- 原則與妥協：美國憲法的精神與實踐(增訂版)
- 王希
- 20041字
- 2019-12-06 19:08:08
三 聯邦憲法的制定
新體制要解決的核心問題是如何建立一個既有足夠權威來保護和發展各州的共同利益、但又不損害各州主權和人民權利的全國性政府。這對當時美國的政治領袖們來說是一個極大的挑戰。邦聯的歷史說明，將美利堅聯邦的利益置于各州的意志之下只能導致各州聯盟的毀滅，但要建立一個在主權方面高于各州的聯邦政府又是極其困難的，因為根據《邦聯條例》，任何對于條例的修改都需13州的一致同意。在1787年聯邦制憲會議前，一些州曾采取行動，要求修改《邦聯條例》，但均因得不到多數州的支持而失敗。如在1782年，在亞歷山大·漢密爾頓的推動下，紐約州議會曾要求修改《邦聯條例》，馬薩諸塞附議表示支持，但其他州沒有響應。
1785年，弗吉尼亞和馬里蘭為了解決兩州間的商業和內河航運糾紛，簽訂了和約。馬里蘭同時建議，為解決地區州際商業糾紛，召開一個包括特拉華和賓夕法尼亞在內的大范圍的協調會議，弗吉尼亞則提議邀請邦聯內所有州召開一個有關州際商業貿易政策協調的會議。1786年9月，協調會在馬里蘭的安納波利斯召開，在被邀請的9個州中，僅有5個州派出代表參加會議。但漢密爾頓和弗吉尼亞的詹姆斯·麥迪遜立即抓住這一機會，建議次年（1787）5月在費城召開一個新的會議，對《邦聯條例》進行修正和補充，使其能夠應對邦聯面臨的緊急狀況。馬薩諸塞發生的“謝斯反叛”顯然對各州呼應漢密爾頓和麥迪遜的提議起了意想不到的推動作用，邦聯內的絕大多數州都同意派代表出席會議。漢密爾頓和麥迪遜也沒有想到這次會議竟然成為了后來的聯邦制憲會議。
費城制憲會議的召開
1787年5月25日至9月17日，聯邦制憲會議在費城舉行。這是美國歷史上最重要的事件之一，會議產生的美國聯邦憲法對于美國乃至后來世界政治的發展都有深遠和獨特的影響。這次會議原本是為修改《邦聯條例》而開，但后來卻成了一個重新設計美國政府體制的機會，從中產生了一個新的聯邦制的政府設計。
參加費城制憲會議的代表共有55人，來自12個州。羅得島的代表沒有參加。55人中最終有39人在憲法上簽字，其他16人因不接受憲法或提前離開了會議而沒有簽字。在簽字的39人中，大部分人出身名門世家，生活富足，受過良好的教育，經歷豐富，在殖民地和革命時期曾扮演過重要的領袖角色。[101]他們中有33人曾經是大陸會議（Conti-nental Congress）或邦聯國會（Confederation Congress）的成員，6人曾在《獨立宣言》上簽字[102]，4人曾參與制定并簽署了《邦聯條例》[103]，至少有7人曾經主持或直接參與過獨立后各州的制憲會議。[104]顯然，這是一個政治經驗十分豐富的群體。就職業背景而言，39人中的大部分同時從事多種職業，有6人是土地投機商人，11人從事大規模的證券投資商業活動，11人擁有實行奴隸制的種植園，小農場主為數不多，只有9人依靠擔任公職獲取主要經濟來源。至少有22人曾經是律師或接受過法律訓練，至少有14人擔任過法官的職務。雖然大部分人出生在北美，但他們中至少有三分之一的人曾在聯邦內不同的州居住或工作過，并有在國外生活或學習的經歷。除極少數人是自學成才外（如本杰明·富蘭克林），其余人都接受過在當時看來是最正規的教育，有一半的人擁有美國本土大學或歐洲大學的學位，有的還有擁有高級學位。39人的平均年齡約45歲，年齡最大的是來自賓夕法尼亞州的富蘭克林，當年81歲，最年輕的則是來自新澤西州的26歲的喬納森·戴頓。[105]參加制憲會議的55人中，30歲以下有3人（占會議代表總數的5%），30—39歲的有17人（31%），40—49歲的有21人（38%），50—59歲有7人（13%），60歲以上的有7人（13%），其中年富力強者（30—59歲）占會議代表總數的80%以上。在55人中有兩人——喬治·華盛頓和詹姆斯·麥迪遜——后來成為美國的第一任和第四任總統，5人——約翰·拉特利奇、詹姆斯·威爾遜、約翰·布萊爾、威廉·佩特森和奧利弗·埃爾斯沃思——將成為聯邦最高法院的大法官，至少11人將一次或數次當選為州長，至少27人將一次或數次當選國會議員。這個群體不僅熟悉當時歐洲的政治理論，尤其是啟蒙運動前后的分權和社會契約理論，而且對“光榮革命”以來英國憲政的發展十分重視。他們中有多人同時又是大財產（包括奴隸財產）的擁有者，因此對于個人權利和財產的保護問題十分敏感和關切。
擔任會議主席的華盛頓雖然在理論上并無獨到的見解，但他因在獨立戰爭中功勛卓著而享有崇高的威望，他在會議前表明的建立聯邦權威的觀點也備受尊重，他的出席將制憲會議的目的與美國革命的主題聯系起來，為會議奠定了一種精神基礎。81歲高齡的富蘭克林早在殖民地時期就已經成為美國人的驕傲，他在會上言語不多，但在關鍵時候提供經驗之談，為團結各派力量起了積極的作用。同是來自賓夕法尼亞的詹姆斯·威爾遜是當時美國立憲理論的專家，對世界上各種體制的政府形式了如指掌，他同時也是一個激進的“國家主義者”（na-tionalist），堅決主張建立一個具有崇高權威的中央政府。來自紐約的年輕律師漢密爾頓雖只有31歲，卻也是獨立戰爭的參加者，他能言善辯，堅決反對簡單形式的民主政體，力主在美國建立中央集權型的共和政府模式。
盡管制憲會議上精英如云，會議的核心領導人物卻是麥迪遜。這位年僅36歲的弗吉尼亞代表，曾在新澤西學院（普林斯頓大學的前身）學習過，參與過弗吉尼亞獨立的文件起草，并出席過邦聯國會。他在制憲會議期間不僅負責起草了許多重要的決議和文件，而且在會議之前和期間，閱讀了大量歐洲啟蒙運動時期的哲學、自然法、政治史、經濟學和科學書籍（開會期間，他還特意隨身帶了大量書籍以備參考），每當辯論陷入僵局時，他往往能夠引經據典，以豐富的學識和敏銳的見解說服各方。盡管麥迪遜本人主張建立一個有權威的中央政府，但他也充分尊重不同的意見，并積極尋求妥協的出路。[106]同時，麥迪遜自始至終地出席了整個會議，并以第三人稱對會議的辯論和表決作了詳細記錄。他的記錄后來成為研究制憲會議的權威文獻。
制憲會議的進程與試圖解決的主要問題
