前言

本書除第一章、第二章、第四章和第五章外，其余三章尚未公開發表。這些章節是我十年來一邊在中國社會科學院人口與勞動經濟研究所、城市發展與環境研究所學習，一邊在北京郊區從事調查研究與改革試點工作的提煉與總結，是對農村社會結構轉型理論建構三部曲——《村富論》之后的“第二個腳印”。初生牛犢不怕虎。從讀大學以來，就試著對“三農”問題提出一個總體性的破解方案，雖少有冥思苦想的記憶，而此一雄心實一日未減。經歷誤打誤撞的苦行之后，終有一刻，豁然貫通焉，不覺體味到“歷史與邏輯的統一”。

博士期間，我論證了村莊分化的日趨固化問題；博士后期間，提出了雙劉易斯二元模型及農民“帶資進城”的社會轉型路徑。自2013年以來，在北京市農村經濟研究中心組織開展二道綠隔地區“五區六鎮”鄉鎮統籌利用集體建設用地改革試點過程中，邊實踐、邊思考，嘗試著將“鄉鎮統籌”作為一個獨立的學術概念進行逐條辨析，以期跨越盲人摸象的驚險一跳，形成系統性認識，這也是理論創設的必備前提。我想利用本書出版的契機，介紹一下我從經濟體制演變的規律性以及社會主義的本質性特征角度對“鄉鎮統籌”進行的一點新的思考，作為闡述七章內容之前的一個“體”，以為各類相關問題取舍之標準。

一 鄉鎮統籌是農村經濟體制演變的新階段

鄉鎮統籌是一種新的經濟體制，是“統分結合、雙層經營”體制的升級版，深深扎根于農民生于斯長于斯的土地，飽含著農民對未來大同世界的殷切期望。

人類脫離茹毛飲血的時代后，開始了田園牧歌式的定居生活，就要解決生產什么、如何生產和為誰生產三個基本問題，需要處理好勞動、土地和資本三要素之間的配置關系、要素占有主體與經營主體之間的產權關系，以及微觀主體與宏觀管理之間的規制關系三個層面的問題。不同的歷史發展階段面臨著不同的社會主要矛盾，呈現出人與物、人與人結合的不同生產方式，決定了相應的社會性質與社會形態，形成了與之相適應的經濟體制。

經濟體制概念可大可小，可以針對一個國家，也可以是一個省、一個縣、一個村鎮乃至一個農戶，但目標、制度、機制與主體是其四個基本元素，目標是總價值觀，統領了其他三個方面。目標發生變化，其他三個方面也會或遲或早地發生變化。比如，在虞舜時期，解決水患是當時最緊要的目標，鯀消極怠工，用堵的辦法治水，七年無功而被流放至死；大禹三過家門而不入，采用疏導的辦法治水成功，被推舉為部落首領。經濟體制實質是一個首位目標統領下的發展邏輯，這是理解人類社會歷史變遷的一把“萬能”鑰匙。

如果采用至簡主義的方法，可以把人類社會發展階段劃分為農業文明和工業文明兩個時代，后者又可以細分為資本主義時代和社會主義時代，由此形成了三種基本社會形態，相應地有三類不同的經濟體制。

