推動(dòng)公共行政的“社會(huì)轉(zhuǎn)向”，提升福利治理能力

面對(duì)我國(guó)社會(huì)政策快速發(fā)展的新形勢(shì)，亟需提升我國(guó)的福利治理能力。具體來(lái)說(shuō)，就是要順應(yīng)適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，加強(qiáng)社會(huì)行政，推動(dòng)“為社會(huì)政策的公共行政”（public administration for social policy），或者說(shuō)“為社會(huì)政策的公共管理”。換言之，我們需要一個(gè)公共行政的“社會(huì)轉(zhuǎn)向”（social turn）。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃和實(shí)施社會(huì)政策是現(xiàn)代政府的基本職能。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體公共行政的核心內(nèi)容是就是社會(huì)政策（福利和服務(wù)）的行政，即如何規(guī)劃和落實(shí)社會(huì)政策的行政過(guò)程。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，以及社會(huì)政策的發(fā)展，我國(guó)的公共行政研究要形成社會(huì)（福利和服務(wù)）政策導(dǎo)向，走向以社會(huì)政策為核心內(nèi)容的公共行政。在歐洲，適應(yīng)福利國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，公共行政學(xué)科更多地表現(xiàn)為社會(huì)政策與行政（social policy and administration）。在我國(guó)，雖然沒(méi)有獨(dú)立的社會(huì)政策學(xué)科，但有社會(huì)保障學(xué)科（可以視為“社會(huì)政策”學(xué)科的中國(guó)表述），而且我國(guó)的學(xué)科分類(lèi)還把社會(huì)保障歸入公共管理一級(jí)學(xué)科之下。應(yīng)該說(shuō)，這種分類(lèi)具有一定的前瞻意義，把社會(huì)保障與公共行政（公共管理）結(jié)合了起來(lái)，為發(fā)展以社會(huì)政策為導(dǎo)向的公共行政準(zhǔn)備了學(xué)科基礎(chǔ)。

倡導(dǎo)以社會(huì)政策為導(dǎo)向的公共行政，或者說(shuō)推動(dòng)公共行政學(xué)的“社會(huì)轉(zhuǎn)向”，或者說(shuō)推動(dòng)社會(huì)行政學(xué)的發(fā)展，可以為我國(guó)福利治理能力的提升提供學(xué)理基礎(chǔ)。而就現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，要提升我國(guó)的福利治理能力，增強(qiáng)人民的獲得感，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，重視政策執(zhí)行。政策的目的不是研究問(wèn)題而是解決問(wèn)題，政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的中心環(huán)節(jié)。關(guān)于執(zhí)行的重要性，我們可以重溫一下管理學(xué)大師G.阿里森的話。他說(shuō)，“在達(dá)成政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。我們要改變重政策出臺(tái)，輕政策落地的狀態(tài)。第二，深化社會(huì)保障（福利）行政管理體制改革，進(jìn)行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)和整合。成功的福利治理有賴(lài)于一個(gè)由多元治理主體相互依賴(lài)且彼此支援連結(jié)而成的網(wǎng)絡(luò)。第三，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)政策體系。第四，擴(kuò)充各社會(huì)政策職能部門(mén)的編制和工作經(jīng)費(fèi)。配合服務(wù)型政府的建設(shè)，實(shí)施資源下沉，充實(shí)基層公共部門(mén)。第五，提升福利部門(mén)和福利官員的政策執(zhí)行能力。負(fù)責(zé)福利治理的機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過(guò)程中，要有認(rèn)定政策目標(biāo)及要求、運(yùn)用其所擁有的資源，貫徹其意志、完成任務(wù)的能力。第六，提升福利官員政策執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)性。要減少社會(huì)政策執(zhí)行中的政治干擾。同時(shí)，也要防止官員對(duì)法律、政策的選擇性執(zhí)行：對(duì)自己有利者就執(zhí)行，甚至以違法違規(guī)的手段強(qiáng)化執(zhí)行；對(duì)自己不利的法律、政策，則不予執(zhí)行或者消極對(duì)待。第七，加強(qiáng)與非政府力量的協(xié)同和合作。要積極培育和發(fā)展服務(wù)導(dǎo)向的社會(huì)組織，要大力倡導(dǎo)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，把社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社區(qū)、家庭和個(gè)人都動(dòng)員起來(lái)，進(jìn)行社會(huì)福利和服務(wù)的生產(chǎn)和遞送。第八，鼓勵(lì)地方政策創(chuàng)新及擴(kuò)散。要改變上面出政策，下面等政策、轉(zhuǎn)政策的局面，充分調(diào)動(dòng)地方政府創(chuàng)新社會(huì)政策的積極性、主動(dòng)性。第九，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在福利治理中的應(yīng)用。第十，推動(dòng)循證決策，重視證據(jù)在政策制定和評(píng)估中的作用，讓我們的社會(huì)政策的決策和評(píng)估更加科學(xué)化。

