公共行政不能適應社會政策的發展

然而，社會政策的快速擴展和財政投入的不斷增加，并沒有充分轉化為人民的福祉。用老百姓的話來說，就是政策很好，但就是沒有獲得感。以醫療衛生為例，與政府財政不斷增加的巨額投入不相符合的是，許多城市群眾近年來對緩解“看病難”、“看病貴”似乎沒有改革的獲得感。雖然個人衛生支出占衛生總費用的比重由2008年的40.4%下降到2014年的32.0%，但個人絕對衛生支出卻從2008年的5875.86億元上升至2014年的11295.41億元，較2008年上漲了92.23%。

以社會保險為例，盡管基本實現了養老保險全覆蓋，但是，社會保險的強制性沒有得到有效執行，存在著參保人數增加而繳費人數減少、名義繳費率高與實際費基低，以及繳費水平高與給付水平低的悖論。同時，由于不同制度之間的繳費和計發辦法存在很大差異，加上統籌層次不高，也帶來了復雜的社保關系轉移接續問題，涉及制度和空間兩個層面。這種情況不能適應勞動力自由流動的需要，尤其是對農民工的社會保險權利和福利帶來很大的不利影響。此外，失業保險基本沒有發揮作用，大量基金在睡大覺（sleeping money）。整體而言，社保基金雖然總量不斷增加，但保值增值能力差。

再以低保為例，在低保標準不斷提高的情況下，低保受益面卻在不斷減縮。我國的低保對象占總人口的比例只有5%左右，而在城市中低保對象僅占常住人口的2%左右。在南方一些城市，低保覆蓋面不到1%。在高壓反腐態勢下，基層社會救助公共服務人員不作為現象突出，一些地區甚至出現了從“應保盡保”極端轉向“應退盡退”極端的行為變化。還有一些地方甚至陷入了需要“尋找窮人”的窘境。在扶貧領域，長期以來貧困居民底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出，比如扶貧資金“天女散花”以致“年年扶貧年年貧”，扶貧數字弄虛作假擠占浪費國家扶貧資源，重點貧困縣舍不得摘下貧困帽子等。

這種局面的出現，一個重要原因是我們重視社會政策制定和出臺，而忽視政策執行和評估。換言之，我們注重了社會政策體系和制度框架的完善，卻忽視了福利治理能力（governing capacity）建設，或者說忽視了社會導向的公共行政發展（social administration）。具體表現在：

第一，政策制定與政策執行沒有得到統一與協調。換言之，就是出政策與抓落實脫節。長期以來，我國公共政策過程的一個重要偏向就是重視政策制定，輕視政策執行，在政策制定時沒有為政策執行提供必要且足夠的條件。公共政策研究表明，足夠的資源（sufficiency）是有效政策執行的基本條件。有效的政策執行不能夠僅僅依賴良善的意圖，還需要人力和物力，有些政策執行還需要獨特的設備、技巧、資訊和科技。可是，在現實中，我們的政策執行缺人手、缺經費、缺資訊的情況普遍存在。例如，隨著社會救助制度，尤其是低保制度的發展，基層民政部門普遍反映人手不夠，工作經費與編制沒有隨著業務量的增加而相應增加，導致低保對象識別工作出現嚴重偏差，進而成為紀檢審計部門的審查對象。在社會保險領域，以廣州為例，隨著社保政策的擴展，現有市區兩級經辦機構管理服務體系和編制人員卻無法及時滿足參保人群的服務需求，經辦服務單位工作任務不斷加重，經辦人員未能及時補充，而且人才流失較嚴重，人少事多現象長期沒有得到有效扭轉。

第二，相關職能部門的組織協調效率低，部門聯動和業務協同度不足。換言之，就是政策執行缺乏協調。由于社會問題與社會風險的復雜性，社會政策的執行往往涉及多個部門，需要跨部門的協同，而實際情況是部門利益矛盾導致福利治理的不系統、不連續、不協調。例如，在醫保管理問題上，我國長期存在人社部門與衛生部門之爭。即使是在養老保險領域，保費的征收也存在著社保部門與地稅部門之爭。由于部門間不能形成共識，我國的社保資源未能實現有效整合，各部門社會保障業務信息尚未實現對接，仍呈現“條塊分割”狀態。

第三，職能部門政策執行力不足。社會政策的發展需要相關職能部門提升執行能力。然而，在實踐中，職能部門由于缺錢缺人，缺民生意識，缺政策專業水平，且存在貪腐行為，導致執行能力不高。

第四，社會保險統籌層次低，影響管理效率和治理水平。我國主要社會保險項目尚未實現省級統籌，主要是縣級統籌和市級統籌，統籌層次低，統籌范圍小，統籌主體多，導致管理效率低下。以社保信息管理為例，由于各統籌單位各自建立信息系統，花錢不少，但不能實現信息共享，資源利用效率差，治理水平低。

第五，政治因素影響社會政策的有效執行。社會政策需要應對的是社會問題、社會風險和社會需要。大量的社會政策應該應對常態的社會問題和社會需要，需要執行部門和執行者根據專業精神和專業知識去實施政策。但是，在政策實踐中，社會政策的執行也常常受到政治因素的影響。例如，低保政策的目的是為城鄉貧困家庭提供現金救助，能否得到低保，應該取決于家庭的收入狀況。然而，在低保政策執行中，當中央要求應保盡保時，許多地方往往把不合資格的人納入了低保制度中；而當中央強調反腐，加強審計時，許多地方則走向“應退盡退”，連本來合資格者也失去了低保資格，導致低保覆蓋率出現較大的反復。

第六，理念滯后，沒有充分發揮社會組織在福利治理中的作用。