在漫長的農業文明時代，由于生產力水平低下，生產方式主要是“一畝地、兩頭牛、老婆孩子熱炕頭式”的三要素的簡單組合。當然，土地是農業生產方式中的關鍵因素，也成為或大或小的各類沖突乃至戰爭發生、發展及終結的主要動因。在中國進入工業文明之前的2000多年的土地制度演變過程中，經歷過井田制、初稅畝、均田制、兩稅法、攤丁入畝等多次土地改革，重復著土地兼并、王朝覆亡、新朝誕生、休養生息再到土地兼并的治亂輪回。其中，商鞅變法是一個重要的歷史節點，在以“農戰”為核心的包括“多子繼承、分家析產”在內的一整套制度設計下，逐漸形成了中國人多地少的資源稟賦結構特征，對中國歷史發展影響至今。秦漢大一統國家的形成，徹底結束了類似西歐采邑性質的封邦建國體制，穩固了中央集權下的地主土地所有制，其后雖經北魏、隋唐時期的土地國有化變革，但總體上看，一直到民國時期，呈現出類型較為一致的土地制度形態，也為亞細亞生產方式的形成奠定了制度基礎。在農業社會低生產力水平情況下，隨著人口壓力的日益增加，加之地主階級的巧取豪奪，高利貸盛行，人地關系日益失衡，進而引發一次又一次的農民起義。而遠在西方的馬爾薩斯基于對工業文明到來之前的農業社會的觀察，把農業勞力投入稱為一支收益遞減的短歌，認為人口增長遠遠超過糧食增長的速度，只有采取瘟疫、戰爭等辦法，才能達到人地關系的均衡。馬爾薩斯主義的提出驗證了東西方社會發展規律的同一性。耕者有其田一直是農業文明時代農民心底最強烈的渴望，就整個社會而言，則是要求保持一個相對均衡的人地關系。從中國歷史來看，在農業文明時代，經濟體制的目標主要是實現低水平的擴大再生產；政策制度則是休養生息，輕徭薄賦；實施機制是扶持自耕農，土地可以自由買賣，勞役地租逐漸讓位于貨幣地租；實施主體主要是地主和農戶。在生產能力比較有限的條件下，無法從根本上遏制土地兼并，地主對農民的剝削和壓迫的社會問題也就不可能得到徹底解決。

當英國的大笨鐘敲響了世界工業文明的新紀元，農民開始逐漸分化，一部分仍舊留在農村務農，更多的則是奔向城市、集鎮的工廠，接受現代化生產方式。由此，比較徹底地解決了幾千年來的農業文明時代人口對土地的持續壓力問題。經歷了200多年的社會結構轉型，英國、法國、美國等先進資本主義國家以及德國、日本、韓國等后起資本主義國家，完成了農民在城鎮的“安居工程”，形成了人均收入趨于收斂的富國俱樂部——OECD，城鄉社會進入相對均衡發展的階段。但是，20年代大蕭條、次貸危機、占領華爾街、美國退出《巴黎氣候協定》、新近西方多地恐怖襲擊等事件的接連爆發和蔓延，民粹主義泛濫，說明社會被撕裂的危險仍然存在著。更不用說拉美、南亞及非洲尾大不掉的貧民窟。社會問題長期不能解決，恰恰說明資本主義沒有能力真正帶來人類的解放，資本主義體制不是“歷史的終結”。對此，許多志士仁人開了不同的藥方。米塞斯與凱恩斯各自提出了針鋒相對的理論，前者強調自由市場，后者主張加強國家干預。但在次貸危機、滯脹等現實面前，兩種不同的思潮和理論都只能解決局部性或短期性問題。科斯另辟蹊徑，從社會成本問題角度切入，提出要清晰產權，在交易成本為零的情況下通過主體之間自由談判來實現外部社會成本內部化。外部社會成本問題，案例俯拾皆是。比如，內蒙古自治區自20世紀80年代推進畜牧和牧場承包后，草場被劃分為小塊，不再統一使用，彼此獨立經營管理。在小牧民經濟條件下，經營管理水平有限，短視行為嚴重，過度放牧的結果導致牧場沙化嚴重。有的經營不善，賣掉草場，買草場的人又將草場賣給挖沙修路的，直接形成沙坑。對周邊環境產生進一步影響，但周邊草場的主人對此毫無辦法。又如，在廣西大量種植的速生林桉樹，解決了廣西80%以上和全國10%以上的木材生產。由于種植后快速的輪伐，讓長期種植桉樹的土地呈現出驚人的耗水量和耗肥量。還有，城中村農民靠出租房屋形成的瓦片經濟，導致人口擁擠、資源過度開發、環境臟亂差等“大城市病”問題。再如，農民工進城打工在經濟學家眼里是改進了勞動力資源配置的效率，但勞動力本身是社會人，不是單純的經濟人，由外出打工導致的夫妻兩地分居、留守兒童、祖孫代際思念等各類社會成本問題，他們往往就不去關心了。諸如此類，不勝枚舉。其實質是市場主體只計算私人成本和收益，社會成本甩給社會，最終釀成嚴重的社會問題。在資本主義社會，個體私有制條件下勢必產生更多的社會成本，社會問題往往更為突出。毋庸諱言，科斯的確找到了針砭資本主義弊病的一個好的切入點，但沒有提供一個科學的解決方案，因為資本主義私人占有制條件下土地、資本和勞動三要素所有者之間的利益對立性及主體分散性決定了高昂的交易成本，并導致了大量交易行為的萎縮。如中國臺灣地區的土地重劃費時費力，效率低下，僅一平方公里的重劃工程往往需要耗費十年之功。總體上看，資本主義經濟體制的發展目標以利潤最大化為核心，是對財富的追求，政策上主要以維護大資本、大金融財團的利益為導向，實行民主與自由的市場機制，主要以公司為支撐主體。盡管資本主義制度歷史性地提高了人均財富水平，但由于大量的外部成本無法內部化，無法從根本上解決貧富差距、生態惡化等社會問題，難以消除“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的極端現象。隨著社會矛盾的累積，這種經濟體制將難以持續。

