五　聯邦憲法的批準

制憲會議代表簽署憲法后，憲法送交各州批準。根據憲法第七條規定，憲法需經聯邦內至少四分之三的州的批準才能生效，也就是說，憲法必須得到13個州中至少9個州的批準后才能具備最高法的效力。為了保證憲法的權威性和體現主權在民的思想，麥迪遜和其他制憲會議代表反對使用傳統的州議會批準的方式，他們主張聯邦憲法必須通過“人民的最高權威”來批準。所以，制憲會議規定憲法必須由各州召開的專門的憲法批準代表大會來批準。應該強調的是，批準大會的代表是由有選舉權的白人男子推選產生；根據1790年的人口統計，自由人口總數為320萬左右，但因各州對行使選舉權有嚴格的限制，在大多數州，只有男性白人中的有產者才有資格參加選舉制憲會議的代表。真正參與了批準憲法活動的選民是總人口中的少數人。所以，憲法批準過程中的“人民”是有其特定歷史含義的，其代表性也是有限的。憲法批準從1787年9月開始到1788年7月結束。由于憲法本身是妥協的結果，帶有諸多前所未有的體制設計，各州的利益及各州內不同地區、不同行業、不同社會層次之間的利益又不盡一致，憲法批準的過程實際上成了一次對憲法的全國性政治辯論。各州內部不同的利益群體針對憲法的具體條款和總體精神產生了激烈的爭論。這些爭論在全國范圍內形成了兩個不同的政治派別：即支持批準憲法的“聯邦黨人”（Federalists）和反對批準憲法的“反聯邦黨人”（Anti-federalists）。[152]

在某種意義上，聯邦黨人扮演了現代意義上的“民族國家主義者”（nationalists）或民族國家構建者（state-and nation-builders）的角色。他們重視中央政府的功能并主張擴大這種功能。他們在政治哲學上傾向于建立嚴格的法治國家，并認為在一個利益復雜多元的社會中，如果沒有一個有權威的中央政府，社會的整體利益將得不到保護，其結果必然是損害小的集團和個人的利益。對于聯邦黨人來說，邦聯時期的政治給美國政治帶來了兩點重要的啟示：第一，人是不可能在道德上做到完美無缺的，美德與良心不能成為政府的基礎，指望用人們的良知來保證政府的效率是極不現實的；第二，在一個復雜的政治社會中，人們必然按不同的利益結成派別，利益之爭不可避免，解決利益之爭的方法是強調公共福利的理想，并將這種理想的實現交給一個高于小集團利益但又代表了小集團利益的政府來完成，那種指望小利益集團會自動尊重并以公共福利為重的想法顯然是自欺欺人的，邦聯政治已證明了這一點。

反聯邦黨人的抨擊

反聯邦黨人的政治哲學則不同。他們希望建立一種以小政府、小國家、自食其力的小農經濟為特征的共和政府，他們不相信聯邦制是一個可行的方案，不相信兩個政府可對同一人民同時擁有和行使主權。他們認為兩個主權政府同時存在的結果必然是中央政府（即具有較大權力的政府）吃掉州政府（權力較小的政府），損壞州政府的自治權力。他們堅持認為，聯邦制不但沒有體現、反而將直接危害共和主義的政體和理想。反聯邦黨人還認為聯邦憲法下的代議制政府（representative government）不能有效地代表人民的意志：每三四萬人才能選出一個眾議院代表，每州僅有兩名參議員，人民的意志何以能得到準確及時的反映？況且，聯邦政府遠離人民，很難得到人民的信任，更得不到人民有效的監督，憲法也沒有設立人民罷免（recall）議員的機制，上層政治與普通選民完全脫節，其后果自然是聯邦一級政治的異化和腐敗。

反聯邦黨人對憲法的分權設計也進行了猛烈的抨擊。他們認為總統部門和參議院的權力過大，這兩個部門有可能因有獨掌的某些權力和任期較長而結成一個幫派來對抗民選性質較強的眾議院，也許會使殖民地時代那種總督與參事會同流合污、共同對抗殖民地議會的現象在美國政治中重演。用弗吉尼亞代表理查·亨利·李的話來說，當行政官員和參議院議員勾結起來，組成一個“極為危險的寡頭利益集團”時，民選的眾議院就只能成為所謂代議制的“一塊破布條”而已。[153]

反聯邦黨人對憲法賦予國會極大的權力甚為不滿，他們尤其反感那些定義模糊、伸縮性很大的權力條款，如“公共福利”“共同防御”“必要的和適當的”以及“最高法”等。他們認為這些條款都將削弱和剝奪州原來擁有的主權。雖然制憲會議對聯邦最高法院的討論不多，反聯邦黨人意識到，聯邦最高法院將有權解釋憲法，而一旦作出決定，有關憲法準確性的爭執便沒有上訴的可能，即便聯邦最高法院作出了錯誤的決定，州也無法對此進行改正。正如一篇反聯邦黨人的文章指出的，在這樣的憲政體制下，未經民選的最高法院可“按自己的意愿來塑造聯邦政府”。[154]

