第一篇  論所謂官僚政治

一

在有關政治理論或政治史的載籍中，我們經常容易見到關于貴族政治、專制政治、民主政治的論著。但把官僚政治（Bureacracy）當作一個特定的形態或體制加以論述的，卻比較稀罕。那往往只是在討論其他政治形態時附帶的說到。對于這種政治現象形態少所論及的理由何在，以后還有談到的機會。這里我只要表明：官僚政治確曾在不同的程度上，存在并作用于一切國家的某一歷史階段。也許就因此故，英國權威政治學者拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主編的《社會科學大辭書》中，就官僚政治作過這樣的概括說明：

官僚政治一語，通常是應用在政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質，慣把行政當作例行故事處理，談不到機動；遇事拖延不決，不重實驗。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當。

——《社會科學大辭書》第三卷，第70頁

這說明大體是妥當的，但我認為需要加以補充和分釋，否則不但對于拉斯基教授自己在那段話后面引述的例解，有些不易講得明白，而我們也似乎可以依據經驗，說官僚政治在任何歷史時代都能存在。比如說，講形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被動的刻板的應付、一味把責任向上或向下推諉……諸如此類，都是所謂官僚主義的作風，這作風，確實在任何設官而治的社會，差不多都可以見到；即在民主政治下，對于任用官吏，如采行所謂分贓制（Spoils System——美國以前官吏進退，隨政黨為轉移，故稱此種官制為分贓制），則因交代頻繁，造成互不負責的脫節現象；如采行專家制，重視官吏專門經驗，則又因他們長期或世守其職，造成特殊積習，造成相伴而生的種種官場流弊。特所有這些作風和流弊，通是屬于技術方面的，惟其是屬于技術方面的，故英美諸國都先后實行一種政務與事務分開的文官制，從技術上予以改進，并設法使那些流弊減縮到最低限度。然而，我們把官僚政治當作一種社會體制來討論，雖然也注意它的技術面，但同時卻更注意它的社會面，從社會的意義上來理解官僚政治，就是說，在此種政治下，“政府權力，全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民的自由”，官僚把政府措施看為為自己圖謀利益的勾當。像這種社會性的官僚主義政治，是依存于諸般社會條件，而又為那些社會條件所范圍著的，它可能增大前述技術性的官僚作風，但卻不可能單在技術上去講求根治。

由以上的釋明，我們就知道：

（一）官僚政治得從技術的、社會的兩方面去說明，而我們當作一種社會體制來研究的官僚政治，寧是重視它的社會的那一面，雖然我們同時沒有理由不注意到它的技術的那方面。

（二）大約官僚政治在社會方面有了存在依據，它在技術上的官僚作風，是會更加厲害的，反之，如官僚不可能把政府權力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而擺布，則屬于事務的、技術的官場流弊，自然是可能逐漸設法糾正的。

（三）技術性的官僚作風，不但可能在一切設官而治的社會存在，在政府機關存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規模機構，如教會、公司，乃至學校中存在，可是，真正的官僚政治，當作一個社會體制看的典型的官僚政治，卻只允許在任何社會的某一歷史階段存在，而就歐洲說，卻只允許在16世紀到18世紀末乃至19世紀初那一個歷史階段存在。