自《烏托邦》問世500年來，一代又一代的社會主義者前赴后繼，艱辛探索，力求解決貧富差距等上述各類社會問題。實際上，中國古代先賢早在2000多年之前就提出了大同世界的美好愿景。近代的圣西門、傅里葉、歐文則提出了空想社會主義的新思想，矛頭直指資本主義的罪惡。可惜，都沒有能夠找到現實的解決方案。直到1848年馬克思、恩格斯發表《共產黨宣言》，基于公有制基礎上的科學社會主義理論開始引領人類發展的新航向。雖然歷經種種曲折與頓挫，社會主義的實踐從未停止。俄國十月革命一聲炮響，為中國送來了馬克思主義。在以毛澤東為代表的第一代中國共產黨人領導下，推翻了封建主義、帝國主義和官僚資本主義三座大山，建立了新民主主義的中國，隨即開啟了三大改造為主的社會主義革命和建設的艱辛探索，提出和建立了一整套有別于蘇聯的中國特色的社會主義制度。其中，1958年初步建立，1962年頒布《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《人民公社六十條》）之后基本穩定下來的集體經濟體制，是我國農村地區的一項系統性的制度設計，對于推動國家工業化進程、改善農業基礎生產條件、實現農民共同富裕，發揮了關鍵性作用。其區別于蘇聯集體農莊的主要特征在于其綜合性，即產業與功能的多元化，不僅有農業，還有社隊工業。非農產業發展內在要求資源要素的規模化集中配置，首先就要破解土地集中優化配置與產權碎片化之間的體制性矛盾，由此構成了人民公社經濟體制的“合理內核”。此外，集體經濟組織還具有承擔公共服務的社區性和以集體土地為紐帶的合作性。當時，為了集中農村人力、物力、財力快速推進國家工業化，并開展大規模的農田水利基本建設，需要動員大量人力、物力，由于“管得過嚴”“統得過死”等管理體制上的諸多弊端，農村地區經濟社會發展緩慢。

改革開放后，“統分結合，雙層經營”的家庭承包經營體制極大地調動了農民的生產積極性，分散化經營適應了當時全國農村地區以農業為主的發展階段，農業生產效率快速提升，農業多種經營與農村工業化開始起步。然而，在“村自為戰、戶自為戰”的家庭承包經營體制下，經過了近四十年的村莊自由競爭，村與村之間的貧富格局基本定型，其進一步發展的空間已經式微。由于農民組織化程度低，資源配置效率低，靠單打獨斗難以真正富裕起來，更不可能實現共同富裕，全國各地已經普遍產生了讓農民組織起來的需求。隨著工業化、城鎮化的快速推進，需要土地、資本、勞動力等資源要素的集中優化配置，解決土地產權碎片化、城鄉二元分割等諸多深層次的體制問題。于是，出現了上海、無錫、成都等地“耕地向大戶集中，工業向園區集中，農民向鎮區集中”的“三集中”改革。這種土地、產業、人口的集中勢必要求組織體制的深刻調整。近年來，針對上文提到的承包后形成的小牧民經濟問題，內蒙古草原上興起了牧民合作社組織，通過重新走向聯合，有效地解決了牧區土地產權破碎化問題，降低了經營成本，減少了打井數量，恢復了傳統游牧的部分傳統。當農民重新走向聯合的時候，就有了進入市場，增加收入，進而完成社會結構轉型的組織載體。黨的十六大提出城鄉統籌發展方略以來，天津“宅基地換社保”、重慶地票、廣東“三舊改造”、成都“小組微生”、浙江嘉興“兩分兩換”、武漢市農村產權交易所、上海市松江區鎮級集體產權制度改革等，各地農村改革如火如荼，其實質是要以集體經濟組織為載體實現社會轉型，即讓農民“帶資進城”，在城鎮化之后有一個永久的利益依托。隨著在北京市大興區等全國33個區縣農村土地三項改革試點的深入推進以及黨的十九大之前《土地管理法（修正案）》向社會公開征求意見，“帶資進城”的現實版在日益增多。特別是作為全國城鄉統籌試驗區的成都，較早地提出了“市統籌、區統籌、鄉（鎮）村統籌”的實施方案，旨在為“三集中”找到更為徹底的體制支撐。