本卷共收錄了12篇論文和1篇專(zhuān)欄導(dǎo)語(yǔ)，分別納入四個(gè)常規(guī)欄目和一個(gè)專(zhuān)題欄目。前四個(gè)常規(guī)欄目分別是“福利國(guó)家與健康中國(guó)”“住房政策”“養(yǎng)老政策”和“理論前沿”，分別有兩篇文章；一個(gè)專(zhuān)欄則是“跨兩岸遷移者與社會(huì)保障”，包括一篇專(zhuān)欄導(dǎo)語(yǔ)和四篇論文。專(zhuān)題欄目這個(gè)形式是本卷的一個(gè)新欄目，也是一個(gè)新嘗試。我們計(jì)劃在后續(xù)各卷都安排這樣的專(zhuān)題欄目，就某個(gè)政策議題進(jìn)行深入探討。

在“福利國(guó)家與健康中國(guó)”欄目，顧昕教授從增進(jìn)市場(chǎng)、激活社會(huì)、創(chuàng)新政府三個(gè)維度論述了中國(guó)福利國(guó)家的重建。針對(duì)大眾對(duì)福利國(guó)家的誤解，顧昕教授指出，行政化并非福利國(guó)家的本質(zhì)特征，市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制也可以在福利國(guó)家的建設(shè)中發(fā)揮積極作用。福利國(guó)家建設(shè)并不一定與市場(chǎng)化建設(shè)相悖，也不一定會(huì)有損于市場(chǎng)運(yùn)行的效率，這一點(diǎn)同樣適用于社會(huì)。正如市場(chǎng)機(jī)制本身有多樣性一樣，福利國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)也有多樣性。實(shí)施“積極的社會(huì)政策”，建設(shè)一個(gè)發(fā)展型福利國(guó)家，使之成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，是中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的社會(huì)基礎(chǔ)。

鄭倩昀等人的論文則從健康中國(guó)的政策背景出發(fā)，考察了1978—2013年中國(guó)在人均衛(wèi)生總費(fèi)用、人均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率與五歲以下兒童死亡率方面的發(fā)展變化，并提出了中國(guó)在衛(wèi)生費(fèi)用與健康產(chǎn)出方面是否正在追趕OECD國(guó)家的議題。他們的研究發(fā)現(xiàn)，在人均衛(wèi)生總費(fèi)用方面，中國(guó)還趕不上OECD國(guó)家，但在健康產(chǎn)出方面，尤其是在嬰兒死亡率指標(biāo)方面。中國(guó)與OECD國(guó)家的差距得到了明顯的縮短。他們的結(jié)論是，綜合考慮醫(yī)療衛(wèi)生的投入和產(chǎn)出，中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革所取得的成績(jī)不容忽視。