制憲會議的進程分為三個階段。從1787年5月25日至6月19日，會議代表先就聯邦新憲法的提議（此時也可將這些提議看成是對《邦聯條例》的修改意見）在不同的委員會里逐條辯論和修改，形成委員會草案。從6月19日至7月26日，召開全體會議，對各委員會提出的憲法草案逐條進行大會辯論和表決。此后，會議指定一個五人委員會處理遺留的問題（包括懸而未決的總統選舉的方式），并對整個憲法草案進行歸類和整理。9月6日后，由一個專門委員會對原則上通過的憲法定稿進行文字潤色。加工后的憲法草案于9月12日交與大會討論，并作最后的修改。9月17日，制憲會議對憲法進行表決，并將通過的憲法草案送至紐約的邦聯國會，由其交與各州批準。
制憲會議一開始花了兩天時間討論程序問題。為了確保會議進行順利和產生權威性的結論，代表們決定建立三條會議紀律和程序：（1）會議以閉門方式舉行，以保證與會者能夠做到暢所欲言；（2）所有問題的議決必須以州為單位來投票；（3）投票的結果以當時在場的州的總數的大多數（the majority of the states present）的意愿為準，也就是說，這個在場的多數有權決定任何問題。事后證明，這些程序對于會議的成功極為重要。在會議上，代表們不受外界政治的干擾，對重大問題進行充分和詳盡的辯論，各種意見都得到了表述的機會，這種坦率的辯論營造了一種協商和妥協的環境，對后來制憲的成功具有非常重要的意義。
從表面上看，制憲會議要解決的主要問題是如何增加中央政府的權力。實際上，為了建立有效的中央政府，制憲會議必須解決其他一些更為深層的問題。首先，中央政府必須擁有高于各州的權威，必須改變《邦聯條例》下幾個甚至一個州就能控制其權威的狀況。但是，中央政府權威的來源何在，這是一個需要從理論和現實操作兩方面解決的問題。其次，如果中央政府的權威來自各州，或者說，中央政府的權力是通過各州的讓權而取得的，又將涉及另外兩個新的問題：一是各州對其讓與的權力是否擁有最終的控制或收回的權力，二是人口、面積和財富均不相等的各州在中央政府中是否應該享有同等的代表權。再者，如果說中央政府的權力來源超越了各州（政府）的約束，直接來自于另外一個權力源（如美國各州的“人民”），那么，是不是各州所有的人民都將超越州的范圍而組成一個具有統一的政治權利的“人民”，能夠直接參與中央政府的組建和運作？如果是這樣的話，各州政府的權威何在？中央政府與各州政府之間在主權上應是隸屬、平行還是分享的關系？中央政府的意志如何能夠得到各州的承認并通過各州的政府機器得以貫徹？此外，各州在制定州憲法時，對州政府的權力作了種種限制，其目的在于保護州內的“人民”（尤其是有產者）的權利；但是當一個高于州的新的中央政府產生時，這個政府完全有可能以超越州憲法和政府的方式，侵犯各州和各州人民的利益，當面對中央政府濫用權力的可能和行為時，州和人民如何能夠對其進行有效的鉗制，這顯然也是一個十分重要的問題。所以，制憲會議的任務遠遠不是修補《邦聯條例》，而是建立一個新的國家體制。
關于聯邦政府性質和聯邦主權歸屬的辯論
會議一開始便針對如何增強中央政府權力的問題進行討論。弗吉尼亞的代表首先提出了一個方案，稱之為“弗吉尼亞方案”（The Virgin-ia Plan）。這個方案是由麥迪遜起草的，由埃德蒙·倫道夫提出，其原型參考了當時的許多州憲法。弗吉尼亞方案建議，在美國建立一個真實意義的國家政府，政府由立法、執法和司法三部門組成；立法機關由兩院組成：一院的議員由人民直接選舉，議員人數根據各州人口總數按比例分配，另一院議員由前一院的議員選舉產生；新的聯邦國會“將擁有邦聯國會享有的一切權力，并有權在一切各州無法單獨立法的事務中行使立法權”；該方案還建議，聯邦國會有權否決各州與中央政府憲法相違背的法律，并在州不履行其職責和義務的情況下，征召聯邦軍隊，強制其履行職責。該方案同時提出，聯邦執法機關首腦將由國會選出，最多只能任職一屆，負責執行聯邦法律；聯邦司法機關由兩層法院組成，其成員也將由國會任命，司法機關將有權審理一切涉及海盜、公海事務以及州際公民權利的案件。此外，該方案還規定了接受新州加入聯邦的程序，提出了聯邦政府必須“保證在聯邦內各州實行共和形式的政府”的原則，要求各州必須宣誓支持（新的）聯邦條款，并提出將《邦聯條例》的修改條款交由各州人民批準。[107]
弗吉尼亞方案包括了后來聯邦憲法的幾條重要原則，如聯邦政府立法、執法和司法三權分立，國會擁有最高立法權，憲法必須由人民批準，聯邦政府有權強迫州遵守聯邦憲法，以及在全國實施統一的共和政府體制等。但該方案在憲政思想上，仍然遵循當時州憲法的模式，將立法權看成是至高無上的。顯然，它的目的很單一：解決現存聯邦體制的弱點，在不損害州政府原有權力的基礎上，建立一個有權威的全國政府，賦予其解決各州無法解決的問題的權力，兩者各司其政，互不干涉。
弗吉尼亞方案提出的第二天，賓夕法尼亞州的古維諾爾·莫里斯建議推遲該提案的討論。他認為在決定全國政府的權力和構造之前，制憲會議必須先解決一個更為基本的問題：即全國（或中央）政府的權力基礎和來源。莫里斯說：“一個僅以邦聯形式組成的聯邦（a Union of the States merely federal）是不可能完成《邦聯條例》提出的各種使命的，由具有獨立主權的各州簽訂的任何協約都不足以完成這些使命。”莫里斯指出，在邦聯所有的政治實體中，“只應有一個唯一的最高權力”，唯有建立一個由“享有最高權威的立法、執法和司法部門”組成的“全國性的政府”（a National Government），《邦聯條例》的致命弱點才可得以消除。[108]
在接下來的辯論中，莫里斯對“聯邦最高政府”（Federal Supreme Government）和“全國最高政府”（National Supreme Government）兩個概念作了區分。他說：前者指的是“一個僅僅基于結盟各方良好信譽之上的契約性同盟體”，而后者本身就已經是一個具備了“完整的運作功能和具有（內在的）強制性的”的政府。莫里斯認為，在美利堅聯邦中，最高權力應掌握在全國政府而不是州政府手中。[109]莫里斯提出的這一原則得到了在場8個州中6個州（馬薩諸塞、特拉華、南卡羅來納、北卡羅來納、弗吉尼亞和賓夕法尼亞）的支持，紐約州因內部意見分裂而棄權，只有康涅狄格投了反對票。
莫里斯提案的意義十分重大，因為它確立了聯邦主權的獨立性和崇高性的原則，奠定了美利堅合眾國的主權基礎。在這一原則指導下，制憲會議的任務將不再是修補舊的《邦聯條例》，也不再是討論如何協調各州的主權問題，而是為一個新的、具有統一主權的國家制定一部基本法。