北京市自2010年以來，經過了大興區西紅門鎮、舊宮鎮，海淀區東升鎮的鄉鎮統籌利用集體建設用地的區級試點、二道綠化隔離地區“五區六鎮”鄉鎮統籌利用集體建設用地的市級試點以及最近啟動的“一區一鎮”的擴大試點，“鄉鎮統籌”的思想和實踐已被廣泛接受，并成為當前推進首都郊區農村經濟體制改革與發展轉型的基本思路。

鄉鎮統籌提出于實踐，成功于實踐，背后則反映了城鄉一體化背景下經濟體制演變規律性的內在要求，是農村經濟體制改革的新階段。農村改革30多年來，農村地區內部收入差距持續擴大，非均衡發展態勢日益明顯。經濟體制改革的目標要從“效率優先，兼顧公平”向城鄉與區域均衡協調發展轉變。自黨的十六大以來，在“三農”領域形成了一系列重要思想，核心目標是要解決均衡發展問題，關鍵一招是土地制度改革，基本路徑是本土型城鎮化，最終完成農村社會結構轉型。黨的十九大明確提出：中國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。由此，鄉鎮統籌的經濟體制應運而生。

二 鄉鎮統籌反映了社會主義的本質性特征

理論是灰色的，生活之樹是常青的。鄉鎮統籌的提出來自中國城鄉社會結構轉型的地方最新實踐，帶有濃厚的實用主義色彩，先天具有新鮮事物的特點，尚未得到理論上的充分論證和闡發。在推進鄉鎮統籌改革試點的過程中，一直有來自不同層面的質疑聲。“鄉鎮統籌是不是要回到人民公社”“鎮里缺乏統籌的能力”“要發揮市場的作用，鎮里憑什么要統籌村”“鄉鎮統籌是以鎮為單位的統籌，還是以跨村的片區為單位”“聯營公司會不會成為腐敗的‘溫床’”，等等。諸如此類的問題，從概念到操作的不同層面上，均有歧義。需要對鄉鎮統籌，從實踐再回到理論，回到共產黨人的初心，進行一次全景式的解讀，廓清本義。

首先還是要從一個老問題說起：社會主義經濟體制區別于資本主義經濟體制的本質性特征是什么？

剛才提到了資本主義經濟體制的一個基本問題，就是不能有效地實現外部社會成本內部化。一個社會的經濟制度在以私有制為主體的情況下，行為主體會把社會成本甩掉而只顧私人成本和私人收益。社會成本的長期累積勢必會導致社會矛盾的激化。除非將這種社會矛盾再轉嫁給第三世界國家，否則這種趨勢將難以根本改變。當然，對于資本主義概念，需要采取一種寬泛的理解，即一種經濟體制，純粹出于謀求私人利潤最大化，漠視社會成本問題。在社會主義初級階段，也需要警惕這種情況的變異式存在。如許多大城市城鄉接合部的“臟、亂、差”“小、散、低”是如何形成的？根本原因在于過去傳統的條塊分割的經濟發展方式缺乏一個統籌的體制保障。一些開發商挑肥揀瘦，吃肉吐骨頭，把社會成本甩給了社會，農民和集體把區位好的地塊貢獻出來，村莊改造卻作為社會性負擔而沒有納入項目成本，被甩了下來，集體產業沒有得到升級，農民自身的社保也沒有得到應有的解決，住房、公共服務等一系列問題和矛盾快速累積。農民天天要吃飯，不可能看著建設用地不建設，天天拍大腿，自然會沖動式地發展低端“瓦片經濟”，爭搶土地這塊“唐僧肉”。經歷開發商、政府、集體、農民多方曠日持久的土地紅利爭奪后，產生了人口、資源、環境矛盾的“大城市病”。