反聯邦黨人對聯邦憲法的最主要的抨擊在于憲法中缺乏保護人民基本權利的條款。他們認為，如果一部基本法不包含對公民權利進行保護的內容，無疑是為政府侵犯和剝奪公民權利開了綠燈。實際上，在費城制憲會議的后期，已有梅森等人提出了公民權利的保護問題，但并沒有引起制憲會議大多數代表的重視。另外，制憲會議代表中一些人也擔心，如果在聯邦憲法中加進了權利保護條款，可能會與各州州憲法中的權利保護條款發生沖突。從這個意義上看，制憲會議的代表仍然將對人民基本權利的保護看成是州政府的責任，這也許說明為什么他們在這方面未作任何努力。

聯邦黨人的回應

針對反聯邦黨人的抨擊，聯邦黨人進行了有力的回應。1787—1788年間，力主推動聯邦憲法的麥迪遜、漢密爾頓和約翰·杰伊一共寫作了85篇政論文，以匿名方式發表在紐約等地的報紙上，為聯邦憲法進行辯護。這些文章對憲法的結構和思想、聯邦制的設計和功能、聯邦政府的功能與權力制約都作了詳盡的闡述和說明。這些文章構成了后來著名的《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers，又譯《聯邦主義者文集》）。

與反聯邦黨人一樣，聯邦黨人也看重政府對人民權利的保護，但他們也注意到社會被分割成不同的派別和利益集團，派別之間的分歧不可能也不會被真正地消除，相反，如果因為體制設計上的失誤或不當，個別派別或利益集團獨掌或壟斷了權力，將使社會的共同權利受到損害；為了防止某一派別對權力的獨霸，其他派別必須能夠從體制上對其進行鉗制，用麥迪遜的話來說，就是以毒攻毒，“用野心來對付野心”。[155]

在他那篇著名的《聯邦黨人文集第10篇》中，麥迪遜對派別與自由的關系作了更生動的論述。在文中，麥迪遜痛陳了派別之爭給美國公眾利益帶來的損害，但他意識到，派別又是不能以強制的手段來消滅的。他說，一個提倡自由的社會，必須容忍派別的存在，這是享受自由必須付出的代價；只有允許派別利益的存在，自由才有意義；自由對于派別就像空氣對于火一樣，沒有空氣，火就不能燃燒；但“僅因為自由助長派別就取締自由是再愚蠢不過的事了，如同因空氣能使火產生破壞作用便將生命需要的空氣也一起隔絕掉一樣”。麥迪遜認為，派別利益的分歧原本可通過立法中少數服從多數的原則來解決，但如果立法機構為多數派所把持，少數派的利益便得不到保護，而多數派的行為又不是以全社會的共同福利為出發點，而經常是以結成多數的各派之間共同接受的利益為準繩，這種情形下的立法往往使那些被排除在多數之外的少數人或少數派的利益受到損害。麥迪遜提出，解決這種弊端的辦法是增加政府組成的渠道和分散政府的權力面，讓不同的派別或利益集團都有一定的渠道來影響和參加政府的組成與決策。當影響政治和政府的渠道多元化了，就沒有任何一種派別利益可以輕易和完全地控制政府。建立一個有權威但權力又分散的聯邦政府，不但不會引起無政府主義和政治混亂，相反，人民的權利可以得到更好的保護。[156]漢密爾頓也指出，政府的目的是保護人民的自由，但為了有效地行使職責，政府必須首先保護自己，必須擁有權力和活力；純粹的民主只會導致暴政或無政府主義，但如果將“民主”運作的渠道擴大，一個議員要想當選，必須代表更廣泛的利益，必須用理智而不是激情來爭取民眾的支持。[157]

這里我們應注意到，麥迪遜和漢密爾頓深化了傳統共和思想的內涵。在他們看來，真正的共和政體不是要求和追求社會意見與意志的同一性，而是允許多種意見和意志在一種有秩序的體制下妥協共存。當然，我們應該也意識到，聯邦黨人指的派別是以州為代表的派別集團，即便在提到不同的經濟利益集團時，其所指的也是有產階級內部的派別，如土地擁有者、商業資本家、手工業者、債權人、工業制造者等。但聯邦黨人對利益多元化的論述對于美國未來的發展具有重要的前瞻意義。