莫里斯原則僅僅建立了聯邦主權崇高性的原則，但這個原則如何通過具體的政府設計來體現，仍是未知數。事實上，當制憲會議代表開始討論弗吉尼亞方案時，他們才意識到他們在聯邦政府應該如何組成，應擁有什么權力，以及如何擁有這些權力等問題上存在著巨大的分歧。在近兩個半星期的討論中，制憲會議代表對弗吉尼亞方案進行了逐條辯論。他們討論了如何選舉議員、分配議員名額、選舉法官、確定議員和法官的任期年限，以及如何選舉執法部門首長等諸多問題，但最終還是未能接受弗吉尼亞方案。主要困難在于：該方案中提出的國會組成方式不能為制憲會議所接受。康涅狄格的羅杰·謝爾曼反對國會議員由人民直接選舉，認為聯邦國會的議員應由各州指派，因為州政府是人民的主體政府，而聯邦政府的作用是通過州來體現，對于各州的人民來說，聯邦政府是次要的，人民對于聯邦政府的參與主要通過選舉州議會的方式，由本州人民選出的州立法機構有權在聯邦政府中代表本州人民。[110]
弗吉尼亞的喬治·梅森反駁了謝爾曼的說法。他指出，弗吉尼亞方案中的中央政府與《邦聯條例》下的中央政府在本質上是不同的，前者的權力基礎是人民，所以其代表應由人民來直接選舉。梅森強調，根據共和政府的原則，國會代表的先決條件“是他們必須至少同情他們所代表的人民的要求，應該想他們之所想……而且甚至應該居住在人民中間”。[111]
謝爾曼和梅森代表的兩種意見實際上反映了制憲會議代表對新聯邦體制的不同理解。這種分歧的背后還存有現實的政治考慮。如果聯邦國會由人民直接選舉，人口眾多的大州（如弗吉尼亞）則可能在國會中獲得較大的發言權（或代表權），這種情形自然是康涅狄格這樣的小州所不愿看到的。因此，小州的代表不贊成建立一個過于強大的全國政府，認為聯邦國會的權力太大會危害人民的自由，因而希望啟用州主權的理論來限制中央政府。事實上，所謂大州與小州之間的劃分并不十分嚴格，根據南卡羅來納州的代表查理·科茨沃斯·平克尼在1788年的統計，美國13州的人口總數為250萬人左右（其中包括近52萬黑奴）。人口總數在10萬以下的有3個州，分別是特拉華（3.7萬）、羅得島（5.8萬）和佐治亞（9萬）；人口總數在10萬以上的10個州依次為：新罕布什爾（10.2萬）、新澤西（13.8萬）、南卡羅來納（15萬）、北卡羅來納（20萬）、康涅狄格（20.2萬）、紐約（23.3萬）、馬里蘭（13.8萬）、馬薩諸塞（36萬）、賓夕法尼亞（36萬）和弗吉尼亞（42萬）。[112]在代表權問題上，大州與小州的對立比較明顯，但如同后面的討論將要指出的，州面積的大小和人口的多少并不是州際利益沖突的唯一原因。
對于弗吉尼亞方案的起草者麥迪遜來說，新聯邦政府設計中的基本原則應是防止派別組合的利益集團控制甚至壟斷政府。他認為，國會兩院中至少應有一院要由民選產生，這樣既符合代議政府的原則，又可避免州在聯邦政府內組成特殊利益集團。麥迪遜認為，在任何社會中，都有不同利益的存在，而且在多數利益聯合起來的時候，少數派的利益就要面臨危險，在共和體制下，多數派當政的機會更多；為了防止政府為某一派別或利益集團控制，“唯一的補救辦法”就是以毒攻毒，即“將（參與政府的）范圍擴大，將社會分割成眾多的利益和派別組合，多到任何一種派別如果不同時分享全體或少數派的利益就無法組成（一個具有有效意義的）多數的程度，多到多數派雖然分享同樣的利益但卻不可能（輕易）聯合起來去追求那種（共同）利益的程度”；只有這樣，派別的“邪惡”才能被擯除。[113]顯然，麥迪遜的用意是通過擴展和增加政治運作的層面和渠道來減少派別的影響，削弱個別多數派壟斷政治的可能性，從而使少數派的利益得到保護。
但小州的代表卻堅持認為弗吉尼亞方案只會損害小州的利益，要求利用傳統的平等代表權的方式來解決國會代表權的劃分。6月15日，對弗吉尼亞方案的辯論陷入僵局后，來自新澤西的威廉·佩特森提出了一個代表小州利益的變通方案，即所謂的“新澤西方案”（The New Jersey Plan）。這個方案提出：堅持現有的邦聯政體，尊重各州主權，各州在國會仍只有一票的投票權。但該方案提出了幾項重要的改革措施：全國（聯邦）政府應有直接征稅的權力，增設由立法機關選舉的全國行政執法部門，建立由行政首長任命的聯邦最高法院，各州必須服從國會的稅收分派，國會有權管理關稅、海關、貿易和郵政。
新澤西方案最重要的建議是：“聯邦政府的一切法律……及所有由聯邦政府授權簽訂或批準的條約都將是各州的最高法（the Supreme law of the respective States）。只要這些法涉及各州和它們的公民，聯邦法就對該州具結效力。當州法與聯邦法有沖突時，州法院必須裁定以聯邦法為準；在遇到州不尊重聯邦政府的決定時，聯邦政府有權調動各州民兵，強迫不守法的州遵守聯邦法。”[114]這個法案無疑是支持建立一個具有極大權威的全國政府的，但它堅持中央政府的建立和其功能的發揮必須由州來控制。在堅持州權是神圣的、平等的、不能被削弱和讓與的同時，該案又確立了聯邦法是最高法的原則，后者無疑具有十分激進的憲政意義。
在某種意義上，新澤西方案對弗吉尼亞方案的基本思想予以了支持，并將莫里斯提出的關于聯邦政府權威具有崇高性的原則加以法律化和具體化了。新澤西方案的這些重要建議最終都將寫進聯邦憲法，但在主張建立全國政府的代表們的眼中，該方案不過是《邦聯條例》的翻版。漢密爾頓對此發表了長篇議論。他認為，聯邦政府是一個統一的政府，必須擁有“完整的主權”，如果各州在聯邦政府中有平等代表權，聯邦政府實際上就不會有任何權力。他堅信，兩個主權體是不能在同一（政治實體）范圍內同時存在的（Two Sovereignties cannot co-exist within the same limits），所以“為了保存自己，聯邦政府必須吞掉州的權力，否則它將被州所吞食”。[115]在大州的反對下，新澤西方案也遭到了否定。
小州方案雖遭否決，但小州卻由此而知，沒有他們的支持，大州的任何提案都休想通過。于是雙方都力圖在以集權的中央政府為基礎的和以州主權為基礎的兩種聯邦制之間尋求一個可以妥協的方案。這顯然是十分困難的，因為問題的實質是如何定義和區分“聯邦”（Union）和“邦聯”（Confederation）。
事實上，這兩個概念的使用在當時也很混亂，在《邦聯條例》中，兩者被交換使用。在弗吉尼亞方案中，“聯邦國會”一詞是用“National Legislature”來表述的，在新澤西方案中，“聯邦首腦”一詞用的是“Na-tional Executive”，但“聯邦司法”一詞卻用的是“Federal judiciary”。理論上，制憲者們面臨一個進退兩難的局面：如果承認州為具有完全主權的政治實體，聯邦就不能具有最高主權，也不能通過具有最高法律效力的法律；如果不建立一個具有主權的聯邦政治實體，各州又無法解決超出該州主權管轄以外的州際和聯邦事務，不僅聯邦的存在與繁榮會受到威脅，而且各州的安全與繁榮也將因此受損。聯邦與州之間到底哪一方應是美利堅合眾國主權的最終擁有者？
