達到2.33億，城鎮手機上網用戶1.6億人，占城鎮網民總體的58.3%。農村手機上網用戶約為7189萬人，占農村網民總體的67.3%。截至2013年12月，我國手機網民規模達5億，較2012年底增加8009萬人，網民中使用手機上網的人群占比由2012年底的74.5%提升至81.0%，手機網民規模繼續保持穩定增長。[11]

手機網民規模的持續增長，一方面，得益于3G的普及、無線網絡的發展和智能手機的價格持續走低，為手機上網奠定了較好的使用基礎，促進網民對各類手機應用的使用，尤其為網絡接入、終端獲取受限的人群提供接入互聯網的可能。根據工信部公布的數據，2013年1月至10月，我國智能手機出貨量達到3.48億部，銷量保持快速增長;2013年11月3G移動電話用戶達3.86億戶，較上年同期增長1.54億戶。另一方面，得益于手機應用服務的多樣性和深入性，尤其是新型即時通信工具和生活類應用的推動下，手機上網對日常生活的滲透進一步加大，在滿足網民多元化生活需求的同時提升了手機網民的上網黏性。

在智能終端快速普及、電信運營商網絡資費下調和Wi-Fi覆蓋逐漸全面的情況下，手機上網成為互聯網發展的主要動力，不僅推動了中國互聯網的普及，更催生出更多新的應用模式，重構了傳統行業的業務模式，帶來互聯網經濟規模的迅猛增長。

2013年8月1日，國務院印發《“寬帶中國”戰略及實施方案》，強調加強戰略引導和系統部署，推動我國寬帶基礎設施快速健康發展，加大光纖到戶、農村寬帶進入鄉村、公益機構寬帶接入力度。可以預見，未來基礎網絡設施建設還將繼續加強，網絡基礎設施服務能力也將進一步提升，全方位多維度的網絡接入支持將推動中國網民規模的持續增長和網絡應用的普及深化，促進我國互聯網的技術發展與應用創新。

(三)服務型政府建設開始起步

信息社會的發展對政府治理提出了新的要求，同時也為實現服務型政府的目標創造了條件。在信息社會中，服務型政府是充分利用現代信息技術實現社會管理和公共服務的新型政府治理模式。在現代技術的支撐下，服務型政府具有科學決策、公開透明、高效治理、互動參與等方面的特征。信息社會視角下的服務型政府測評就是要考察在信息社會中服務型政府的發展水平，特別是在科學決策、高效治理、公開透明、互動參與等方面的水平。在信息社會中的服務型政府，應該是公開透明的政府、行政高效的政府、決策科學和政治民主的政府。

在我國從工業社會向信息社會邁進的歷史時期，發展電子政務是建設服務型政府的重要手段，也是當前建設服務型政府的重要內容，通過對電子政務的測評，可以在一定程度上反映我國服務型政府建設的總體狀況。

按照信息社會服務型政府的四個基本特征，結合有效數據的可獲得性，我們學者選擇信息公開指數來反映公開透明的實現程度，用在線辦事指數來反映高效治理的實現程度，用公眾參與指數來反映科學決策和互動參與的實現程度。

測評結果表明，目前我國服務型政府建設開始起步，電子政務在信息公開、在線辦事、公眾參與等方面都取得了長足進步，有效推進了服務型政府建設的步伐。在信息公開方面，特別是2008年正式實施的《政府信息公開條例》對促進政府信息公開起到了重要作用，公眾獲取政府信息更為便捷，政府公開信息也更為及時。在參與測評的31個省市中，北京、海南、廣東、天津、四川、寧夏、西藏等地指數得分呈逐年上升趨勢。在線服務方面，政府在繼續推進市場監管和社會管理類業務信息化建設的同時，加強了面向社會公眾服務的業務系統建設，在線服務業務網絡化、數字化比率明顯提高。北京、上海在線辦事水平仍居于領先水平，陜西、廣東、海南、四川、湖南、福建等地進步顯著。在公眾參與方面，絕大多數省區市都開通了領導電子信箱和熱線電話，很多政府網站設立了公眾留言板，有些政府部門還開通了領導在線訪談，這些方式已經成為公眾與政府部門直接溝通的重要手段。這些數據和實例表明，近年來我國電子政務建設取得了較大的成績，在促進服務型政府建設方面發揮了積極的作用。

第二節　中國信息化法制建設的豐碩成果

綜觀全球信息化發展可以發現，國家信息化發展程度與信息化法律體系的建設程度有極其密切的關系。20世紀80年代以來，信息化發達國家在制定國家信息化戰略時，都把制定和修改與信息化相適應的法律法規放在重要位置，并逐步建立起適應并推動信息化發展的法律體系。在我國，信息化法律法規建設與國家發展，尤其是與國家的法治建設進程同步的。在我國推進信息化建設的進程中，有關信息化的法律法規建設也取得了長足的進步。

一　我國信息化法律法規建設的兩個階段

學者把我國信息化法律法規建設劃分為兩個階段:[12]

(一)1949—2001年的散在立法階段

改革開放以前，由于國家法治建設受到多次沖擊，信息化法律法規建設相對非常落后，缺少基本的法律規范，也沒有系統概念的提出。

改革開放以后，我國政府開始認識到信息技術和信息化的重要意義。1978年的政府工作報告提出“加速發展集成電路和電子計算機的研究，并使它們廣泛應用于各個方面”。在1986年制訂“863”計劃時，國家已經把信息技術列為重要課題，并開始了我國的信息化問題研究。1987年，我國成立了國家信息中心，在中心內部專門設立了政策研究所，重點研究有關信息法規和政策問題，并整理了《信息與信息技術立法文集》、《中國信息立法環境分析及立法探討》、《信息化進程中立法框架建議》等內部資料。

1991年的政府工作報告提出“推動電子技術在國民經濟和社會生活中的廣泛應用”。1993年的政府工作報告提出“把電子信息等高新技術放到重要位置，提高投資強度，努力在各個領域廣泛推廣應用”。同年12月，國家經濟信息化聯席會議成立，鄒家華副總理任主席。黨和國家領導也相繼提出了信息化建設的任務，啟動了金卡、金橋、金關等重大信息化工程，提出了“信息化帶動產業發展”的思路。正是在這一階段，我國開始了信息法制建設的摸索和實踐。