馬克思預言資本主義必然滅亡，社會主義必然勝利，最基本的依據就是“社會化大生產與資本主義私人占有制之間的矛盾”。準確地理解這句話，是抓住社會主義本質性特征的關鍵，這就要從產權關系切入，特別是社會化大生產所需要的社會化的產權關系。馬克思在贊頌資本主義的歷史優越性時舉的一個例證，就是股份公司使英國修一條鐵路的融資問題瞬間迎刃而解。可是，這種資本之間的聯合往往面臨著高昂的交易成本。在社會主義公有制條件下就可以得到大幅度節約。以北京市豐臺區長辛店鎮為例，該鎮是鄉鎮統籌利用集體建設用地改革試點，實施方案中，把鎮里9個村集體聯合起來，組建鎮級土地資源聯合社進行鎮域或片區式的整體開發，改變過去“村自為戰，一村一策”的城鄉接合部改造方式，實現鎮域均衡協調發展。在集體土地所有制條件下，僅需要鎮統一協調，由9個村集體進行談判就可以了。假如是農戶土地私有制，要讓現有鎮域農民共1.6萬人直接形成集體行動是難以想象的，即便是各自選取代表進行談判，其改造完成時間也將難以預測。要實現社會化的產權關系，適合建立所有權意義上的公有制。當然，在實現了全民所有制與集體所有制的條件下，未必一定會產生社會化的產權關系。比如計劃經濟時期，城鄉之間、地區之間、行業之間甚至企業之間，都充斥著條塊分割，資源配置效率低下。通過鄉鎮統籌，組建跨村聯營公司或土地資源聯合社，突破村域的局限，整合集體土地資源，就可以實現地盡其利與地利共享。如果給社會主義一個學術化的定義，不妨認為社會主義就是適應社會化大生產要求，破除資本主義私人占有制，建立所有權意義上的公有制，形成社會化的產權關系，或簡稱為“通過公有制基礎上的產權社會化實現社會福利最大化”，即“社會收益減社會成本的社會福利最大化”。從這個意義上講，共同富裕更多的是在一般性意義上體現社會主義特征。在一些資本主義國家，如OECD國家之間或歐盟、美國、日本等國家的內部，在一定程度上已經實現了人均收入意義上的絕對收斂。

綜上所述，從社會主義本質特征意義上，給鄉鎮統籌做一個一般化的定義：（1）從經濟體制演變角度看，鄉鎮統籌是繼人民公社、“統分結合、雙層經營”的家庭承包經營體制之后的一種新的經濟體制，是在農業社會向工業社會轉型的關鍵階段，通過村集體經濟組織之間的聯營聯建，將碎片化的土地產權關系進行重新聯結，實現土地資源要素的集中優化配置，推動城鄉與區域均衡協調發展。（2）從集體土地改革角度看，鄉鎮統籌是一種新的土地制度，可稱為“聯地制”，與平均地權、“單一稅”等世界上大部分土地改革集中關心收益分配不同，鄉鎮統籌的土地改革，既要解決地利共享，又要實現地盡其利，是一種基于公有制基礎上的社會主義的土地改革理論。（3）從城鎮化角度看，鄉鎮統籌是由大城市帶動的城鎮化模式轉向本土型城鎮化。讓農民“帶資進城”，提高市民化質量，實現經濟社會穩步轉型。因而，鄉鎮統籌的本義，可以提煉概括為：通過成立鄉鎮級產權主體，跨村聯營聯建，突破“村自為戰”的體制格局，集約利用集體土地，整合集體資源、資產、資金，實現地盡其利與地利共享，是讓農民“帶資進城”，完成本土型城鎮化的一種關于社會結構轉型的理論。