經過反復的辯論，問題開始明朗。馬薩諸塞的魯弗斯·金指出：代表們使用的“州”“主權”“國家主義”（nationalism）等概念是含混不清的，實際上“聯邦”與“邦聯”并不是完全分離的，州也從來不是完全和絕對地獨立的；事實上，從一開始州的主權就是不完全的，譬如州并不具備宣戰權和締約權，對英國人的宣戰和締結和約都是以大陸會議（即聯合起來的州）為名的集體行動，州在國際事務中是一個“既聾又啞的政治實體”，連自衛的功能也沒有。但由州組成的聯邦則不同，如果說聯邦包含了邦聯的成分，它同時也包含了不可分割的性質。金認為，“一個由州組成的聯邦實際上是由構成州的人民組成的聯邦，聯邦在形成時已具備一種統一的國家性質”，所以，“當一個州繼續保留其主權的一部分時，它一定已經失去了最基本主權的另一部分”。換言之，如果各州在某些方面組成了一個邦聯（Confederacy），它們在另一些方面卻組成了一個國家（Nation）。也就是說，聯邦早已存在邦聯之中了。[116]
金的這種分析為解決聯邦制與邦聯制的爭執打開了新的思路。但也遭遇到小州的挑戰。來自馬里蘭的路德·馬丁聲稱當13個殖民地與英國決裂時，它們也擺脫了原來在英國體制下的相互關系，回到了“一種自然狀態”（a state of Nature），州與州相互之間是獨立的，是名副其實的獨立主權國家，所以，在組建新的聯邦時，各州的權力必須平等。[117]馬丁的論點立刻遭到全國性政府派的詹姆斯·威爾遜和漢密爾頓的反駁。威爾遜強調說，北美殖民地是以“聯合的殖民地”（United Colonies）的名義獨立于英國的，獨立不是各殖民地的單獨行為，而是所有殖民地的聯合行動，所以，在贏得獨立的同時，所有殖民地也就結成了相互依賴、唇齒相依的整體了。[118]這場辯論顯然對大小州達成第一步的妥協有重要的促進作用。
6月20日，代表們同意將原莫里斯提案中的“全國性政府”（na-tionalist government）改為“合眾國政府”（the Government of the United States），表明大多數人希望在中央集權和州權之間妥協，建立一個同時包含聯邦制（federal）和中央集權制（national）原則的聯邦政府。應該指出，制憲會議這里用的“federal”一詞實際上意味“邦聯”，而“nation-al”一詞則意味后來意義上的“聯邦”。這個妥協的達成也是因為現實所致，因為制憲會議的初衷是修改《邦聯條例》，而只有以修改《邦聯條例》的名義，制憲會議才可望得到各州的支持，得以繼續進行；況且，任何修改的條款或產生的新憲法都必須經州的批準才能生效，如果在此時完全拋棄州，憲法被批準的機會將受到影響。這個難題解決后，制憲會議接受了新澤西方案中的關于聯邦法是“最高法”（supreme law）的原則，并據此起草了后來聯邦憲法的第六條（Article VI），宣布聯邦憲法及聯邦法律將成為美利堅合眾國的最高法律。
關于聯邦政府組成和各州參與權分配的辯論
制憲會議雖接受了“半聯邦制、半中央制”（或“半邦聯制、半聯邦制”）的模式，但大小州之間權力均衡的難題仍未解決。與這個問題相關的是國會議員的產生方式。激進的中央政府派（如威爾遜）主張國會兩院的議員均由人民直接選舉，這一主張遭到大多數州的反對。制憲會議后來決定聯邦眾議院由民眾直選，參議員由各州議會選舉。在辯論中，康涅狄格的奧利弗·埃斯沃斯特別強調，參議員由州（議會）選舉有利于政治的穩定以及有助于加強聯邦與州政府之間的合作。他說，眾議院是由人民選舉，主導民選的力量往往不是智慧而是激情與偏見，由州立法機關選出的參議院一方面可對民選的眾議院有所牽制，另一方面又可“維系州的存在，發揮其功能”。他認為，共和政府要在（美國）這樣范圍廣大的國家內取得成功與支持，必須（通過參議院的代表權）“將中央政府嫁接到每一個州政府之中”。[119]
制憲會議最后對參議員選舉方式的表決結果是：9票同意參議員由州議會選舉，2票反對。由此可知，埃斯沃斯的這種觀點很有市場。麥迪遜本人也不贊成民眾直接選舉聯邦參議員。漢密爾頓則更為極端，對國會兩院都抱有一種不信任態度，主張建立強大的終身制形式的聯邦執法首腦制度，與民選和州選的國會抗衡。除極少數人外，制憲會議的大部分代表對普遍民主持相當保留的態度，希望借助參議院來抵消或至少減弱“暴民政治”的影響。[120]
盡管在參議員產生方式上取得了一致意見，制憲會議代表在國會代表權的分配問題上再次陷入僵局。關于國會兩院議員席位分配的辯論從6月27日開始一直延續到7月16日，爭論的焦點是：（1）各州無論大小是否應在國會兩院中具有同等數量的代表席位？（2）眾議院席位的分配的基礎是什么？大州傾向于支持弗吉尼亞方案中提出的依各州人口總數按比例分配國會兩院席位，小州則堅持各州在國會應享有平等的代表權。馬里蘭的路德·馬丁說，沒有平等代表權，小州將會受制于大州，成為其“政治上的奴隸”。[121]康涅狄格的謝爾曼則更形象地解釋說：大州與小州如富人和窮人一樣，若兩人在一個社會中擁有同樣的政治代表權，表面上看起來這樣作對富人好像有些不合理，但“他卻與窮人一樣感到絕對的安全”；如果按富人的地位給他比窮人更多的政治權，“那么，窮人的權利立刻就會變得不安全起來”。[122]
爭執不下，大會只好任命一個新的委員會（由各州各派一名代表組成）去尋求一個妥協方案。7月5日，該委員會向大會提出了妥協方案（因這一方案最初由康涅狄格的埃斯沃斯提出，被稱做“康涅狄格妥協案”），其內容包括：國會由兩院組成；兩院實行不同的代表權分配方式；眾議院（House of Representatives）的議員由各州選民直接選出，每4萬人可選一名眾議員，不足4萬人的州至少要有一名眾議員；各州在參議院的代表權相等；眾議院將擁有所有議案的提案權，并單獨擁有聯邦政府財政預算的提案權；對眾議院提出的財政預算，參議院無權修改，只能接受或拒絕。[123]委員會的用意很明顯，用各州在參議院的平等代表權來滿足小州的要求，眾議院代表權按人口比例分配，可部分滿足大州的要求，將財政預算的控制權置于眾議院，又允許參議院擁有對預算法案的否決權，以此來吸引大小州同時接受妥協。