1996年1月，國家成立了國務院信息化工作領導小組，由20多個部委組成，時任國務院副總理鄒家華任組長，確立了信息化在國民經濟和社會發展中的重要地位，提出了信息化建設的方針和原則;制定了一系列促進信息化的政策和發展規劃。1997年，國務院信息化領導小組辦公室主辦的“1997中國信息化法制建設研討會”在北京召開。1999年12月，由國務院信息化領導小組辦公室主辦的以電子商務立法為主題的“第二屆中國信息化法制建設研討會”在北京召開，這是我國第一次就電子商務立法問題進行高層探討。

這一時期，我國的信息化立法主要是停留在分散立法的階段，主要是由國務院和各部門針對信息化發展中出現的一些突出問題通過制定法規和規章加以調整，而較少上升為法律來加以調整。

(二)2002年至今的集中立法階段

2000年10月，黨的十五屆五中全會把信息化提到了國家戰略的高度，指出“信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢，也是我國產業優化升級和實現工業化、現代化的關鍵環節。要把推進國民經濟和社會信息化放在優先位置”以及“大力推進國民經濟和社會信息化，是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措。以信息化帶動工業化，發揮后發優勢，實現社會生產力的跨越式發展”。

為了實現黨中央、國務院的這一戰略決策，2001年8月，國家信息化領導小組重新組建，時任國務院總理朱镕基任組長。時任國家副主席胡錦濤，副總理李嵐清、吳邦國，中共中央宣傳部部長丁關根均在該領導小組中擔任副組長。2001年12月，國家信息化工作領導小組召開第一次會議，提出了推進中國信息化建設須遵循的重要方針。

立法是全面推進信息化中的一個重要環節，是一項基礎性工作。國家信息化領導小組在2002年制定的《關于我國電子政務建設指導意見》中明確提出要“加快建設電子政務法制建設，加快研究和制定電子簽章、政府信息公開及網絡與信息安全、電子政務項目管理等方面的行政法規和規章”。這也標志著我國的信息化立法進入了集中立法的階段。《2006—2020年國家信息化發展戰略》再一次明確，將推進信息化法制建設作為一項重要任務加以明確，要求“加快推進信息化法制建設，妥善處理相關法律法規制定、修改、廢止之間的關系，制定和完善信息基礎設施、電子商務、電子政務、信息安全、政府信息公開、個人信息保護等方面的法律法規，創造信息化發展的良好法制環境。根據信息技術應用的需要，適時修訂和完善了知識產權、未成年人保護、電子證據等方面的法律法規。加強信息化法制建設中的國際交流與合作，積極參與相關國際規則的研究和制定”。

二　我國信息化法律法規建設的主要成果

經過兩個階段的建設，我國信息化法規建設取得了豐碩的成果。從領域看，我國信息化法律法規建設主要涉及電子商務、電子政務、信息安全、政府信息公開、個人信息保護等領域;從規范形式看，既有全國人大及其常委會制定、修改的法律，也有國務院制定的行政法規，但是最大量的是國務院各部委制定的行政規章;從地域看，既有適用全國范圍的中央統一立法，也有各地方人大、政府制定的僅適用于該地域的地方性法規、規章。

(一)電子商務

我國政府高度重視電子商務的立法工作。1998年11月18日，時任國家主席江澤民在吉隆坡舉行的亞太經合組織領導人非正式會議上指出，電子商務代表著未來貿易方式的發展方向，其應用推廣將給各成員帶來更多的貿易機會。在發展電子商務方面，我們不僅重視私營、工商部門的推動作用，同時也應加強政府部門對發展電子商務的宏觀規劃和指導，并為電子商務的發展提供良好的法律環境。

1999年修訂的《合同法》在合同形式方面大膽吸收了數據電文形式，并將之視同書面合同，從而為電子合同的推廣應用以及為今后的電子商務立法奠定了基礎。《合同法》第11條明確了數據電文可以作為書面合同的形式，第16條和第34條分別規定了采用數據電文形式訂立合同的成立時間和地點。2000年修訂的《海關法》和2001年修訂的《稅收征收管理法》也分別明確了電子數據報關單和數據電文報稅的效力。

在電子商務的發展過程中，首先遇到的法律障礙是數據電文和電子簽名在法律上的效力問題。在計算機和網絡出現以前，人類的意思表達主要是通過口頭、書面和音像形式。其中，書面形式因為具有易于保留、查證，簡便易行等優點，在法律上被作為人類意思表達的首選法定形式。但是，法律中所存在的大量關于書面形式的規定和要求，包括對簽名和蓋章的要求，與數據電文形式沖突，客觀上對使用信息技術構成了阻礙。

2004年8月28日，全國人大常委會通過了《電子簽名法》，這是我國電子商務和信息化領域的第一部專門法律。該法重點解決了4個方面的問題:確立數據電文和電子簽名的法律效力，賦予可靠電子簽名與手寫簽名或蓋章具有同等的法律效力;規范了電子簽名的行為;明確認證機構的法律地位及認證程序;規定電子簽名的安全保障措施。該法還解決了電子記錄的證據規則問題，并明確了電子認證服務的市場準入制度，為我國電子商務安全認證體系和國家網絡信任體系的建立奠定了重要基礎。

作為《電子簽名法》的重要配套規章，原信息產業部于2005年2月8日制定了《電子認證服務管理辦法》，規定了電子認證服務許可證的發放和管理、電子認證服務行為規范、暫行或者終止電子認證服務的處置、電子簽名認證證書的格式和安全保障措施、監督管理和對違法行為的處罰等內容，為電子認證服務業的發展創造了良好的法律環境。

與此同時，國家密碼管理局也于2005年3月31日制定了《電子認證服務密碼管理辦法》，規定了面向社會公眾提供電子認證服務應使用商用密碼，明確了電子認證服務提供者申請“國家密碼管理機構同意使用密碼的證明文件”的條件和程序，同時也對電子認證服務系統的運行和技術改造等作出了相應規定。

電子支付是電子商務的重要一環，它直接關系到電子商務的順利發展。針對網絡銀行被盜的頻繁發生，2005年10月26日，中國人民銀行出臺了《電子支付指引(第一號)》，全面針對電子支付中的業務規則、操作規范、交易認證方式、風險控制、參與各方的權利義務等進行規定，對防范支付風險、維護電子支付交易參與者的合法權益、確保銀行和客戶資金的安全等起到了積極作用。