三 內容提要

本書主要分為三部分，第一章和第二章論證鄉鎮統籌的必然性，屬于理論部分。第三章至第六章闡述鄉鎮統籌的方式方法，屬于實踐部分。第七章對鄉鎮統籌進行歷史定位。

需要說明的是，“鄉鎮統籌”不等于“鄉鎮統籌利用集體建設用地”，是一個內涵和外延更為廣泛的概念。但是，集體建設用地集約利用是當前農村社會結構轉型的第一步，也是提出鄉鎮統籌概念的最直接來源，在不作特別說明的情況下，兩個概念等同使用。總體上看，農村社會轉型要經歷資源整合、資產經營和社會治理三個大的階段。現階段，主要是通過鄉鎮統籌解決資源整合問題，在鄉鎮統籌的實踐進一步深化后，可以將資產經營階段的聯營公司法人治理結構與社會治理階段的農民社會保障與公共服務、鄉鎮管理體制改革等問題逐步納入進來。

第一章以農民市民化成本倒逼大城市主導的城鎮化道路轉型、讓農民“帶資進城”與村莊發展的“俱樂部”收斂現象為立論基點，提出實施鄉鎮統籌，打破“村自為戰”發展的體制格局，加快城鄉與區域均衡協調發展。在城鄉二元結構體制和傳統的農村集體所有制兩個基本制度條件下，形成了多重市場分割，導致大量資源錯配現象，農民市民化的社會轉型將不會自然完成，需要對這兩個制度本身進行變革，在路徑和制度安排上進行頂層設計。首先，進入大城市的農民工大部分不具備定居能力。從戶籍門檻角度來審視農民市民化滯后問題幾乎成為一種思維定式。但是，盡管各地戶籍制度改革在快速推進，農民市民化進程并未出現相應的明顯加快。住房、社會保障和公共服務等福利因素形成的進城高成本門檻才是影響農民市民化的主要障礙。穩步探索農村集體所有制體制機制創新，讓農民帶著資產進城，是破解農民市民化資金平衡機制的關鍵。其次，實現“市民化”的大部分原農村居民缺乏實實在在的獲得感。實證分析發現，農民轉居民滿意度與是否持有集體資產資源，即“帶資進城”密切相關。最后，在村莊分化格局基本固化的情況下，弱村難以憑自身能力尋找新的發展空間，需要實施“鄉鎮統籌、聯營聯建”，以形成新的集體資產，讓農民有資可帶。

第二章提出了“雙劉易斯二元模型”的理論假說，為鄉鎮統籌提供理論支撐。首先，傳統劉易斯二元模型中舍象掉了土地要素，忽略了中國農村社會結構轉型的基本制度前提。在集體土地所有制條件下，農民在市民化過程中面臨著如何處置在集體中的資源資產問題。其次，將土地要素引入劉易斯二元模型，構建一個雙彎折曲線的“雙劉易斯二元模型”，并揭示其動力機制。“該理論的意義不僅在于能夠對轉型經濟的發展過程做出更合乎實際的解釋，更在于為農民在市民化過程中享受土地增值收益，實現‘帶資進城’提供了理論依據。”（《中國農村經濟》2015年第3期卷首語）最后，從實證角度，將農村集體土地價值與農村居民工資性收入變動數據進行比較，形成幾乎對稱的雙彎折曲線，為理論模型提供了現實依據。

第三章闡述鄉鎮統籌的治理體系，核心是建立以土地資源聯合社或聯營公司為代表的產權主體。主要包括鄉鎮統籌利用集體建設用地的統籌方式、鄉級主體與股權結構，解決“統”什么、誰來“統”、如何“統”的問題。首先，統籌方式。在城市化地區，大規模的產業園區已經建設完畢，多數以具體項目為載體進行跨村統籌、聯營聯建。在城市近郊及小城鎮地區，采取組建片區性的聯營公司或土地資源聯合社形式，進行片區統籌。非集中城鎮化地區可以采取片區性的聯營公司或土地資源聯合社進行片區統籌，也可以進行全鎮域的統籌。其次，鄉級主體。主要是鄉鎮黨委政府、土地資源聯合社或聯營公司、社會資本聯合體，分別負責鄉鎮統籌過程中的重大決策和專業化管理、土地資源整合與內部經營管理以及具體項目申報與運營。第三，股權結構。主要有土地股、人口股、資金股以及人地資結合四種基本形式。通過明晰股權關系，界定鄉村兩級集體經濟組織的治理邊界。

