三

然則在君主專制政體下的大批官僚究是從何突然產(chǎn)生的呢？而他們這種表現(xiàn)在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何變質(zhì)了的呢？

關于前一點，我有點不能同意拉斯基教授的說法，他認為“官僚政治是貴族政治的副產(chǎn)物”。我則只承認官僚政治下的官僚是貴族的轉型物，封建的貴族政治是不能把官僚政治作為它的副產(chǎn)物的。

我們已講到，專制主義政體是一個過渡的政治形態(tài)。在它下面，被看作資產(chǎn)階級代表的所謂民主政治，還不曾當作它的對立物而成長起來，同時，被看作僧侶、貴族利益代表的封建政治，亦并不曾隨著專制政體出現(xiàn)而根本受到否定。無論那個國家，它如其尚是專制的，要伸張王權，雖然不能不限制并打擊貴族，但為了使統(tǒng)治穩(wěn)定，仍得利用貴族，遷就貴族，如是所謂官僚，就至少在開始的時候，大抵是由貴族轉化過來的。

比如就英國來說罷，英國在長期專制的過程中，固不必說，就是直到資產(chǎn)階級已經(jīng)很得勢的19世紀初，“資產(chǎn)階級還深深為它自己的社會地位的卑賤之情感所支配，所以它以自己的及國家的經(jīng)費，豢養(yǎng)一個怠惰的寄生階級”^注4。“資產(chǎn)階級在1832年得到了選舉改革運動的勝利，差不多還是讓貴族獨占了一切高級的政府機關”，因為“當時英國的資產(chǎn)階級普通都是一些沒有教養(yǎng)的暴發(fā)戶，不管是好是壞，也只好把一切較好的地位讓給貴族”^注5。

再看法國，法國的封建勢力，是經(jīng)過1789年的大革命才予以徹底廓清的。大革命前的那個專制主義統(tǒng)治階段，“有人計算貴族和教士共有27萬人，依照一種可靠的統(tǒng)計，革命爆發(fā)前，貴族人數(shù)有14萬，約分3萬家”^注6。“當時貴族計分三類，即宮廷貴族（Hofadel）、職官貴族（Amtsadel）和鄉(xiāng)村貴族（Landadel）”^注7。除最后第三者鄉(xiāng)村貴族已貧困式微而農(nóng)民化了以外，朝政大體是由宮廷貴族治理，中下級官吏是由職官貴族充當。就在革命后，延至“1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）統(tǒng)治的時候，只有小部分的資產(chǎn)階級統(tǒng)治法國，其余大部分則為很高的標準奪去了選舉權。在第二共和國底下，資產(chǎn)階級才施行完全統(tǒng)治，但只有三年，它的政治上的無能，開拓了第二帝國的道路”^注8。

由上面的例證就知道，不僅在專制主義政體下是主要由貴族充任官吏，就在市民階級所理想的民主政治形態(tài)下，許許多多的上級官吏還是貴族出身。可是，同是貴族，他們的性質(zhì)是因所處的社會不同、因經(jīng)濟發(fā)展的條件不同而大異其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的貴族是自己在那里為自己行使統(tǒng)治，在名分上，盡管小貴族對較大貴族維持著一定的依屬關系、隸從關系，但實質(zhì)上，他是所在屬地的絕對支配者；到了過渡的專制政體下，充當官吏的貴族，已不是以貴族的身分行使治理，而是以國王的仆役的資格行使治理，再進一步到了典型的民主政治形態(tài)下，他們又不是國王或?qū)Ｖ凭鞯钠鸵郏峭ㄟ^憲法、通過選舉、通過國會，變?yōu)槿嗣瘢辽偈亲優(yōu)樯坦な忻耠A級的公仆或政治的雇傭者了。這種政治權力的推移與變化，在它后面，存在著一種社會經(jīng)濟實質(zhì)的轉變。在封建貴族政治末期逐漸成長起來的流通經(jīng)濟或商業(yè)資本，原要求伸張王權，統(tǒng)一幣制、稅權，打破前此各自為政、各求自給的分立局面。所以，對應著專制政治的經(jīng)濟形態(tài)，就是商業(yè)資本，就是重商政策；而一般在專制統(tǒng)一局面與重商政策下得到了成育和成長的商工業(yè)經(jīng)濟，到了一定限度，就感到專制主義對于它的束縛與妨礙的影響，而其逐漸伸展起來的實力，也慢慢表現(xiàn)了促使專制主義者向它就范、向它尋求妥協(xié)途徑的足夠力量。到了這種場合，知趣點與它講求妥協(xié)的，就出現(xiàn)了像英國型的“光榮革命”，不知趣不肯與它講求妥協(xié)的，就出現(xiàn)了法國型的大革命。但不論革命的方式如何，其結果大體總不外伸張民權或市民權而剝奪王權，使國會成為法律的主權者，使人民或選舉團體成為政治的主權者。這一來，官僚或一般行政人員，就要完全改變他們的政治性能，他們不復對國王負責，不復把國王的言語看作命令，他們要對國會、對人民負責了。“國會逐漸達到節(jié)制行政官吏的要求。法律不成為行政官吏權能的限制，而成為他們權能的基礎了。”^注9

這種經(jīng)濟的政治的變化一經(jīng)形成，國家的政治權力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵奪普通公民的權利；在這場合，即使官吏在個別的場合，還不難找到機會，作一些不負責任、不講效率，甚至假公濟私的勾當，但當作一個社會體制看的官僚政治，卻是要隨著專制主義政治的沒落而喪失其存在的。

不過，以上大體是就典型官僚政治立論，至若像在晚近德意諸國獨裁統(tǒng)治下所出的所謂新官僚政治，那將在以次的論題（“官僚政治在世界各國”）中順便談到。