證券交易是中國電子商務發展最典型的代表。早在2000年4月，中國證券業監督管理委員會就發布實施了《網上證券委托暫行管理辦法》。

在電子商務立法方面，地方立法也發揮了積極的作用。2004年11月，廣東省出臺了第一部地方性的電子商務法規《廣東省電子商務交易條例》。它的調整對象除了電子簽名、電子記錄和認證服務外，還包括了《電子簽名法》所沒有的電子交易服務提供商。

(二)政府信息公開

2007年1月17日，國務院第165次常務會議通過《政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。《條例》的制定是我國信息化法制建設的一件大事，在我國法治建設的歷史上也具有重要的意義。《條例》在我國第一次系統建立了規范的、可操作的政府信息公開制度，并通過行政復議、行政訴訟機制的引入，確立了知情權的法律地位和公開是原則、不公開是例外的基本原則。

在《條例》制定之前，地方立法應該說起到了重要的先行先試作用，為《條例》的制定和實施積累了經驗。除港澳臺地區外，全國共有22個省、5個自治區、4個直轄市、22個省會城市、5個自治區首府城市、18個較大的市、4個經濟特區市總共80個地方政府有權制定地方性法規或地方政府規章。在《條例》制定前，截至2006年11月15日，共有34個地方政府專門制定了信息公開地方性法規或規章，占總比42.5%。

從時間維度看，2001年立法的只有福建省;2002年立法的有廣州市;2003年立法的有汕頭、哈爾濱、太原3市;2004年立法的有上海、重慶、湖北、吉林、武漢、杭州、成都、寧波、濟南、長春、昆明、大同、鞍山13個省市;2005年立法的有北京、廣東、河北、遼寧、黑龍江、陜西、海南、蘇州、鄭州、海口、貴陽、烏魯木齊12個省市;2006年立法的有江蘇、四川、深圳、本溪4個省市。這些數據表明2004年和2005年是我國地方政府立法的高潮階段，共有25個省市制定了地方規定，較快地推動了政府信息公開制度的發展，為《條例》的出臺提供了寶貴的經驗。

《條例》公布兩年來，地方規定的修改(制定)情況大致如下:①一些過去沒有地方規定的又陸續制定了地方規定，如南京市、天津市和甘肅省都制定了信息公開方面的地方規定，而大連市制定了依申請公開的專門政府規章。但是，應該說這樣的地方數量不是太多，絕大多數過去沒有制定地方規定的在《條例》公布之后仍然維持了過去的格局，至今都沒有制定相應的地方規定。②一些過去已經制定了地方規定的對原規定依據《條例》進行了相應的修訂，如陜西、河北、上海、遼寧、寧波、杭州和成都均修訂了原地方規定，廣州修訂了依申請公開信息辦法。但是，這樣的地方仍然是少數，大部分過去已經制定了地方規定的都還沒有來得及根據《條例》對原規定進行及時的修訂。③由于國務院辦公廳的重視和大力推動，幾乎所有地方均制定了信息公開具體配套制度方而的其他規范性文件，涉及諸如領導體制、保密審查、社會評價、紀律制裁、年報編制、統計分析、人員培訓等范圍廣泛的問題。盡管這樣的規范性文件數量龐大，數以百計，但是，由于它們不具有地方政府規章的法律地位，仍不能被統計在地方立法的范疇之內。

(三)個人信息保護

自20世紀90年代末開始，尤其是進入新世紀以來，由于信息化的迅猛發展與權利觀念的進一步提升，首先從信息化和消費者權利保護這兩個領域的地方立法開始，逐步出現了個人信息概念，并于21世紀初率先在兩部法律中得以采用。這一時期，不但出現了新的概念，更重要的變化在于:(1)相比于邊界模糊、主要依靠傳統民事侵權法予以保護的隱私權，個人信息概念更為中性，其覆蓋范圍遠遠超出傳統的民事侵權法所能覆蓋的范圍。比如，對于不當采集、使用、披露、交換或者傳播個人姓名、住址、電話、職業、學歷等客觀個人信息的行為，很難用傳統的侵權法認定為是侵權行為并加以追究，而采用個人信息保護法則容易得多。這樣，采用個人信息概念，其保護的范圍就比隱私權的范圍要大，邊界相對也更為明確，由此實現了權利邊界的擴張。(2)由于個人信息保護超出了傳統的隱私權侵權民法保護的范疇，因此，對個人信息的保護手段除了傳統的兩種方式以外，又增加了政府的監管責任和行政法保護方式，這樣，就從傳統的事后保護向事前、事中、事后并重的多階段、全過程保護邁出了一大步。

(四)信息安全

信息安全環境是事關信息化成敗至關重要的因素，它不僅關系到國家安全、企業經濟安全和個人信息安全，更決定著人們對開展信息化的信心。20世紀80年代初，公安部成立計算機安全監察機構的同時，就已著手制定有關計算機安全方面的法規。

1988年9月，全國人大常委會通過的《保守國家秘密法》第二章首次對電子信息保密做出了規范。1989年，公安部制定了《計算機病毒控制規定(草案)》，開始推行“計算機病毒研究和銷售許可證”制度。

1994年2月18日，國務院發布了《計算機信息系統安全保護條例》，為保護計算機信息系統的安全提供了法律保障，這是我國專門針對信息網絡安全問題制定的首部行政法規。這部條例明確對計算機信息系統實行等級保護，同時規定對信息安全產品，如殺毒軟件、防火墻、入侵檢測軟件等，實行銷售許可制度。為了實施這一制度，公安部于1997年制定了《計算機信息系統安全專用產品檢測和銷售許可證管理辦法》。2000年4月26日，公安部又根據該條例出臺了《計算機病毒防治管理辦法》，詳細規定計算機病毒防治產品的生產、銷售許可、病毒的檢測與清除等工作。

針對計算機國際聯網給信息安全帶來的新問題，國務院于1997年12月出臺了《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》，國家保密局又在此基礎上于2000年1月制定了《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》。