第四章闡明鄉鎮統籌利用集體建設用地的供地主體、規劃審批、產權頒證和抵押融資四個工作要點及工作流程，并論述了市場運作和收益分配兩個關鍵環節。與各環節相配套的是鄉鎮統籌所需要的政策體系，由此形成了區別于城市地區國有土地開發利用的農村集體土地規劃管理制度框架。前四個環節已經形成了比較成熟的工作流程，并被“北京實踐”所證明。市場運作和收益分配兩個環節還在繼續研究探索中。

第五章回顧北京市鄉鎮統籌利用集體建設用地試點的三個階段的實踐，以典型案例的形式，具體闡述鄉鎮統籌在真實世界里的運作方式方法，并針對每一個案例進行問題聚焦和解剖。比如，東升鎮重點是土地自主開發、集體產權改革和政府政策創新三個方面；西紅門模式的創新點是整體改造而不是“村自為戰”，是“以增促減”而不是“指標主義”，是循序漸進而不是大拆大建；舊宮鎮模式除具有西紅門的基本特點之外，是沒有直接進行全鎮統籌，而是將全鎮分為四個片區，每個片區依托一個高端產業項目實施片區統籌；長辛店鎮模式的特點主要是棚改項目帶動、只增容積不增規劃用地指標、股權結構人地結合；來廣營鄉模式是以項目為載體，五個村集體與鄉農工商公司聯營聯建，實現鄉域經濟的均衡發展。

第六章是對鄉鎮統籌利用集體建設用地的小結，概括提煉出鄉鎮統籌的基本框架。一是戰略目標。如果從“道、法、術”三個層面看，分別為城鄉與區域均衡發展、治理大城市病與農民增收、“拆、建、綠”。二是工作機制。主要包括市指導、市備案；區主責、區審批；鎮村主體三個層面。鄉鎮統籌主要是在鎮級層面的政府統籌與聯社統籌，具體實施過程中需要市區兩級的專業指導與政策支撐。三是供地方式。主要有征地后按照相應比例給鄉村集體預留部分用地；大部分保留集體建設用地性質，部分征地用來平衡資金；全部保留集體建設用地性質直接入市三種類型。直接入市又可以細分為租賃、作價入股和出讓三種基本形式。四是平衡機制。主要是算好人口賬、土地賬、規劃賬、資金賬和產權賬。五是關鍵環節。主要包括跨村聯營、規劃審批、產權頒證、抵押融資、指標設計、市場運作、收益分配與產業升級八個環節。六是前置條件。主要是培訓集體經濟組織帶頭人與建立健全集體經濟發展的配套體系。

第七章是對鄉鎮統籌進行總結，分別從農村經濟體制演變、集體土地制度改革與本土型城鎮化三個角度對鄉鎮統籌進行解讀，揭示其不同的內涵與價值，廓清鄉鎮統籌本義，對其歷史地位進行清晰定位，凸顯鄉鎮統籌理論研究的前瞻性、前沿性和實用性。

四 感謝語

本書是對過去學習和工作的一個“再回首”，歷時十年。只是當初并不知道要形成這樣一個相互貫通的社會結構轉型的理論框架。一路走來，我得到了很多領導、同事、師長和各界同人的關心、支持與鼓勵。七年來，令人十分敬重的老領導郭光磊主任，對我工作上不斷壓擔子，提供了一次次寶貴的鍛煉機會，使我獲得了前所未有的歷練與成長。特別是近年來，搭建了一個全市性的鄉鎮統籌改革試點平臺，為社會轉型理論研究提供了難得的實驗室。鄉鎮統籌理論的前端來自對農民市民化的研究。2010年，我開始在魏后凱研究員的指導下開展博士后工作，那是一段快樂而又難忘的時光。研究方法的有力指導、科研風格的熏陶感染以及生活上厚重的關心，感念至今。這期間，通過對農民市民化成本的測算，徹底放棄了大城市主導的城市化理論。轉而對“帶資進城”進行了較系統深入的研究，形成了劉易斯二元模型的一個新的拓展。