在“住房政策”欄目，馬秀蓮教授對(duì)我國(guó)“十二五”時(shí)期最重要的一項(xiàng)保障房政策，即完成開(kāi)工建設(shè)3600萬(wàn)套保障房（簡(jiǎn)稱(chēng)“3600萬(wàn)套”）的發(fā)展實(shí)施情況進(jìn)行了分析。她認(rèn)為，該政策是作為抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的手段出臺(tái)的，但在執(zhí)行過(guò)程中又出現(xiàn)了一些問(wèn)題，先是其主體被置換為包含級(jí)差地租收益的棚改，后來(lái)其政策目標(biāo)又變?yōu)槿?kù)存。有鑒于此，作者認(rèn)為，“雙重運(yùn)動(dòng)”下的和諧社會(huì)建設(shè)并未能抵御商品化/剩余化的強(qiáng)勢(shì)邏輯，中國(guó)的保障房政策仍然是剩余型福利制度，社會(huì)住房模式?jīng)]有進(jìn)一步走向大眾化。

聶晨的論文以住房政策為例，討論了東亞國(guó)家和地區(qū)在政府干預(yù)下推動(dòng)的資產(chǎn)為本福利模式的運(yùn)行。論文從東亞住房體系建立和變遷兩個(gè)時(shí)期，以及資產(chǎn)為本福利模式的入口、過(guò)程和出口三個(gè)方面，分析了其運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。作者認(rèn)為，鑒于中國(guó)和東亞具有共同的儒家文化傳統(tǒng)，經(jīng)歷著相似的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，也面臨著房?jī)r(jià)持續(xù)上漲帶來(lái)的機(jī)會(huì)和問(wèn)題，研究東亞國(guó)家住房體系的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)住房體系的發(fā)展以及社會(huì)福利體系的建設(shè)有著極大的借鑒意義。

在“養(yǎng)老政策”欄目，郭磊和周巖的論文以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和企業(yè)年金政策為例，考察政策目標(biāo)群體感知的政策模糊性、沖突性對(duì)政策執(zhí)行的影響。研究表明，企業(yè)感知的政策模糊性和沖突性顯著影響企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行，企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率、企業(yè)年金參保概率從高到低依次為行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行或試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。基于這一發(fā)現(xiàn)，作者建議在政策執(zhí)行前要選擇適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)測(cè)量目標(biāo)群體感知的政策性質(zhì)，在政策執(zhí)行中根據(jù)感知的差異采取相應(yīng)的執(zhí)行策略。

趙強(qiáng)社的論文關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。他在分析農(nóng)村家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、制度養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老四種模式的內(nèi)涵、存在問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)村養(yǎng)老宜采取以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、制度養(yǎng)老為支撐、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的多元化養(yǎng)老模式，并提出了相應(yīng)的策略。

在“理論前沿”欄目，李樂(lè)博士和周志忍教授介紹了英國(guó)社會(huì)政策循證決策的理論和實(shí)踐。作者指出，在反思福利國(guó)家建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)邏輯中，政策執(zhí)行研究興起，發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)始重視證據(jù)在決策中的重要性，循證決策實(shí)踐運(yùn)動(dòng)由此展開(kāi)。循證決策貫穿于英國(guó)社會(huì)政策的整個(gè)生命周期，循證原則主要體現(xiàn)在政策過(guò)程的三個(gè)階段：一是問(wèn)題確認(rèn)或議程議定以證據(jù)為基礎(chǔ)；二是政策方案選擇以證據(jù)為基礎(chǔ)；三是政策評(píng)估和調(diào)整以證據(jù)為基礎(chǔ)。