“五分之三”妥協與眾議院席位的分配
康涅狄格妥協案只是為大小州之間的最終妥協提供了出路，但要各州接受這個妥協案并不容易。妥協案中最有爭議的問題是眾議院議員席位的分配，制憲會議又一次陷入僵局。不過在這個問題上對立的雙方不是大小州，而是南北兩個區域。根據妥協案，各州在國會眾議院的議員人數依照各州人口總數按40 000:1的比例來分配，一州的總人口數越大，其在眾議院擁有的議員席位也就相應越多。在辯論中，南部堅持要把南部各州的奴隸人口算入州的總人口數內，目的在于借此增加南部各州在眾議院的代表席位。制憲會議在討論眾議院席位分配時，使用的數字是根據邦聯國會向各州分配稅收時用的數字，這些數字與前面提到的平克尼數字一樣，也是估計數字。為了更準確地說明問題，在此我們可使用1790年（也就是第一次）美國聯邦人口普查所提供的數字，來觀察各州自由人與奴隸人口的比例（參見表2.1）。
表2.1 1790年美國原始13州自由人口與奴隸人口統計
資料來源：Donald B.Dodd,comp.，Historical Statistics of the States of the Unit-ed States：Two Centuries of the Census，1790-1990（Westport,CT：Greenwood Press，1993），“General Population Statistics，1790-1990”Section，1-104.又見：U.S.Department of Commerce,Bureau of the Census,Negro Population in the U-nited States，1790-1915（Washington,D.C.：Government Printing Office，1918），reprint edition（New York，1968），45，57，840。同時參見Winton Sol-dberg,The Federal Convention and the Formation of the Union of the American States（Indianapolis：Bobbs-Merrill，1958），409。奴隸占人口比例由筆者計算。
根據1790年（制憲會議后三年）第一次聯邦人口普查統計，當時美國人口總數為390萬人左右，南部5個蓄奴州（馬里蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納和佐治亞）的人口總數為170萬人左右，其中包括近63萬奴隸人口；大西洋中部4州（紐約、新澤西、賓夕法尼亞、特拉華）的人口總數為100萬左右，其中有奴隸人口4.5萬；東北部新英格蘭地區的4州（新罕布什爾、馬薩諸塞、羅得島、康涅狄格）總人口為82萬左右，其中僅有3763人是奴隸。
這些數字表明，南部蓄奴州的人口總數在除去奴隸之后，遠遠低于北部各州（包括中部和東北部）人口的總和，而奴隸制在北部已經或即將被廢除。南部蓄奴州擔心，聯邦政府建立后，中北部的自由州如在國會中擁有較大的控制權，會通過稅收來奪取南方的經濟利益，因此它們堅持要將奴隸人口計算在州人口總數內，以爭取能與中北部抗衡的代表權。
北部州的代表堅持只有自由人才能作為州人口的基數，否決了南卡州提出的將奴隸納入州人口總數的提案。新澤西的佩特森說，奴隸連人身自由都沒有，完全是聽憑主人處置的財產，何以能算作有自主能力的人？他指出，弗吉尼亞州議會的代表名額的分配并沒有將該州的奴隸人口計算在內，“如果黑人在他們所屬的州內都沒有被代表的權利，他們憑什么要求在聯邦政府里擁有被代表權？”[124]南部提出將奴隸以五分之三的比例計算，北部也堅決反對。賓夕法尼亞州的威爾遜嚴肅地質問道：如果奴隸被計算在國會代表權里，那他們究竟應被看做是公民還是財產？如果是公民的話，為什么他們不能得到與白人公民同等的待遇？如果他們是財產的話，是不是其他的財產也可以同樣地被納入國會代表權的計算之中？[125]
南北雙方在這個問題上僵持不下，直到7月11日，麥迪遜提出了將眾議院的代表權與聯邦對各州的稅收掛鉤的想法。這個想法在次日由賓夕法尼亞的莫里斯作為議案正式提出。莫里斯提議，聯邦政府向各州征收（直接）稅的比例應與各州在國會代表權的分配相稱，也就是說，如果南部要以五分之三的比例將奴隸計算在州人口的總數中來爭取較大的國會代表權，聯邦政府也將按同一比例向南部征收直接稅。莫里斯說，他之所以提出這個妥協的方案是因為他意識到，東北部各州“堅持要南部各州接受它們永遠也不會接受的條件的努力是徒勞的，而南部企望東北部各州放棄自己的主張也是枉費心機”，雙方必須采用一種妥協的立場，使各州都能自愿地結合起來，“組成一個對美國有利的聯盟”。[126]莫里斯的提案得到了南北部的贊同，康涅狄格的埃斯沃斯和南卡的皮爾斯·巴特勒提議，各州在眾議院的代表權和聯邦在各州征收直接稅（direct tax）的數額將依各州人口基數按比例進行分配和征收，人口基數的計算方法為，自由人口的總和加上本州內“黑人居民（black inhabitants）總數的五分之三”。提議同時規定，國會將在六年之內進行人口普查，并在以后每十年進行一次人口普查，對各州在眾議院的代表權分配作出調整。這項提議為在場的10個州中的6個州所接受，得以通過。[127]
眾議院席位分配妥協的達成為解決參議院的代表權問題鋪平了道路。在參議院代表權的辯論中，大小州之爭與南北之爭糾纏在一起，使制憲會議出現了一種雙重利益交錯的局面。大州再次要求使用民選的方式選舉參議員和按州人口數來分配參議院席位，南北兩地的小州則堅持眾議院的財政權與各州在參議院的平等代表權不可分離，沒有后者，前者也不能為小州接受。新澤西代表謝爾曼認為：“除非州政府在聯邦政府中都能得到代表和擁有否決權，否則它們不能保存自己。”[128]
此時，在場的麥迪遜注意到，各州在參議院代表權問題上“真正的利益分歧”不是大小州之間的分歧，而是南北部之間的分歧，是“奴隸制及其產生的后果”在南北地域之間形成了“一條鮮明的利益分界線”。在這種情況下，北部的8個州將始終是國會中的多數，參議院的平等代表權雖不能完全中和北部州占多數的影響，但至少可以對其起到一定的遏制作用。當然，對于所有的小州來說，參議院的平等代表權是消除大州多數的威脅的必不可少的機制。
