四　聯邦憲法的內容分析

費城制憲會議實際要解決的是美國建國初期憲政體制轉換的問題：即如何使美國從一個以州主權為主導的邦聯式政治實體轉化為一個以聯邦主權為主導的民族國家式政治實體。這個轉化需要解決三個關鍵問題：（1）確立聯邦國家的權力基礎和權力來源；（2）界定聯邦（或中央）政府的權力范圍，并建立對聯邦政府權力的制衡機制；（3）界定聯邦政府與州政府之間的權力劃分。

聯邦主權的基礎與性質

對于聯邦權力基礎和來源的問題，制憲會議采用了一種創造性的方法來處理：啟用“人民”（people）這個現實而又抽象的政治群體作為聯邦政府的權力基礎，轉換了美國的國家性質。憲法的導言清楚地表述了這一轉換：

我們合眾國人民，為了建立一個更完善的聯邦，樹立正義，確保國內安定和平，提供共同防務，促進公共福利，并保證我們自己及后代得享自由的恩賜，特為美利堅合眾國頒布和制定本憲法。

當美利堅合眾國成為由美國人民組成的“聯邦”（Union）時，舊的邦聯體制在理論上已被取而代之了。聯邦與邦聯的區別極其重要：邦聯的基本構成單位是州，權力是由各州讓與的，是一個聯盟性質的政治實體；而聯邦的基礎是人民，權力直接來自人民，聯邦不再是州的聯盟體，而是一個統一的民族國家（nation-state）。由于聯邦具有了新的權力基礎，其政府目的也就得以擴展。聯邦不再是一個調節各州關系的機構，而具備了自己的使命，包括“樹立正義”和“促進公共福利”等。

我們應該注意到，在制憲會議的辯論中，麥迪遜和漢密爾頓等力主建立中央權威的制憲領導人極少使用“民主”（democracy）一詞，在談到政體時，他們經常使用的詞匯是“共和政體”（republican form of gov-ernment）或“共和傳統”（republican tradition）等。至于什么是共和政體的內涵，并沒有人作詳細的定義。將人民作為聯邦政府的權力基礎是在討論國會眾議院的選舉方式時提出的一種設計，目的是使國會擁有獨立的、不受州控制的立法權。正如麥迪遜所說，聯邦和各州政府的權力“都是從美國人民那里衍生出來的”。[147]但這個為解決現實問題的設計卻有深遠的意義，它擴展了“人民”這個群體具備的政治功能，使“人民主權”（popular sovereignty）或“主權在民”的思想從抽象的觀念變成了現實。

然而，對絕大多數代表來說，制憲會議的目的不是建立一個流芳百世的民主政府體制，事實上，制憲會議的大多數代表并不真心欣賞現代意義上的民主。他們關心的更多的是如何建立一個有效力但又受到約束的政府。代表們既想建立一個有足夠權威的中央政府，又要竭力保護各州已經擁有的重要權力；他們既希望聯邦政府的權威得到有效的施展，但又要防止不同利益集團對政府權力的壟斷；他們既反對貴族或寡頭政治，又害怕簡單無序的“暴民政治”。正因為有這些憂慮，1787年的憲法格外注重權力的分割與制約。可以說，建立一個有效和有限的聯邦政府是當時這部憲法的核心。

聯邦權力的橫向分割

在政府權力的制約方面，聯邦憲法采用了在同一體制內對政府權力進行兩向分割的做法，首先在聯邦政府的層次上依三權分立的原則對中央政府的權力進行橫向分割，同時又對聯邦和州政府的權力進行縱向分割。根據憲法，聯邦政府由立法（國會）、執法（總統）和司法（聯邦法院）三部分組成，三權相互獨立卻又相互制約。所有的立法權屬于國會；國會由參眾兩院組成，參議院議員由州立法機關選舉，每屆任期6年，名額各州相等；眾議院議員由各州選民直接選舉，每屆任期2年，名額依各州選民人數按比例而定，大小州議員名額因州人口數量不等而不同。兩院代表雖都來自州，但在利益代表上有重要區別，參議院在功能上代表各州的利益，眾議院則代表各州選民的利益，兩院可相互制約。雖然兩院對所有法案有同等的表決權，但它們分別獨享某些權力，如眾議院享有聯邦預算提案權（參議院只能批準或拒絕，不能修改），但參議院擁有審查和認可聯邦最高法院大法官的資格的權力；眾議院可對總統定罪并作出是否彈劾總統的決定，但彈劾的審判則只能由參議院來進行。國會雖有權通過任何法律，但所有的法律需在兩院通過后經總統簽字方能生效。如總統否決某一法案，法案將回到國會，由兩院以各自三分之二的多數再次通過后，方能生效。