政策移植、政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新是公共政策研究領(lǐng)域的新方向。有鑒于這些概念在理論發(fā)展與實(shí)踐應(yīng)用中都存在著一定程度的交叉性現(xiàn)象，鄧劍偉等人的論文專(zhuān)門(mén)就政策移植、政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新這些概念進(jìn)行比較研究。論文通過(guò)文獻(xiàn)綜述，將國(guó)內(nèi)外主要代表學(xué)者的概念界定進(jìn)行歸納總結(jié)，進(jìn)而以研究重點(diǎn)、研究方法、研究范圍等為視角兩兩對(duì)比，從時(shí)間和內(nèi)容兩個(gè)維度出發(fā)，將政策移植、政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新置于同一政策過(guò)程中分析比較其發(fā)展特點(diǎn)，試圖形成一個(gè)比較清晰、完整的研究框架，完成政策移植、政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新在基本概念上的基礎(chǔ)研究工作。

本卷開(kāi)設(shè)的專(zhuān)欄重點(diǎn)研討“跨兩岸遷移者與社會(huì)保障”議題。隨著跨兩岸交流的密切，大量臺(tái)籍勞工（移工）進(jìn)入中國(guó)大陸地區(qū)工作。他們所直接面臨的一個(gè)問(wèn)題即是兩岸之間社會(huì)保障體系的制度落差與銜接問(wèn)題。此一問(wèn)題的存在不利于移工被涵括進(jìn)入社會(huì)保障體系之中，特別是非臺(tái)灣企業(yè)雇用的臺(tái)籍勞工。由于兩岸之間的社會(huì)保障體系依然是以社會(huì)保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，而在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，取得給付資格的先決條件是必須累積足夠的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)期限。因此，作為移工，如果無(wú)法參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，并且持續(xù)繳納保費(fèi)的話，即有可能喪失給付領(lǐng)取資格，或者是給付水平太低而無(wú)法保障其經(jīng)濟(jì)安全，特別是老年經(jīng)濟(jì)安全。本期專(zhuān)欄的編輯即是為了要補(bǔ)足此一研究領(lǐng)域的缺憾，希望藉此發(fā)現(xiàn)可能的解決方案。

本專(zhuān)欄共有四篇研究文章，分別是由陳慧瑜、施世駿所撰寫(xiě)的《不對(duì)稱(chēng)納入：跨兩岸遷移者社會(huì)保障權(quán)利之探討》，由程議慶、古允文所撰寫(xiě)的《西漂一族：兩岸社會(huì)保障制度夾縫中的臺(tái)灣青年移工》，由陳琇惠所撰寫(xiě)的《權(quán)益之確保與延續(xù)：兩岸移動(dòng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性探討》，以及有席恒和翟紹果所撰寫(xiě)的《兩岸養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性研究：政策現(xiàn)狀與發(fā)展因應(yīng)》。為凸顯這一專(zhuān)欄的重要性，專(zhuān)欄的兩位組織者葉崇楊博士和岳經(jīng)綸教授還專(zhuān)門(mén)撰寫(xiě)了專(zhuān)欄導(dǎo)語(yǔ)。專(zhuān)欄導(dǎo)語(yǔ)不僅闡述了本專(zhuān)欄主題的方法論意義和理論意義，而且對(duì)四篇研究論文的內(nèi)容進(jìn)行了介紹。

需要指出的是，盡管移動(dòng)勞動(dòng)者是海峽兩岸都面臨的共同問(wèn)題，但本專(zhuān)欄的論文主要是臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者從臺(tái)灣地區(qū)的角度來(lái)撰寫(xiě)的，聚焦于臺(tái)灣地區(qū)勞工在中國(guó)大陸的社會(huì)保障權(quán)益的維護(hù)。這并不是說(shuō)中國(guó)大陸勞動(dòng)者在臺(tái)灣地區(qū)沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)題需要解決。鑒于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，以及兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)的頻繁，一個(gè)必然出現(xiàn)的情況是未來(lái)將有更多的中國(guó)大陸勞動(dòng)者或是企業(yè)主赴臺(tái)工作，因此要及早準(zhǔn)備和回應(yīng)可能產(chǎn)生的社會(huì)保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。

岳經(jīng)綸

2016年12月于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院/

中國(guó)公共管理研究中心

廣州市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中山大學(xué)

廣州社會(huì)保障研究中心