要特別地感謝我的鄉鎮統籌的思想啟蒙導師張文茂所長。2005年，所長把我招進農研中心，當時還沒到畢業時間就帶著我深入山區搞調研，研究山區發展的路徑、鎮域人口結構的變化、人口流入村與人口流出村的村莊基本類型劃分、反思“三農”問題與城鎮化道路的關系，經常是路上邊看邊講，耳濡目染之中，不知不覺地舍掉了對黑板經濟學的執迷，對集體經濟的認知開始從無到有、從知之不多到知之較多。正是他較早提出了鄉鎮統籌的思想，并一次又一次地闡發鄉鎮統籌的要義和關鍵點。最近，所長又告訴我要從典型案例出發闡述鄉鎮統籌的理論、塘約道路的下一步關鍵在鄉鎮統籌、分析一個典型案例要區分本質特征與非本質特征、集體所有制與成員集體所有制的差異性、集體產權制度改革的真正動因，等等，這些教誨如甘霖般滋養著我的學術心靈。直至今天，所長已近古稀之年，仍以其驚人的毅力和充沛的精力，從毛澤東農村現代化理論出發，鼓勵指引我們年輕人推進集體經濟的理論與政策研究。

中國社會科學出版社盧小生主任快節奏、高水準地組織了該書的編輯工作。經濟體制處的孫夢潔、王洪雨、虞貞楨，直接幫我完成了該書中大量的數據整理、圖表制作。王和群、翟廣哲、常懷印、張春紅、萬士蕓、白永紅、張華義、張洪克、閆山、王小東、陳斌、景福來、劉秀泉、李專平、范宇忠等許許多多來自區、鎮、村的“三農”一線同志的鼎力協助、促膝討論，使我始終保持著一份“三農”實感。三年多來，與青年才俊李堯的討論是最多的，令我較快地掌握了土地理論與政策的常識，體會到土地改革，特別是中國臺灣土地改革的諸多精妙之處。他也是本書最重要的思想貢獻者之一。

要特別感謝市委改革辦、市農委體改處、市規委用地處、市國土局耕保處、市規劃設計院、大興區委研究室、大興區土地改革試點辦、舊宮鎮黨委政府、西紅門鎮黨委政府、東升鎮黨委政府、長辛店鎮黨委政府、來廣營鄉黨委政府、盧溝橋鄉黨委政府以及市區鎮各級經管部門，為多年來的研討交流、實地調研提供了大力支持和第一手資料。

歷史與邏輯總是存在驚人的巧合。當農村社會結構轉型理論研究三部曲即將進入“農業產業組織體系”的收官之際，農研中心新的班長吳寶新主任和主管領導熊文武副巡視員給我新壓了一副重擔，啟動北京市新型農業經營主體培育與政策體系的重大課題研究，內在偏好與工作重任的高度吻合，可謂雙劍合璧，令我興奮不已。

回首一路汗水澆灌而成的漫漫學術苦旅，是家庭的溫馨給了我不竭動力，在真理追求過程中，始終保持著達觀與樂變。賢內李青女士始終是我的第一讀者，那種注冊會計師特有的敏銳，讓我能有更好的理論直覺，還像是一把“隔音傘”，免除了家庭冗雜事務，給了我相比同齡經濟學人更大的自由度。每次兒子鼎岳電話呵斥我趕快回家晚飯之際，竟成了我一天最快樂的時光。

最后，懷著“以文會友，以友輔仁”的誠摯，懇請各路方家，特別是“三農”一線從事實際工作的同志們多提寶貴意見，使理論在實踐中得到不斷的修正和完善。2017年，“塘約現象”引起了社會各界的廣泛關注，地處偏僻的云貴高原，通過村社一體、“八村+塘約”獨自闖出了一條在集體經濟發展較薄弱條件下的鄉鎮統籌的均衡發展道路，印證了首都郊區農村改革實踐形成的鄉鎮統籌經驗所應具有的一般性意義。近期，又在西藏自治區尼木縣的僅有兩個行政村的卡如鄉，發現通過組建鄉黨委書記任社長、鄉黨委委員任部門負責人的鄉級聯合社以解決貧困問題的鄉鎮統籌的新鮮實踐。而在浙江省嘉興市的南湖之畔，由平湖市委組織部牽頭實施的54村跨鎮聯營聯建轉化集體經濟薄弱村，或又可以稱為鄉鎮統籌的升級版，成為“不忘初心”的經典詮釋。再暢想一下，發展經濟學家托達羅提出基于農村的發展戰略，那么，中國依托集體經濟推進鄉鎮統籌的理論與實踐，將來也許會有益于亞非拉人口稠密地區的鄉村發展與人民福祉。

于北沙灘7號院

2017年12月26日