在信息安全保護工作中，密碼是最古老和最常用的手段。以加密算法為基礎，以密碼管理為核心的信息安全產品，已經成為商用信息系統保護信息安全的基本手段。為此，國務院于1999年10月出臺的《商用密碼管理條例》明確規定，對商用密碼產品實行專控管理。商用密碼的研究和生產都須由指定的單位承擔，銷售商用密碼產品實行行政許可制度，任何單位和個人只能使用國家指定的商用密碼產品。

隨著網絡的普及，針對計算機系統的犯罪也日益增多。為了遏制這類犯罪，保護計算機系統的信息安全，1997年3月修訂的《刑法》在第285條、第286條對侵入計算機系統和破壞計算機系統的行為做出了專門的處罰規定。

國家信息化領導小組辦公室成立之后，建立了一整套信息安全的組織保障體系，專門成立了網絡與信息安全領導小組，成員有原信息產業部、公安部、國家保密局、國家密碼管理委員會、國家安全部等強力部門，各省、市、自治區也設立了相應的管理機構。這一機構的設置為繼續加強信息安全法律法規建設提供了有利的條件。

2003年7月，國家信息化領導小組第二次會議上專題討論并通過了《關于加強信息安全保障工作的意見》，同年9月，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組關于加強信息安全保障工作的意見》(中辦發［2003］27號文件)。27號文件第一次把信息安全提到了促進經濟發展、維護社會穩定、保障國家安全、加強精神文明建設的高度，并提出了“積極防御、綜合防范”的信息安全管理方針。

為了貫徹《計算機系統信息安全保護條例》中所提出的等級保護制度，2004年公安部聯合國家保密局、國家密碼管理局、國務院信息化工作辦公室發布《關于信息安全等級保護工作的實施意見》，對信息安全等級保護的基本制度框架進行了規劃。2006年上述部門聯合發布了《信息安全等級保護管理辦法(試行)》，開始具體構建信息安全等級保護制度。這些法律文件構成了我國信息安全等級保護的基本法律框架。

為加強和規范互聯網安全技術防范工作，保障互聯網網絡安全和信息安全，2005年12月，公安部出臺了《互聯網安全保護技術措施規定》，詳細規定了互聯網服務提供者和互聯網使用單位落實相關互聯網安全保護技術措施的義務。

2005年，國家信息化領導小組還對信息安全相關法規、規章，特別是各類政策性文件進行了深化梳理，并組織有關部門和法學研究機構對12個相關專題進行研究，起草了《信息安全條例(草案)》。可以說，信息安全立法仍將是今后信息化立法工作的重點。

(五)電子政務

從廣義上講，凡是與電子或者政務相關的立法，均可以稱之為電子政務立法。由于我國的特殊國情，行政權的作用一直很大，一般估計我國80%的法律都需要由行政機關負責執行。因此，我國與電子或政務相關立法的數量眾多，涉及面非常廣。例如，通過自動搜索北大法律數據庫“法律法規”庫(截止時間為2008年5月1日)，名稱中帶有“行政”概念的法律規范有104部，行政法規有230部，部委規章有3599部，地方法規有11947部。名稱中帶有“處罰”概念的法律規范有10部，行政法規有13部，部委規章有873部，地方法規有1354部。至于法律條文中涉及這些概念的規定更是數以萬計。相比之下，名稱中帶有“電子”概念的法律規范只有1部，行政法規只有2部。名稱中帶有“信息化”或者“電子政務”概念的法律或者行政法規至今還沒有。因此，通常意義上所講的“重電子、輕政務”需要嚴格界定使用條件。在電子政務相關立法中，目前的情況可以說是“政務方面的法律已經基本具備，電子方面的法律嚴重缺乏”。

采用廣義電子政務立法概念，最大的問題是無法準確反映電子政務立法的發展現狀，尤其在我國，很容易把與信息通訊技術無關的立法都納入到電子政務立法范圍，無法為電子政務立法指明下一步發展方向。因此，此處采用狹義的電子政務立法概念，即規則制定機關為回應信息通訊技術而進行的專門立法活動，主要是指電子政務、信息安全、互聯網、信息公開、信息共享、電子簽名、電子商務等主要領域的立法。

到目前為止，我國仍沒有一部法律或者行政法規專門系統地規定電子政務。并且明確提到“電子政務”概念的法律文件只有一部，即《行政許可法》第33條。國務院也僅僅只在11個行政法規類文件中提到過“電子政務”概念。可以看到，現行電子政務的規定大多屬于部委規章或者地方立法，效力層級比較低，不利于樹立電子政務的法律權威。

不僅如此，我國在信息共享、信息化、征信管理、辦公自動化、個人信息保護與信息安全等領域至今也都沒有法律或者行政法規層級的法律規范。目前，在電子政務領域高層級的專門法律規范只有《電子簽名法》、《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》、《政府信息公開條例》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《信息網絡傳播權保護條例》、《征信業管理條例》、《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《國務院辦公廳關于加快電子商務發展的若干意見》等非常有限的幾個法律文件。

相反，地方電子政務立法不但數量多，涉及不同層級的地方多(既包括省級，也包括地市級)，覆蓋的領域也非常廣泛(既包括諸如電子政務管理辦法這樣的一般規定，也包括諸如信息安全、績效考核、標準化體系等具體規定)。除了專門規定電子政務的立法之外，在與電子政務直接相關的一些具體問題(如征信管理、信息公開)的立法上，地方立法也比中央立法更為活躍。中央立法與地方立法的對比說明，我國電子政務立法目前主要集中在地方層面。

(六)互聯網治理

我國于1994年4月正式與Internet聯網，1995年5月向社會開放網絡接入和提供全面服務。

1996年2月1日，國務院發布《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，提出了對國際聯網實行統籌規劃、統一標準、分級管理、促進發展的原則。1997年5月20日，國務院對這一規定進行了修訂，對設立了國際聯網的主管部門，增加了經營許可證制度。這一規定是規范我國互聯網國際聯網和接入服務最主要的法律性文件。

1997年6月3日，國務院信息化工作領導小組主持設立了中國互聯網絡信息中心。為了保護合法域名，防止惡意搶注，我國于1997年6月2日發布了《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》和《中國互聯網絡域名注冊實施細則》。1997年12月8日，國務院信息化工作領導小組又制定了《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》，詳細規定了國際互聯網管理的具體辦法。