正是在這些錯綜復雜的考慮之下，制憲會議終于在7月16日以5—4票的微弱多數接受了參議院平等代表權的議案，從而使整個康涅狄格妥協案得以通過。最后投贊成票的5個州是康涅狄格、新澤西、特拉華、馬里蘭和北卡羅來納。投反對票的4個州是賓夕法尼亞、弗吉尼亞、南卡羅來納和佐治亞；馬薩諸塞因內部意見分歧無法形成統一的決定。紐約在投票時缺席。羅得島和新罕布什爾未參加辯論。[129]
邦聯國會對康涅狄格妥協案的達成也有重要的促進作用。在費城制憲會議舉行的同時，邦聯國會也在紐約市舉行專門會議，討論西北領土的開發問題。所謂“西北領土”（Northwest Territories）是指位于密西西比河以東、俄亥俄河以北的大片未開發的土地。這些土地原是英王賜予某些殖民地的領土，因王室憲章對這些土地的界限劃分十分混亂，殖民地就這些土地的擁有權素來爭執不休。獨立戰爭后，邦聯經過與英國的談判，獲取了美國對這些領土的擁有權，相關州也放棄了對這些土地的主權要求，將其轉讓給了邦聯。[130]但是如何開發這片領土，南北分歧很大。南部把西部看成未來聯邦擴展的方向，希望早日建立新州組建的法律程序，以便盡快在西部發展農業資本主義和奴隸制。北部州則希望緩慢開發西部，以保護北部工商業州在聯邦中的政治經濟上的優勢。
1787年7月上旬，當費城制憲會議因國會代表權問題陷入僵局時，紐約的邦聯國會通過了著名的《西北土地法令》（Northwest Ordi-nance）。該法令將西北部領土（包括今密歇根、威斯康星、俄亥俄、印第安納和伊利諾伊5州）變成聯邦控制的領土，允許在該領土建立新州，并規定新州在加入聯邦后享有與原始州同等的權利。在北部的堅持下，法令規定西北領土上將禁止實行奴隸制，但允許捕捉逃入該領土的奴隸。南部接受了《西北土地法令》，主要因為法令將組成新州的人口總數設在60 000人，縮短了新州成立的時間。同時，法令并沒有對與弗吉尼亞和北卡羅來納毗連的西南部土地作出禁止奴隸制的限制，當新州在西南部土地上組建時，完全可以引進奴隸制，從而增加與北部工商經濟州抗衡的力量。[131]《西北土地法令》為新州加入聯邦建立了法律和政治程序，也緩解了南北和大小州間在國會代表權問題上的沖突，促使制憲會議就此達成妥協。
需要指出的是，制憲會議上關于眾議院席位分配的妥協，即所謂“五分之三條款”（three-fifths clause），是南北雙方在奴隸制問題上的第一個重要妥協。[132]南部的蓄奴州因其奴隸人口按五分之三的比例計入州總人口而增加了它們在眾議院的代表權，雖然這些州也要按此比例分攤聯邦直接稅。由于奴隸并不能行使選舉權，所以南部5州自由人口所享有的人均國會代表權實際上高于北部各州自由人口所享有的相應權利。
制憲會議最后對眾議院席位分配的結果是：13個州共選出65名眾議員，南部5個蓄奴州共占其中的29名（44.6%），北部8州占36名（55.4%）。[133]按照平克尼在1788年使用的各州人口數字，南部5州眾議員名額與5州自由人總人口的比例為26400:1（即每2.6萬自由人選一名眾議員），而在北部8州，這項比例為：41400:1（即每4.1萬人選一名眾議員）。[134]同樣，使用平克尼的數字，南卡羅來納州的自由人口總數為10萬人，卻可選出5名眾議員，新罕布什爾州有14萬人，卻只能選3名眾議員。弗吉尼亞的自由人口為25萬，可選出10名眾議員，而人口總數都為36萬的賓夕法尼亞和馬薩諸塞卻分別只有8名眾議員。由此可見，南北之間的人均政治代表權是不平等的，“五分之三”條款是造成這種不平等的直接原因。
但是，如果沒有“五分之三條款”的妥協，其他后來的妥協是不可想象的。對于麥迪遜來說，把奴隸制的問題納入制憲會議上各州之間的討價還價是極為危險的。早在1787年6月當埃斯沃斯提出“半聯邦制、半中央制”政府模式時，麥迪遜就曾警告說，南北雙方“在北美大陸的利益沖突”將對新生的聯邦政府構成最大威脅。聯邦后來發展的歷史證明他的擔憂不無道理，但此時麥迪遜已經無法左右妥協的具體內容。
關于聯邦執法部門和總統產生方式的辯論與妥協
在代表權問題解決之后，制憲會議轉向討論另外一系列棘手的問題，包括行政和司法部門的設置問題以及三權之間的關系問題。從7月17日起，大會開始辯論有關行政首腦的設置問題。根據弗吉尼亞方案，新的聯邦政府應設立一個聯邦總統，專門負責執法。此時各州的憲法都保留了州長的設置（雖然對州長的權限規定不同），邦聯時期的種種問題和弊病也表明，如果沒有一個專職的執法部門，聯邦政府是無法有效運轉的，所以，大部分代表并不反對設置行政首腦。但是在總統的權限、選舉方式和與國會的關系上，制憲會議代表有較大的分歧。麥迪遜等人堅持總統必須由民眾直接選舉，而不能由國會議員來選舉，理由是“如果行政部門依賴于立法部門而存在，等于立法部門可以既為執法者又為立法者”。麥迪遜的用意很明顯，總統民選可以使總統權威直接來源于人民，使總統擺脫國會的控制而具有獨立性，只有在具備了獨立性的基礎上，總統才可能不受立法機關的控制，也才可能對立法部門進行有效的鉗制。[135]但代表中相當一部分人反對總統民選，理由是人民沒有足夠的能力來判斷誰是最合適的總統人選。馬薩諸塞的埃爾布里奇·格里對人民參與政治的能力頗為懷疑：“人民通常并不懂得政治，很容易為一小撮居心叵測的人所誤導。”[136]
爭執之下，制憲會議最后接受了由中北部幾州提出的一個頗為復雜的妥協方案。這個方案的總原則是總統由各州選民選舉產生，但選舉過程卻遵循一種間接選舉的程序，并非由人民或選民直接投票選舉。根據妥協方案，總統選舉時，各州議會先指定或任命一定數量的“總統選舉人”（electors），各州總統選舉人的數量與各州在國會兩院中的議員人數之和相等，但議員和聯邦政府的官員不得成為總統選舉人；各州的總統選舉人組成一個“總統選舉團”（Electoral College）；總統選舉人在全國的總統候選人中投票選舉兩人，其中一人必須是來自本州之外的候選人，也就是說，每位總統選舉人可以投兩票；選舉結果由參議院進行統計，并由參議院議長——也就是后來的在任副總統——在參眾兩院聯會時公布，獲得總統選舉人最高多數票的候選人當選總統。如果有兩位候選人同時得到多數票，并且得票數相等，則由眾議院在兩人中投票選舉總統，得多數票者即成為總統。如果沒有任何候選人得到總統選舉人的多數票，眾議院將在各州選出的總統候選人的前5名中投票決定總統的人選。當眾議院投票選舉總統時，必須有三分之二的州出席和參加，并以每州一票的方式進行。這個總統選舉程序最后被寫入聯邦憲法的第二條第一款。