麥迪遜在《聯邦黨人文集第39篇》中進一步反駁了反聯邦黨人對聯邦制的批評。他強調說，聯邦憲法并沒有剝奪州的主權，因為眾議院擁有較多的重要的立法動議權（如財政權），眾議院議員又為人民直接選舉，美國人民因此可以影響國會；總統由各州推舉的總統選舉人來選舉，參議員也由各州議會選舉，這實際上保證了各州主權在聯邦政府組成中的作用，所以憲法同時具備“全民性質和聯邦性質的特點”。[158]麥迪遜認為，一個有權威的中央政府可改正邦聯時期的“民主專制主義”（democratic despotism）造成的弊端，但他強調，為了保證民眾的意志得以表達，州和聯邦政府必須實行代議制，使人民有機會對兩級權力進行監督，同時保持兩級政府在性質上的一致性。[159]

針對反聯邦黨人對中央政府權力過大的批評，聯邦黨人注意說明他們的用心。在《聯邦黨人文集第49篇》中，麥迪遜指出，憲法在分權上設計了地域和體制雙向平衡的機制，即州—聯邦政府的分權和聯邦政府內部的分權，這樣做的目的是創造一個“憲政平衡機制”（constitu-tional equilibrium）。[160]在辯論中，聯邦黨人注意強調憲法并沒有完全無視州的存在。他們指出，憲法對中央政府的權力作了詳細列舉和具體指定，保證州仍保留大部分原來的權力，這說明中央的權力還是由州和人民讓與的，這是邦聯性質。國會有國家意義上的最高權是出于保護全體利益的需要。漢密爾頓認為，中央政府可抗擊以州為基礎的派別活動，防止州與州之間的惡性競爭；最重要的是，它能保證各州的共和政體，消除貴族制在美國土地上生長的可能，打擊那些有可能成為“凌駕于全州人民頭上的暴君”的人。[161]聯邦黨人這種不否認州的主權但又強調州與聯邦相互配合的說法極其有力地幫助他們贏得了支持。

聯邦憲法的批準

真正幫助聯邦黨人最后獲勝的重要武器應該是聯邦憲法本身。憲法權力的來源是各州的選民，而不是州議會，憲法的批準要由各州選民組成的特別代表大會來批準。選民是聯邦主權的最終擁有者，如果他們愿意，他們可以將一部分主權讓與中央政府，另一部分讓與州政府。在這種意義上，各州的選民與州政府產生了憲政意義上的分離，他們不再只是某一個州的公民了，不是僅與州政府具結政治契約，他們同時成為了美利堅聯邦的公民，并有權與聯邦政府具結新的更高層次的政治契約了。在這個意義上，1787年費城制憲會議的代表對批準憲法程序的設計是非常有創意的。將聯邦憲法交由各州的人民批準，現實而富有歷史想象力地將“人民”（或“選民”）的原始政治權力擴大了，賦予了各州“人民”（或“選民”）一個本來并不存在的、創造新的中央政府的權力。通過這個過程，“人民主權”的抽象概念轉換成了一種現實的制度機制和政治手段。這種轉換使聯邦政府的誕生和聯邦公民的產生成為可能，也反駁了反聯邦黨人關于聯邦憲法沒有民主成分的指責。

整個批準過程進行了10個月左右。特拉華州于1787年12月7日率先批準了憲法。緊接著，賓夕法尼亞州以46—23票的多數批準了憲法。新澤西積極跟進，也在當年以全體贊成的結果批準了憲法。這幾個州希望能盡快解決邦聯體制帶來的問題。因其希望一個強大的中央政府可幫助處理令人頭痛的印第安人問題，南部的佐治亞在1788年初批準了憲法。聯邦黨人和反聯邦黨人的斗爭在康涅狄格、馬薩諸塞、馬里蘭、南卡羅來納和新罕布什爾等州比較激烈，但最后都以聯邦黨人的勝利告終。

1788年6月21日，新罕布什爾批準憲法后，憲法已得到9個州的批準，按理可以生效了。但由于弗吉尼亞和紐約兩個重要的大州還沒有批準憲法，所以即便已有9個州的同意，憲法實際上并沒有立即生效。1788年6月26日，在提出憲法必須加進保護公民基本權利的條款的先決條件后，弗吉尼亞制憲會議以89—79票的微弱多數批準了憲法。紐約州反聯邦黨人勢力強大，但在漢密爾頓和杰伊的領導下，聯邦黨人努力抗爭。漢密爾頓甚至威脅說，如果紐約州不批準憲法，聯邦黨人控制的紐約市將退出該州而單獨加入聯邦。最后，紐約州終于在7月27日以微弱的多數（30—27票）批準了憲法。

參加上述11個州制憲會議的代表總數是1301人，支持憲法的人數為844人，反對者為467人。在得到弗吉尼亞和紐約的批準后，憲法開始生效。北卡羅來納開始拒絕批準憲法，直到1789年12月才改變決定，批準了憲法。羅得島沒有派代表出席費城制憲會議，也拒絕批準憲法。直到1790年5月聯邦政府已運行一年多之后，該州才批準了憲法，成為最后一個批準憲法的原始州。

表2.2各州批準憲法的時間與投票結果

資料來源：Solberg,The Federal Convention and the Formation of the Union of the American States，375。