2000年10月8日，信息產業部發布了《互聯網電子公告服務管理規定》，要求從事互聯網信息服務，擬開展電子公告服務的，應當在向省、自治區、直轄市電信管理機構或者信息產業部申請經營性互聯網信息服務許可或者辦理非經營性互聯網信息服務備案時，提出專項申請或者專項備案。2000年11月7日，國務院新聞辦公室和信息產業部聯合發布了《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行辦法》。國務院2000年出臺的《互聯網信息服務管理辦法》第15條分別規定了“互聯網信息服務提供者不得制作、復制、發布、傳播”的9類禁止性信息。《互聯網信息服務管理辦法》還明確了對內容的分類管理，強化了多頭管理的體制，要求新聞、出版、教育、衛生、藥品監督管理、工商行政管理和公安、國家安全等有關行政主管部門在各自的職責范圍內對互聯網信息內容實施監督管理。

針對互聯網中某些涉及民生的專業信息，有關主管部門也制定了專門的管理辦法，如2001年1月8日，衛生部發布了《互聯網醫療衛生信息服務管理辦法》。對于藥品的注冊管理，國家藥品監督管理局于2001年1月11日發布了《互聯網藥品信息服務管理暫行規定》，該規定要求從事互聯網藥品信息服務，除了應當符合《互聯網信息服務管理辦法》規定的要求外，還要符合專業性要求。

自我國正式接入國際互聯網絡并向社會開放網絡接入和提供全面服務后，美國Real Networks公司率先開發出Real audio/video streaming技術，使得在互聯網上開展視聽節目服務成為現實。隨著互聯網等信息網絡傳播視聽服務的迅速發展，如何有效地對信息網絡傳播視聽服務進行管理，成為政府亟須解決的一項重要的課題。

為了規范信息網絡傳播視聽節目服務，國家廣播電影電視總局于1999年10月1日發布了《關于加強通過信息網絡向公眾傳播廣播電影電視類節目管理的通告》。該通告把包括電臺、電視臺在內的各種傳播視聽節目的網絡都納入信息網絡的范圍之中。2000年4月7日，國家廣播電影電視總局發布《信息網絡傳播廣播電影電視類節目監督管理暫行辦法》，對信息網絡傳播視聽節目的各種傳播形式、傳播介質、傳播程序和網絡類型都進行了具體規定。

2000年12月28日通過的《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》，標志著我國以法律規范網絡的開始。該決定的內容以刑事處罰為主，對違反互聯網運行安全、利用互聯網實施危害國家安全和社會穩定，或者破壞社會主義市場經濟秩序和社會管理秩序的行為追究刑事責任。但是，該決定也同時要求各級人民政府及有關部門“要采取積極措施，在促進互聯網的應用和網絡技術的普及過程中，重視和支持對網絡安全技術的研究和開發，增強網絡的安全防護能力”，這為而后的互聯網治理和信息立法提供了法律依據。

2000年后，隨著電信業重組、互聯網逐漸由Web1.0向2.0發展、網絡接入費用的降低以及網民數量的飛速增長，網站數量和服務種類也迅速增多。在網站服務的管理上，國家采取了分類管理的辦法，將網站分為經營性和非經營性網站，前者實行許可制度，后者實行備案制度。2000年9月25日，國務院發布《互聯網信息服務管理辦法》規定，從事經營性互聯網信息服務，應當向省、自治區、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業主管部門申請辦理互聯網信息服務增值電信業務經營許可證。2005年2月8日信息產業部發布的《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》詳細規定了通信管理部門對非經營性互聯網信息服務的網站進行備案的程序和要求。

隨著網絡的普及，域名作為一種無形資產的重要性也日益突出。圍繞域名的注冊和使用的糾紛也日益增多，針對這一問題，2001年7月17日，最高人民法院出臺了《關于審理涉及計算機網絡域名民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，對于域名糾紛處理做了明確的規定。此后，為了規范中國互聯網絡域名系統管理和域名注冊服務，信息產業部2002年8月1日出臺了《中國互聯網絡域名管理辦法》，2004年11月再次修訂和公布了該辦法。該辦法主要是為了規范在中國境內從事域名注冊服務及相關活動，同時對域名內容本身作了規定。

2005年2月8日，原信息產業部發布了《互聯網IP地址備案管理辦法》，規定信息產業部統一建設并管理全國的互聯網IP地址數據庫。隨后，同年10月25日，信產部再次發布《互聯網站管理工作細則》，對網站的備案管理進行了詳盡的規定。

新聞信息服務類網站是網絡新聞傳播的重要陣地，也是網絡傳播管理的重點。2005年9月25日，國務院新聞辦公室、信息產業部聯合發布《互聯網新聞信息服務管理規定》，對互聯網新聞信息服務活動進行了規范，以利于促進互聯網新聞信息服務健康、有序地發展。我國已經成為全球第二大垃圾郵件發送國。針對垃圾郵件盛行的問題，信息產業部制定了《互聯網電子郵件服務管理辦法》，并于2006年3月30日起實施，對垃圾郵件的定義、郵件的發送規則和發送垃圾郵件的法律責任都作了明確規定。

針對我國《著作權法》中沒有直接規定如何保護網絡數字化作品的缺陷，最高人民法院于2000年11月22日出臺了《關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，明確規定了侵權糾紛的屬地管轄、數字化形式的作品受《著作權法》保護、網絡數字化作品的侵權行為以及網絡服務提供者的權利、義務和法律責任。該司法解釋得到法律界人士的廣泛好評。

2001年，《著作權法》修訂時將作品在網絡上傳播確立為作品著作權人的一項獨立權利。2005年4月30日，信息產業部和國家版權局聯合頒布了《互聯網著作權行政保護辦法》。2006年，國務院出臺了《信息網絡傳播權保護條例》。這些法規和規章解決了互聯網信息服務提供商的著作權侵權責任及其限制問題，完善了互聯網環境下著作權保護制度，加強了信息網絡傳播權的行政保護。