按照這種選舉程序，各州的選民事實上只能投票選舉本州的總統選舉人，然后由選舉人代表選民投票選舉總統。憲法并沒有明確要求總統選舉人按照選民的意愿投票，但按照慣例，投票前總統選舉人必須明確聲明他們將選舉哪一位總統候選人，所以，選民的意愿是通過選舉總統選舉人來表達的。但由于總統選舉人的數量與各州國會議員的數量相等，所以，最終決定總統當選的不是全國選民總數的大多數，而是各州總統選舉人總數——或總統選舉團——的多數。這樣的妥協顯然增大了小州控制總統選舉結果的可能性（早期的總統選舉人仍然可以保持相當的“獨立性”，不受選民意志的約束，按自己的意愿投票選舉總統。隨著政黨政治在19世紀上半葉的常規化和總統選舉人產生過程的變化，總統選舉人不再擁有“獨立性”，而成為黨派意志的傳聲筒）。
針對行政部門的權力是否應由總統一人掌管的問題，代表們也爭論不休。有人認為，總統一人執掌大權，形同英國國王，與共和制政體不相稱。但主張強權總統的人認為，美國憲政中必須要有一個獨立的、有實權的行政長官，這樣才可能對立法機構可能出現的濫用權力的行為進行鉗制，邦聯失敗正是因為它沒有強有力的執法首腦所致。而各州議會權力過大、濫制法律、且不受另一個有力權威的限制，也是近在眼前的事實。麥迪遜引用孟德斯鳩的話說，既然暴政的法律可以（由議會）產生，也可以（由議會）以暴政的方式予以實施，為了防止這種情況發生，立法與執法部門的權力必須分開。麥迪遜以現行的州憲法為例，指出許多州將過多的權力置于議會手中，州長通常只能扮演一個“無足輕重”（cipher）的角色，但因議會本身并不是一個穩定的機構，其作出的決定往往只反映出當時的、短視的利益，如果州憲法不能對州議會采取有效的限制和約束，“這樣或那樣形式的革命將是不可避免的”。[137]他認為在聯邦政府的機制中，總統應該有足夠大的權力來鉗制國會可能出現的獨斷和多數暴政的情形。漢密爾頓則主張將行政首腦的任期變為終身制。他在早些時候曾主張中央政府的模式仿效英國，將行政首腦設為終身制并賦予其許多重要權力。漢密爾頓認為，代議制政府的體制會給一些“格調低俗的人”提供機會去執掌重大的權力，而這些人往往會變成某種利益的代言人，為了政府的穩定和政治的長治久安，必須建立一個穩定的執法部門。[138]
制憲會議對總統權力的討論一直進行到7月26日，仍未能夠達成妥協，最后憲法草案細節委員會綜合各方面意見，提出建議：總統擁有對國會議案的否決權（國會可以三分之二的多數推翻總統的否決），總統為國家武裝力量的最高指揮，有權任命聯邦法院的法官和外交官員，有權與外國簽約，但任命和簽約必須得到參議院的同意。
與總統問題相關的是聯邦政府行政機構的建立。根據制憲會議確立的聯邦制原則，為了執行聯邦法律，聯邦政府必須建立和擁有自己的執法機構，包括執法官、法院、稅收官等。弗吉尼亞方案曾提出以強制命令的方式來要求各州政府執行聯邦政府的法令，但這個方案顯然與聯邦制的原則是沖突的，因為在聯邦制原則下，各州政府仍擁有自己的主權，其官僚機構不能被任意變成聯邦政府的工具，所以聯邦政府必須建立自己的行政執法機構。
“最高法”原則的建立
但這又引發另一系列難題：如果聯邦和州政府作為兩個擁有主權的政府同時存在，兩套分別執行各自主權意志的政府機制同時運行，兩者權力的范圍應如何劃分？對兩者違反或超越自己主權的行為應如何加以判斷？由誰來裁定兩個政府的違權行為？裁定將根據什么標準？這些問題的實質是如何劃分州與聯邦政府之間的權力界限，猶如一場體育比賽需要選擇一個公正的裁判來監管比賽雙方的行為。制憲會議的代表曾考慮由國會來擔任這個裁判，即國會可以有權審查并推翻那些違背聯邦憲法的州法，但這種想法很快就遭到否定，因為這樣做一方面給了聯邦國會隨意干擾州立法的權力，另一方面又迫使國會去審議各州的許多甚至全部的法律，這無疑將大大增加國會的開會時間和議事負擔。此外，如果國會在審議某州的某個法律時產生了意見分歧且一時無法形成統一意見，該法律就可能在違憲的情況下繼續有效行使，這種情形最終將損害聯邦憲法的最高權威。
解決這個問題的答案最后在新澤西方案中找到。該案曾提出將憲法和聯邦政府制定的一切法律規范作為美利堅領土上的最高法，并要求各州法院和法官維護其絕對的崇高性。這一觀點在此時得到采納，寫進了憲法的第六條第二款。這一規定的重要意義在于建立了聯邦憲法的崇高性和權威性：即憲法的原則必須在全國任何一級法院（包括各州的各級法院）得到尊重。換句話說，美國所有司法審判的最終原則是聯邦憲法確立的原則，而不是各州憲法或其他聯邦法確立的原則；聯邦憲法在美國所有的法院中都應當是而且必須是通用的。
憲法解釋權與聯邦司法部門的建立
但如何維持憲法和聯邦法的最高權威？采用什么機制？這是涉及聯邦司法機構的建設問題。與立法和行政部門的討論不同的是，制憲會議代表對于司法問題的討論非常順利，幾乎沒費什么周折，后來聯邦憲法中關于司法部門的文字最為簡短。弗吉尼亞方案曾提出，建立一個或多個聯邦高級法院來專門處理一切涉及州際糾紛、公海事務、國家安全等的案件。制憲代表對設立聯邦最高法院沒有任何爭論，但對是否應建立聯邦初級法院有些分歧。約翰·拉特利奇認為聯邦最高法院的建立已足夠保障憲法的權威，所有的案件應首先由州法院進行初審。麥迪遜反駁說，如果沒有聯邦初級法院的幫助，最高法院是會被無數上訴案件壓塌的。而埃德蒙·倫道夫則認為維護聯邦法的責任根本不能交由州法院去承擔。最后代表們決定將建立初級聯邦法院的事務留給國會去處理。代表們同時接受了州法院可以向聯邦最高法院上訴以求得到最終裁決的建議，但他們不認為聯邦最高法院因此獲得了裁定州權范圍內的案件的權力。
制憲會議代表在誰擁有對聯邦法的最終解釋權的問題上也產生了爭論。麥迪遜認為，州法院不具備聯邦法的最終解釋權，因為州法院并不完全獨立，仍受到州立法機構的影響，聯邦法必須由聯邦法院來解釋。7月21日，詹姆斯·威爾遜提出聯邦最高法院應與總統分享對國會法案的“修正權”（revisory power）。他說，有的法律可能是“不正義的、不明智的、有危害性的和具有破壞性的”，但卻不一定是違憲的，所以法官不能宣布其違憲，只有讓法官享有否決法案的權力時，他們才有機會“抵制立法機關的不合適的觀點”。埃斯沃斯表示贊同，并說，法官實際上對法律具備比總統更系統和準確的知識，只有他們才能為國家法律將面臨的問題提供“令人信服的信息”。麥迪遜也支持司法部門對法律的修改權，認為這樣的設置將對整個國家有利，能防止專權和不明智的法律出現。[139]馬里蘭的路德·馬丁則反對行政和司法部門聯合分享修正權，在他看來，法官的專業知識不能成為他們擁有比立法機關更高權力的資本，而且如果司法部門利用權力反對人民擁護的法律，反而會造成另一種形式的專斷。馬薩諸塞的納撒尼爾·戈勒姆也表示反對，他認為法官人數多于總統，弄不好總統還會因此失去否決權。[140]必須指出，盡管大多數代表認為最高法院有權拒絕承認一個違憲的法律，但并沒有明確同意最高法院擁有對憲法的解釋權。這項權力（即最高法院的司法審查權或復審權）是在后來的憲政發展中建立起來的（關于這個問題的詳細討論，請參閱第三章）。
