二

那是一個什么歷史階段呢？

就政治史上說，那是由封建貴族政治轉向資產者的民主政治的過渡階段。在那個過渡階段上，一般的政治支配形態不是貴族的，亦不是民主的，卻是在大小貴族與商工資產者彼此相互爭權奪利場面下成立的專制政體，而所謂官僚政治，就是當作這種專制政體的配合物或補充物而必然產生的。為了容易理解起見，我們且從以前不能產生官僚政治的社會或國家說起罷。

在歐洲，最初出現的國家是希臘的奴隸國家。如在雅典，那是由十個部落所選出的五百議員所組成的協議會來統治，它服從那每一個公民都有出席權與投票權的民會的決議。擔任官職的權利，擴充到無產勞動者以外的一切國民。羅馬由它開始建國到以后擴大領土的千余年的長期歲月中，其政治生命史，幾乎一半是受共和政府統治。羅馬共和國的官吏，任期只有一年，且向不連任。^注2后來臨到帝政時代，雖然如許多歷史家所說，因著東方專制政治的影響，使羅馬皇帝們扮演起東方專制君主的角色，頒布法律，征收賦稅和任命一切官吏，但也許不盡是西歐人人氣質上不適宜于這種統治（J.E.Swain在他的《世界文化史》中，就不時強調此點，說專制主義是東方的產物，西方人氣質與此不合），而也許由于野蠻的日耳曼人已經侵擾進來了，致使那種統治形態一時并不曾形成與它配適的官僚政治。

中世紀的封建王國，是由僧侶、貴族行使統治的。不管實行到什么程度，整個中世紀，似乎總存在著一個理想，想把文明世界統一于一個政府、一個基督教共和國，它同時是教會，又是國家。在形式上，封建的階級組織，由最高級的教皇、皇帝、國王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院長、子爵、男爵和小領主，以至最下級的騎士或侍從，儼然是一個頗有層序的金字塔。但因為特許（Immunity）及其他的慣例，這每一個單位，差不多都成形為一個準獨立的政治體，它的屬地或地產，不受國王管轄。大小貴族或僧侶卻分別擔任著治理的工作。在這種情形下，一個特殊的官僚階層，自然是無法產生的。

可是到了中世紀末期，上述的封建基地上逐漸成長起了民族國家。每個民族國家在開始都是采取專制主義的政治形態。那原因，把最基本的經濟上的理由暫且拋開不講，主要是由于那每個民族國家，起先都是由于較有力的、較大的封建貴族，努力統一其各別屬領內的政治權力；在這種企圖上，他必得同僧侶斗爭，必得同其他貴族斗爭，此外，他還會依據民族的或其他的理由，不絕努力擴大其領地，而與那些非其屬領內的僧侶、貴族斗爭。斗爭勝利的國王把以前分別把持在貴族、僧侶手中的賦稅、戰爭、公益、裁判等權都集中到自己手中了。可是對于這些方面的政務，他不能樣樣自己去做，特別在領土擴大的場合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主專制政體就是在一方面國王只把有關行政事務的立法權集中在自己手中，同時由他發給官吏的命令變為行政法或公法的來源”^注3。在這種情勢下，官僚或官吏就不是對國家或人民負責，而只是對國王負責。國王的語言，變為他們的法律，國王的好惡，決定了他們的命運（官運和生命），結局，他們只要把對國王的關系弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關系弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國家、人民的利益，而一味圖所以自利了。所以，在專制政治出現的瞬間，就必然會把政治權力把握在官僚手中，也就必然會相伴而赍來官僚政治。官僚政治是專制政治的副產物和補充物。