為規范信息網絡傳播視聽節目秩序，加強信息網絡傳播視聽節目的監督管理，2003年1月7日，廣電總局發布了《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》。該辦法主要規定了在互聯網等信息網絡中開辦各種視聽節目欄目的具體條件、主管部門、許可證申請等內容。2004年7月6日，廣電總局修訂并重新發布了該管理辦法。辦法中對信息網絡傳播視聽節目的技術形態、接收終端、網絡類型、服務種類都進行了具體的說明，對信息網絡傳播視聽節目的內涵進行了更明確的界定。2008年發布的《互聯網視聽節目服務管理規定》更是將“播客”的上傳服務也納入政府的管理范圍。

2004年9月6日，最高人民法院和最高人民檢察院出臺的《關于辦理利用互聯網、移動通信終端、聲訊臺制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》開始施行。這一司法解釋對利用互聯網、移動通訊終端制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息的行為在何種情況下適用何種具體罪名作了明確規定。

第三節　中國公司法因應企業信息化的現實困境

一　我國企業信息化建設的現狀分析

(一)企業信息化的界定

我國國家信息化辦公室對企業信息化下的定義，企業信息化是指企業在生產和經營、管理和決策、研究和開發、市場和銷售等各個方面全面應用信息技術、建設應用系統和網絡，通過對信息和知識資源的有效開發利用，調整或重構企業組織結構和業務模式，服務企業發展目標，提高企業競爭力的過程。國家信息化測評中心認為，信息化是從傳統生產方式向現代生產方式根本性轉變的過程，即是信息技術從業務應用向業務核心滲透的過程，是從傳統管理向現代管理轉變的過程，是基礎設施重建、技術應用、結構調整、資源拓展、管理再造和制度創新向信息化轉變的過程，是提高經濟主體活力，提高企業效益和競爭力，最終在國民經濟中實現人的現代化轉變的過程。

有學者認為，所謂企業信息化是指以企業戰略競優、提高效益和效率為目的，將信息技術和信息觀念全面滲透到企業過程中，充分開發利用企業內外部信息資源，并以此為手段進一步開發和有效利用人力、物力、財力等資源的過程。[13]

盡管各種定義有所不同，角度不一，但從其目的、功能等來看均有以下本質的共同點:(1)基本目的相同:提高企業全環節的電子化、數字化程度，實現企業生產過程自動化、管理方式網絡化、決策支持智能化、商務運營電子化，從而增加企業經濟收益，增強企業核心競爭力;(2)手段基本一致:均強調在計算機網絡技術的基礎上進行信息化;(3)涉及范圍:企業的所有部門、流程和業務，以及企業價值鏈上的所有利益相關者;(4)企業信息化是一個過程，是企業從傳統生產方式向現代生產方式根本性轉變的過程，是企業從信息化戰略、規劃到采購、實施再到測評、二次開發和人才培養等一個系統的過程。[14]

(二)我國企業信息化水平發展迅速

由于信息技術的廣泛應用，智能化設備的廣泛普及，政府、企業組織結構進行了重組，行為模式發生新的變化，在世界范圍內的企業，越來越多地在生產經營中使用電子信息手段，以至于有學者將此稱為“企業E化”，在方式上“從最初的聯機上網進步到各種的網絡應用”。[15]甚至有人說，若企業沒有信息化，將不能稱之為企業。根據2008年度中國企業信息化500強調查報告，中國信息化500強企業中，34.5%的企業整體信息化水平達到中等發達國家水平，6.4%的企業居于國際領先水平。[16]特別是近幾年來，我國企業信息化水平得到極大的提高。

1.我國企業信息化發展的現實狀況

(1)我國企業IT投入量增長速度極快

2011年，我國企業信息化建設支出總額為4022億元，相比于2004年的1827.5億元，年平均增長率在10%以上。就具體的年份來看，除了2008、2009年受金融危機的影響，我國企業由于整體績效的下降而導致IT＇投入減少，IT＇支出增長低于10%之外，其余年份都保持了10%以上的增長速度，2011年的增長率基本恢復到了金融危機前的水平，達到15.7%。

此外，就我國企業在信息化過程中比較有代表性的制造企業而言，2011年信息化建設整體支出達到619億元，較2010年的529.2億元增長16.9%，其2004—2011年的信息化建設支出走勢跟我國企業的整體情況大致相同。相較于2011年我國GDP9.2%的增長率，企業信息化支出增長率，無論是整體企業的15.7%，還是制造企業的16.9%，都高出了6個百分點，可以說，我國企業信息化建設支出增長極快。

(2)企業IT應用迅速拓展深化，從內向外逐步延伸

在當前的商業背景下，企業必須始終以市場和客戶為中心，提高對它們的響應能力，以更低的成本、更快的速度，生產出質量更好、更符合市場需求的新產品，才能實現企業更好地生存和發展。為了達到這一目標，需要企業廣泛采用各種先進的信息技術，支持企業間電子數據交換、電子商務活動、數據共享和流程協作等，深化和拓展IT應用范圍。這也促使企業在IT應用方面從注重企業內部的角度逐步向外延伸。

2.我國企業信息化的集中體現

互聯網應用發展狀況可以集中體現我國企業信息化的發展水平。根據中國互聯網絡信息中心2014年1月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》(第33次)，總體來看我國企業使用計算機、互聯網信息化狀況較好，[17]主要體現在:

(1)計算機使用狀況

截至2013年12月，全國使用計算機辦公的企業比例為93.1%。

分從業人員規模看，7人及以下的微型企業計算機使用率最低，僅為83.5%，與其他規模企業仍然存在較大差距。100人以上規模的企業，計算機使用率接近98%。

(2)互聯網使用狀況

截至2013年12月，全國使用互聯網辦公的企業比例為83.2%。

分從業人員規模看，7人及以下的微型企業的互聯網使用率依然最低，相比全國平均水平低14.4個百分點。而規模在100人以上的企業，互聯網的使用率均超過90%。

(3)寬帶使用狀況

截至2013年12月，全國范圍內，企業固定寬帶使用率為79.6%，是企業接入互聯網的最主要方式。

隨著越來越多的企業實現信息化，引起企業生產經營運作方式的變化，企業不再受地域、空間、時間等限制，從而引起全新的企業經營革命。企業信息化發展不僅體現在信息化企業數量的增加，更在于領域的不斷深入。“互聯網技術的全球接觸面和互動性質，使它成為傳播金融信息、提供金融服務，甚至股票認購和股東投票的理想媒介。”[18]