總統為聯邦政府最高執法官，負責執行法律，統率聯邦所有武裝力量（在緊急情況下，還有權將各州的民兵[148]轉換為聯邦軍隊），但總統也分享立法權：一方面總統有權建議國會立法，另一方面，總統可通過行使否決權在一定程度上阻止他反對的法案變成法律，或迫使國會進行修改。總統代表美國處理外交事務，任免駐外大使，簽訂協約，但他無權向外國宣戰，簽訂的重要國際條約也必須由國會參議院批準才能生效。總統有權任命聯邦法院（包括聯邦最高法院）的法官和重要的外交官員，但所有任命須經參議院認可，如果參議院反對，總統只能重新提出新的任命，直至參議院接受為止。由此可見，行政和立法部門對司法部門皆有一定的鉗制功能，但憲法同時又規定，聯邦法官一旦得到任命，只要不違反聯邦法律，可任職終身，而且他們有權審查聯邦法律而不必顧及總統或國會的意見，反過來對行政和立法部門形成一定鉗制。憲法之所以對中央政府的權力作如此繁瑣細致的劃分，目的是為了防止國家大權輕易落入某一派別或某一利益集團手中。從另一個角度來看，這樣的分權也是對傳統的歐洲“混合政府”分權理論的一種極有創意的改進。

聯邦權力的縱向分割

憲法對權力的縱向分割是通過所謂聯邦制的設計來完成的。人民主權原則的確立使聯邦政府成為了名副其實的主權政府，國會也因此得到了許多前所未有的權力。聯邦憲法的第一條第八款列舉了一系列國會權力：國會有權征稅、管理州際和國際商業貿易、制造和發行貨幣、舉債、管理破產、推動和保護科技發明（建立全國性的專利管理制度）、建立全國性的郵政服務和道路、組建聯邦最高法院的下屬和聯邦低等法院、打擊海盜和其他公海犯罪、對外國宣戰、征集軍隊、建設海軍、為鎮壓內亂征召民兵等。聯邦憲法特別明確規定，為實施上述的國會權力和執行憲法賦予聯邦政府的其他權力，國會有權制定一切“必要的和適當的”（necessary and proper）法律。在憲法第四條中，憲法賦予國會接納新州、管理和處置聯邦擁有的土地（指13個州共同擁有的土地，不是指各州的土地）的權力。在這一條中，憲法宣稱聯邦政府將“保證本聯邦內各州實行共和政體”，保護州免遭入侵，并應州的要求平定內亂。所有這一切都是《邦聯條例》不可企及的。憲法給了國會極大的權力，尤其是“必要的和適當的”權力條款，等于給了國會制定任何法律的權力。

但聯邦政府的權力并不是無止境、無限制的。憲法的第一條第九款對國會不能擁有的權力也作了明確規定，包括國會不能在聯邦憲法生效后20年內立法禁止進口奴隸的貿易（在奴隸制問題上的三大妥協之一），不得在和平時期中止人身保護令狀特權[149]，不得通過任何剝奪公民法庭審判權的法律[150]，不得通過任何追溯既往事實或行為（包括在事后看來是犯罪的事實或行為）的法律[151]，不得向州輸出的貨物征稅，不得在商業或稅收和港口管理上采取歧視政策（即給予一州比其他州更為優惠的條件），不得在沒有通過法定的財政撥款法案的情況下從聯邦財政提取任何款項，一切國家財政報告和賬目須定期公布，合眾國不得授予任何人貴族爵位，國家公職人員和雇員不得在未經國會同意時接受任何外國贈予的禮物、俸祿、官職或爵位。

與此同時，憲法明確規定了各州不能擁有的權力。憲法第一條第十款規定，任何一州都不得與其他州或外國締約或結盟，不得頒發捕獲敵船的命令，不得自行鑄幣、發行紙幣或使用金銀幣以外的其他物品來償還債務，不得通過剝奪公民法庭審判權的法律，不得通過追溯既往事實和行為的法律，不得通過任何損害契約義務的法律，不得向任何人授予貴族爵位，不得未經國會的同意對進口或出口貨征收關稅，各州征得的關稅和輸入稅的利潤將上繳聯邦國庫，各州未經國會同意不得征收任何船舶噸位稅，不得在和平時期保留軍隊或戰艦，不得在沒有遭到實際入侵的時候進行戰爭等。