在奴隸制問題上的再妥協
從5月25日至7月26日，制憲會議經過辯論，在上述幾個重大問題上達成了初步共識，對原來的弗吉尼亞方案提出了23條修正案。隨后，大會任命了一個五人專門委員會，結合弗吉尼亞和新澤西方案以及制憲會議提出的修正案，寫出憲法初稿。8月6日至9月10日，制憲會議對委員會提出的憲法初稿進行了逐條審閱和辯論，并進行了再修改。
在這期間，制憲會議作出了另外兩個關于奴隸制問題的妥協：販賣奴隸的進口貿易和逃奴的追捕。有關販賣奴隸貿易的爭論是由聯邦政府管理州際商業的權力的辯論引起的。憲法初稿提出，聯邦政府對州際和國際商業管理的法律須經國會兩院各自三分之二多數的同意（其他法律只須簡單多數），國會只能向進口商品征稅，不能向出口商品征稅，而且不能干擾販奴貿易。北部的大部分州希望聯邦政府擁有較大的管理州際和進出口貿易的權力，這樣有利于北部的經濟發展，而南部州則在這個問題上產生了意見分歧。盡管南部各州都希望有較大的海外貿易自主權，但位于南部北面的弗吉尼亞和馬里蘭提出以聯邦政府的名義來禁止將海外奴隸販賣到美國的貿易，而南部腹地的南卡羅來納和佐治亞則反對聯邦政府干預這種貿易。表面上，弗吉尼亞和馬里蘭的代表譴責販賣奴隸的貿易是“罪惡的”，用路德·馬丁的話說，從海外販奴的做法“是與革命的原則相違背的，是對美國民族精神的褻瀆”。[141]但實際上，兩州還有更現實的經濟打算。弗吉尼亞是當時最大的蓄奴州，馬里蘭的奴隸人口也不少，奴隸人口的自身繁殖率很高，將大量過剩奴隸轉賣到南部腹地的蓄奴州可為兩州的奴隸主帶來豐厚的利潤。所以，兩州要求取消海外奴隸貿易的真正意圖是為國內的奴隸轉賣市場掃除競爭對手。[142]南卡羅來納和佐治亞兩州對弗吉尼亞的提議表示反對，堅持認為從海外販奴的商業對州的經濟發展十分重要。南卡羅來納的拉特利奇毫不掩飾地宣稱：“宗教和人性與這個問題均不沾邊，唯有利益才是所有國家的主導性原則。”[143]拉特利奇還威脅說，如果其他州堅持要取消海外奴隸進口貿易，南卡羅來納將要考慮自己是否要加入聯邦。他還提醒北部各州說，北部的商人和造船業實際上也是這項貿易的受惠者。最后，制憲會議達成妥協：取消原來的三分之二多數的前提條件，給予國會較大的管理州際貿易的權力；但禁止國會在1807年前立法取消從海外進口奴隸的貿易。換言之，南部在聯邦立憲后將擁有20年時間繼續從事國際販奴的貿易。北部在得到了所期望的聯邦政府對州際貿易的管理權后，接受了這項妥協，但堅持國會要對每個從海外新購入的奴隸征收10美元的進口商品稅。這條妥協被寫入了聯邦憲法的第一條第九款。
進口奴隸貿易的妥協達成后，南卡羅來納的皮爾斯·巴特勒馬上提出了逃奴的追捕與歸還的問題。他要求在憲法中寫進各州應在奴隸主的要求下幫助捕捉并歸還逃到他州（尤其是北部非蓄奴州）的奴隸。這項要求使一些北部代表感到為難：如果聯邦憲法要求各州這樣做，等于憲法承認和支持奴隸制，至少是承認奴隸主擁有奴隸的權利是正當的和合法的，奴隸制也因此得到了憲法的保護；但如果不寫進這一條，南部必然不會痛快地接受憲法。最后制憲會議接受了南部的要求，但在文字上作了一些技術性的改動，將原來對逃奴的文字表述從“正在某一州內服法定勞役的人”（Person held to Service or Labor legally in one state）改為“正在某一州的法律下服勞役的人”（Person held to Serv-ice or Labor in one state,under the laws thereof）。[144]已故美國憲法史學家唐·費倫巴克（Don Fehrenbacher）認為，這樣的改動說明制憲會議的部分代表力圖把奴隸制定義為并不受憲法本身認可和支持的一種地方性體制。[145]憲法規定各州必須歸還逃奴，聯邦政府也有權制定和實施追捕逃奴的法律。
南北關于奴隸制的爭論使麥迪遜深為憂慮，他感到這個問題將成為日后困擾聯邦的一個主要問題。雖然聯邦憲法中通篇沒有使用“奴隸”（slave）和“奴隸制”（slavery）這樣的字眼，而采用了其他隱晦用語，但憲法對于奴隸制問題的妥協是顯而易見的。
憲法的簽署
從8月31日至9月初，制憲會議將對初稿討論的結果交麥迪遜、莫里斯和戴維·布利爾理等人去整理。在這期間，代表還繼續不斷提出建議。憲法的定稿是由莫里斯潤色而成。莫里斯將初稿的23條歸納為7條，并在文字上作了加工。9月12日，委員會向大會報告了憲法的定稿。9月15日，弗吉尼亞的喬治·梅森向大會提出了對憲法的反對意見。他指出，憲法沒有保護人民權利的條款，參議院的權力過大，總統沒有受到參事會的約束，國會對州際商業管理的權力過大等。但他的反對未能阻止制憲會議對憲法的表決。
1787年9月17日，制憲會議舉行憲法簽署儀式。簽署前，81歲高齡的富蘭克林發表了一番肺腑之言。他說，盡管這部憲法仍有許多不盡人意之處，但他將全力予以支持，因為要所有人在所有的事情上取得完全一致的意見是不可能的；事實上，當一群人因集合在一起而產生出智慧時，他們同時也不可避免地帶來了自己的“偏見、偏激的情緒、錯誤的意見、地方的利益以及自私自利的觀點”等，因此，制憲會議必須同時接受他們的智慧和偏見，不能指望得到一部完美無缺的憲法。富蘭克林勸說代表們要從美國的長遠利益出發，為了美國人民及后代的幸福，批準憲法。在結束講話時，他使用了頗具個人風格的警句式語言：“我支持這部憲法，因為我并不期望得到一部比此更好的憲法，也因為這部憲法不一定就不是一部最好的憲法。”[146]制憲會議的主席華盛頓也在會上發言。他敦促代表不要再糾纏枝節問題，以大局為重，盡快接受憲法。
雖然弗吉尼亞的倫道夫、梅森和馬薩諸塞的格里等人拒絕接受憲法，55名制憲會議的代表中仍有39人在憲法上簽名，表示接受和支持，使憲法最終獲得通過。制憲會議隨即將憲法交由邦聯國會，由邦聯國會作為國會法案交由各州批準。至此，歷時近四個月的制憲會議結束。