二　企業信息化對公司運營的獨特價值

除了電子商務對公司經營的促進，企業信息化對于公司的運營與治理結構的改善具有獨特的意義。

1.從股東層面看，信息化的實施加之網上交易活動的開辟，能使股東迅速、低成本地取得公司信息，改善與公司的交流，股東網上查閱、投票并非難事。“由于電子信息的成本低，分配給股東的信息會增加。公告欄提供了股東為了某些專題討論或個人股東無法實現的其他影響團結起來一個新的可能。……允許他們通過增加信息的分配和采取集體行動較強的可能性，以改善現有的行使權利。”[19]因此，信息化增加了股東了解公司狀況、參與股東大會的機會，有助于股東充分行使其固有權利，為股東與公司提供了一個快捷和互動的聯系通道，從而能更好地參與公司的管理和決策，促進公司管理的民主化。

2.從公司機關運行層面看，信息化為公司事務管理的迅速化、方便化提供了更加廣闊的空間，從而有利于公司機關的方便、有效運行。信息化對促使股份有限公司股東大會的有效運行最為明顯。信息化的實施增加了公司的透明度，股東投票的回送率也會相應提高，在一定程度上避免了小股東股權分散影響多數決議、大股東股權集中而形成不公正決議的現象，提高了股東大會的運作效率。

同時，信息化也有效地抑制了股東大會的形骸化。所謂股東大會結構的“全員性”，即指股份有限公司的股東大會由持有公司已發行全部股份的全體股東組成。或言之，在股東大會結構上，每個股東的加入為必要條件，任何一股東都不應被拒之于股東大會之外。[20]但是，隨著經濟的不斷發展，隨著股份有限公司規模的不斷擴大和股份逐步地分散，股東大會中心主義或萬能主義已經變得名不符實。因為如果當股份有限公司的股東人數達到上萬人或幾十萬人時，實際上，全體股東出席股東大會已經變得完全不可能了。即使廣大散戶股東出席股東大會行使其股東權利，對于公司的決議也可能沒有絲毫實質的影響，所以，他們就選擇不去出席會議，或者是向公司方面提交一張空白的書面委托書。因此，在美國，很早以前就把股東大會稱為“沒有觀眾的演出”，而僅僅是一種儀式化的東西了。[21]德國商法學者克萊茵也精辟而形象地指出:大型股份有限公司的股東大會不過是“空泛的形式”而已。[22]股東大會形式化的結果意味著股東特別是小股東放棄通過股東大會支配和監督公司的權利，使得支配公司的權限日益集中于公司經營者的手中，公司經營者的權力日益膨脹，并最終成為了公司的支配者。這一現象明顯是違反最初設計的股份有限公司原理的，股東大會“全員性”受到嚴峻的挑戰。對此，各國均已展開了廣泛的批評，并開始著力于想方設法提高股東大會的活力。

3.對于公司來說，信息化的迅猛發展會降低公司傳統物理性大會須提供的高額成本。特別是實行網絡股東大會，由于不需要物理的場所，高額的場地租金得以免除，并且還可以節省大量的紙質選票和委托書的印刷費用，同時大幅度降低郵寄會議材料和委托書的費用，從而大大降低了股東會會議的成本。股東參與的增加可能會改善公司治理，它可以導致更好的財務業績。[23]同時也會促使公司管理者改革管理模式，提高運作效率，轉變監管觀念，因而也有助于公司經營效率的提高。

4.從國家的政策層面看，公司法制上的信息化變革反過來肯定會促進企業及整個社會信息化的發展，對我國早日跨入信息強國乃至科技強國的目標提供法制上的支持。

三　企業信息化對我國公司法帶來的現實挑戰

企業運作方式的變化必將帶來相關法律的改革，尤其是調整公司這一最重要的企業形態在設立、組織、活動、終止過程中發生的社會關系的法律規范——公司法的改革。信息化正在沖擊和改變著傳統公司法的規范手段和對外關系的格局，使傳統模式發生了根本性的變化。公司在運營、管理中，其在對內和對外的關系上，需要制作并置備各類相關文件，需要向股東、債權人等發出各種通知和公告，需要公告財務報告。反過來，股東、債權人或其他人須向公司發出通知或行使某些權利的請求。關于公司當事人在實施這些事項時能否使用電子手段，我國公司法的有關規定并不是十分明確。同時，更為重要的是，現行公司法雖然沒有明確的規定，但按照通常的理解，公司必須在有形會場召開股東大會及董事會，而股東也必須親自到會場或委托代理人出席股東大會，否則其效力是會受到質疑。在公司實踐中，有關股東大會的運營、股東表決權的行使、股東大會會議記錄等文件的保存以及公司信息的公示等的電子化，大部分在我國已經付諸實踐。在這樣一種形勢下，公司法關于能否使用電子手段來處理公司事務規定的缺位無疑已不適應信息時代的發展，不能為公司事務提供法律上的支持和保障。第一，網絡投票這一電子化的表決方式已經在我國的股份有限公司特別是上市公司中普遍采用，但是這一方式是否符合《中華人民共和國公司法》的規定尚有疑惑。第二，視頻會議、電話會議這些新的會議召開方式已經在我國公司的股東會、董事會中出現，但是否需要《公司法》加以確認與規范?第三，無紙化辦公的普及使得公司的許多信息材料不是以傳統的紙面形式而是以電子文檔的形式而存在，公司信息資料的傳送、披露已經普遍從傳統的信件到電子郵件、QQ、網站等電子化方式進行，而我國《公司法》卻依然停留在“紙面”階段。《公司法》有著對公司活動進行事前規制的一面，如果不對《公司法》進行修改以應對IT革命的發展，則不僅會給企業的活動造成障礙，也會對國民經濟的發展產生負面影響。[24]

雖然面對著信息技術的日益普及，但是公司法信息化改革并未被納入2005年《公司法》的修改內容中，但這并不排除客觀原因，可能公司法其他的問題就已堆積如山，暫時無暇顧及，而最近的《公司法》修改也主要圍繞著注冊資本制度改革進行。因此現行《公司法》還沒有一條能直接體現公司法制信息化精神的規定，我國《公司法》在因應企業信息化方面還存在很大缺失。