除了建立中央政府和聯邦制外，憲法還對其他有關問題做了規定。憲法第四條對州際關系作出規定，要求每個州須充分信任和尊重他州的法律、文件和司法程序，各州公民享有其他州公民的一切特權和豁免權。這項規定實際上間接地將各州的公民資格轉換成為聯邦公民資格。憲法第四條還規定各州有義務遣返他州逃往本州的罪犯，包括逃跑的奴隸。憲法第五條規定了憲法的修改程序：憲法修正案可由國會提出，但需經兩院三分之二議員的同意（其他議案只需簡單多數的同意）；憲法修正案也可由三分之二以上的州以修憲大會的方式提出，但無論何種方式提出，憲法修正案須經聯邦四分之三的州的立法機構或四分之三的州的制憲會議的批準才能生效。憲法的第六條承諾合眾國將繼承邦聯時期的一切法律和債務，確定了聯邦對邦聯的取代。

憲法第六條還宣布，聯邦憲法和依憲法制定的一切聯邦法律以及聯邦政府簽訂的一切條約，都是美國的“最高法律”（the Supreme Law of the Land），要求各州法官接受憲法約束，并在州憲法與聯邦憲法相抵觸時，以聯邦憲法為準。此條還要求各州和聯邦政府的一切議員和行政、司法官員在就職時必須宣誓效忠聯邦憲法，并規定不得以宗教信仰作為擔任聯邦官職或公職的必要條件。

制憲會議遺留的問題

憲法在許多方面建立起了一個新的中央權威，但并沒有完全擺脫邦聯體制的影響。從聯邦與州的權力劃分中，我們可以看出，憲法在力圖建立新體制時，仍然保留了邦聯體制的重要內容。聯邦政府所擁有的權力實際上都是與州際利益有關的權力，如征稅權、外事權、戰爭權和州際貿易管理權。而州被限制的權力大多也是其無法行使的權力。最重要的是，州仍舊擁有對本州人民和他們的權利進行直接管理的權力。各州人民選舉國會議員和總統選舉人的資格仍由各州來決定，聯邦并無統一的規定。也就是說，聯邦憲法雖然聲稱其權力的基礎和來源是美利堅合眾國的“人民”，但誰是“人民”——準確地說，誰是“選民”——的問題仍然由州政府說了算。聯邦憲法保證聯邦和各州的政府必須是“共和形式的政府”，但“共和”的內涵和表現方式卻是由各州來自行界定。同為美利堅合眾國的“人民”或“公民”，13州人民在政治權利的享有方面并不統一，可謂“一國多制”。直到19世紀上半葉，在政黨政治的推動下，各州對于白人男性成年公民的政治權利的規定才趨向統一。聯邦憲法對聯邦“選民”資格界定的直接介入則是在美國內戰之后才出現的，通過第十五條憲法修正案（1870）、第十九條憲法修正案（1920）和第二十四條憲法修正案（1964），分別禁止各州以種族、膚色、性別和人頭稅的繳納作為理由剝奪聯邦公民的選舉權，并通過第二十六條憲法修正案（1971），將聯邦公民行使選舉權的最低年齡從21歲降低至18歲。

此外，雖然憲法對聯邦政府擁有的權力作了頗為詳細的規定，但對州應該擁有、而且不受聯邦政府控制的權力，憲法卻沒有一一列舉。聯邦與州之間的許多關系并沒有得到完全明確的界定，雖然憲法規定了聯邦法為最高法，但對州違背憲法后應如何處置，州是否有權退出聯邦等問題均無規定。憲法也沒有明確闡述聯邦公民的資格，只是籠統地將各州公民轉換為聯邦公民，沒有考慮各州的公民資格要求有出入，關于公民的權利，憲法沒有專門的條款，而只是以限制國會和州的權力的方式，間接提出對幾項傳統的普通法權利的保護。如聯邦憲法第一條第九款中規定，除在發生反叛和外敵入侵的情況下，人民享有的“人身保護令狀特權”不得被中止；第三條第二款規定，除彈劾外，所有罪行的審判都必須以陪審團制的方式并在罪行發生的當地進行；第四條第二款規定，一州公民享有他州公民擁有的所有特權和豁免權。憲法最大的疏漏是沒有說明哪一個政府部門有權解釋憲法。這些問題有的會在憲法批準的階段得到改正（如對公民權利的保護問題），有的則需要在憲法進入運作之后才能得到改正和補充（如司法審查原則的建立）。這些疏漏也說明，制憲會議當時追求的最主要目標并不是建立一個十全十美的制度，而是挽救聯邦的生存。盡管有這些疏漏和缺陷（有的缺陷是相當嚴重的），聯邦憲法的創造性是不能低估的。