1.《公司法》的許多規定體現其依然停留在“紙面”階段。例如《公司法》第九十六條規定:“股份有限公司應當將公司章程、股東名冊、公司債券存根、股東大會會議記錄、董事會會議記錄、監事會會議記錄、財務會計報告置備于本公司。”又如第一百零七條規定:“股東大會應當對所議事項的決定作成會議記錄，主持人、出席會議的董事應當在會議記錄上簽名。會議記錄應當與出席股東的簽名冊及代理出席的委托書一并保存。”按照通常的解釋，這里的“置備”、“保存”，只能理解為傳統的對紙面形式的置備、保存。《公司法》中還有大量的“書面”形式的規定，如第三十三條第二款規定:“股東要求查閱公司會計賬簿的，應當向公司提出書面請求，說明目的。公司有合理根據認為股東查閱會計賬簿有不正當目的，可能損害公司合法利益的，可以拒絕提供查閱，并應當自股東提出書面請求之日起十五日內書面答復股東并說明理由。公司拒絕提供查閱的，股東可以請求人民法院要求公司提供查閱。”第三十七條第二款規定:“對前款所列事項股東以書面形式一致表示同意的，可以不召開股東會會議，直接作出決定，并由全體股東在決定文件上簽名、蓋章。”第一百零二條第二款規定:“單獨或者合計持有公司百分之三以上股份的股東，可以在股東大會召開十日前提出臨時提案并書面提交董事會……”。何謂“書面”?并沒有相關的規定進行解釋，而結合此處的法律規定，也只能理解成“紙面”。雖然我國《合同法》已經將數據電文作為合同的書面形式，但是不能據此就將《公司法》里的“書面”理解成為包括數據電文在內。再如第一百七十五條第二款規定:“公司分立，應當編制資產負債表及財產清單。公司應當自作出分立決議之日起十日內通知債權人，并于三十日內在報紙上公告。”第一百七十七條第二款規定:“公司應當自作出減少注冊資本決議之日起十日內通知債權人，并于三十日內在報紙上公告。債權人自接到通知書之日起三十日內，未接到通知書的自公告之日起四十五日內，有權要求公司清償債務或者提供相應的擔保。”將公告的方式限定于報紙，這就沒有了任何網絡公告存在的余地。

2.《公司法》的許多規定依然停留在傳統的會議方式上。最為典型的規定是關于“出席”會議的規定，如《公司法》第一百零三條第二款規定:“股東大會作出決議，必須經出席會議的股東所持表決權過半數通過。”與前述“書面”的解釋一樣，并無相關法條對“出席會議”的含義做出明確的解釋，這里的“出席會議”還是應該按照傳統意義上的“出席現場會議”進行理解。

3.多媒體技術的廣泛應用，再加上因特網的普及，股東會議的召開形式亦逐步實現電子化，在應用方面也日趨成熟，《公司法》在應對股東會議電子化及股東行使權利電子化這一方面還是一片空白。還有，《公司法》對公司和股東發出通知、請求的電子化和公告制度的電子化也缺乏明確的規定。

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[1]周宏仁主編:《中國信息化形勢分析與預測(2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第3頁。

[2]周宏仁主編:《中國信息化形勢分析與預測(2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第3頁。

[3]周宏仁主編:《中國信息化形勢分析與預測(2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第4頁。

[4]《走進信息社會:中國信息社會發展報告2010》課題組:《中國信息社會發展報告2010》，《電子政務》2010年第8期。

[5]［美］埃弗雷特·M.羅杰斯:《創新的擴散》(第4版)，中央編譯出版社2006年版，第20頁。

[6]《中國互聯網絡發展狀況統計報告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日訪問。

[7]國家信息中心《中國數字鴻溝研究》課題組:《中國數字鴻溝報告2013》，http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Htmleditor/201402/20140219182509139.pdf，2014年2月10日訪問。

[8]國家信息中心《中國數字鴻溝研究》課題組:《中國數字鴻溝報告2013》，http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Htmleditor/201402/20140219182509139.pdf，2014年2月10日訪問。

[9]《中國信息年鑒》編輯部:《中國信息化發展綜述2012》，http://www.cia.org.cn/subject/subject_12_xxhzt_1_35.html，2014年2月10日訪問。

[10]《中國信息年鑒》編輯部:《中國信息化發展綜述2012》，http://www.cia.org.cn/subject/subject_12_xxhzt_1_35.html，2014年2月10日訪問。

[11]《中國互聯網絡發展狀況統計報告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日訪問。

[12]周漢華、蘇苗罕:《我國信息化法律法規建設六十年》，《電子政務》2009年第10期。

[13]劉曉松等:《中小企業信息化評價指標體系的構建》，《江蘇大學學報(社科版)》2002年第3期。

[14]陳守龍、劉現偉:《企業信息化內涵及其相關概念辨析》，《社會科學家》2008年第1期。

[15]馮震宇:《企業E化的新挑戰——企業權益與員工隱私權保護的兩難與調和》，《月旦法學》第85期。

[16]CECA國家信息化測評中心:《2008年度中國企業信息化500強調查報告》，《中國經濟周刊》2009年第12期。

[17]《中國互聯網絡發展狀況統計報告》(2014年1月)，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201401/P020140116395418429515.pdf，2014年2月10日訪問。

[18]胡汝銀等:《網上證券活動及其監管研究》，載郭峰、王堅主編《公司法修改縱橫談》，法律出版社2000年版，第443頁。

[19]Anatoli van der Krans，The Virtual Shareholders Meeting:How to make it work? Journal of International Commercial Law and Technology Vol.2，Issue 1(2007).

[20]Ibid.

[21]［日］奧村宏:《股份制向何處去——法人資本主義的命運》，中國計劃出版社1996年版，第131頁。

[22]周劍龍:《論股份有限公司經營的內部監督機制——中國公司發展之前瞻》，《法學評論》1995年第1期。

[23]Anatoli van der Krans，“The Virtual Shareholders Meeting:How to make it work?”Journal of International Commercial Law and Technology Vol.2，Issue 1(2007).

[24]［日］田澤元章:《IT化進程中的日本股份公司法修改》，載渠濤主編《中日民商法研究》(第三卷)，法律出版社2005年版，第271頁。