二　《邦聯條例》的制定與實施

革命后各州面臨的最大的政治難題是各州之間的法律關系和地位問題。為了爭取獨立，各殖民地結成了一個政治同盟，并依靠這個同盟取得了獨立。獨立后各州之間的關系應如何定位？如何保持各獨立州之間的平等與和睦？戰時的同盟是否應該繼續存在下去？這個同盟的性質應該是什么：是一個民族國家（nation-state），還是一個聯邦（union），還是一個邦聯（confederation）？既然各州因獨立而建立了自己的主權，那各州間的聯盟是否也因此有了一個超出各州主權之上的、更高層次的集體擁有的主權？

1776年，大陸會議宣布各殖民地的居民將因獨立而成為各獨立州的公民，并規定各州有權歸化居住在本州的外國人，但大陸會議并沒有明確宣布有一種超乎于各州之上的美利堅（聯邦）公民的存在。盡管如此，大陸會議的代表們顯然希望在各州之間建立一個高于各州的政治機構，以便于協調和指揮統一的反英斗爭。1776年6月，當理查德·亨利·李向大陸會議提出獨立的動議時，他附加了另一個建議：即大陸會議應著手準備“一個邦聯的計劃”（a plan of confederation），交由各殖民地考慮。[95]大陸會議任命特拉華的約翰·迪金森組織一個委員會對此進行研究，并起草一份憲法性文件。

1776年12月，迪金森委員會向大陸會議提出了《邦聯條例》的初稿。經過將近一年的辯論，大陸會議在1777年11月通過了條例，隨即將條例送往各州批準。馬里蘭州表示拒絕批準條例，理由是它鄰近的州（弗吉尼亞）擁有大量的西部領土，對馬里蘭的發展和安全構成了潛在的威脅。馬里蘭聲稱，除非其他州將所擁有的西部土地作為共同財產劃歸給邦聯政府，否則絕不批準條例。直到弗吉尼亞宣布放棄該州對西部領土的擁有權后，馬里蘭才批準了條例。1781年3月1日，《邦聯條例》（Articles of Confederation）正式生效。同一天，大陸會議的名稱被終止使用，改稱“合眾國國會”（The United States in Congress As-sembled）。從這一天起至1788年11月21日聯邦憲法批準之時，《邦聯條例》是界定當時美國13個州之間關系的憲法性文件，在某種意義上，也可被視為以州為基礎的美國聯邦的第一部成文憲法。但嚴格地說，它不是一部國家憲法，而只能是一部同盟條例，因為它的主權基礎是各州，而不是聯邦。

《邦聯條例》的內容

《邦聯條例》共有13條，其核心問題是解決各州之間的權力關系問題。條例的第一條將各獨立州的聯盟定名為“美利堅合眾國”（The United States of America），確立了美國的國名。第二條宣布“各州保留自己的主權、自由和獨立以及一切權力，司法權和（其他）權利”；這些權利和權力“都不因邦聯的原因而交付給合眾國”。這一條宣布了各州擁有自己的主權，但又同時又暗示該主權需因邦聯的存在才能得到承認。換言之，邦聯本身沒有法定的統一主權，而各州的主權卻必須因邦聯之存在成為“法定”的。各州代表對此表示贊成。這種處理方式避免了直接面對主權問題。大陸會議宣布與英國決裂是一個集體行動，而正是因為這個共同的行動，各殖民地才變成了獨立的政治實體（國家）。條例第三條宣布：各獨立州之間的法律關系是“（各州）為了它們的防御、為保障它們的自由、為（維護）它們相互之間的和共同的福利（而組成）的一個牢固的友誼性聯盟”（a firm league of friendship with each other,for their defense,the security of their liberties,and their mutual and general welfare）。這個定義決定了邦聯在體制上的聯盟性質。

條例的第四條建立了邦聯內的公民資格。邦聯公民資格以州為基礎，各州保證相互給予他州公民及其權利同等的法律尊重和保護。條例的第五條至第九條建立了國會，并規定國會擁有的權力?！栋盥摋l例》建立的是一院制國會，各州在其中擁有同等的一票；各州在國會的代表由州立法機關任命；國會的一般決策依簡單多數的原則表決通過，但重要決策須至少9個州（四分之三的州）的同意才有效；修改《邦聯條例》則需經所有13州的同意才能進行。國會有權通過決議、規定和宣言；有權宣戰、締結和約、接受外交使節和與外國結盟；有權制造錢幣和統一度量衡；有權處理與印第安人事務；有權管理與邦聯有關的軍事事務；有權獲取土地和水源；有權處理海盜事務。

但是，《邦聯條例》卻沒有給予國會有效的征稅權、關稅權以及管理州際貿易這些最重要的權力。條例也沒有建立一個獨立的中央執法機構，而只是在第十條里規定，國會休會期間的邦聯事務將由國會下屬的委員會和一群國會秘書們去處理。與此同時，條例明確規定：各州“保留自己的主權、自由、獨立、及所有其他沒有明確地讓予大陸會議的權力”；各州的法律應得到相互的尊重，邦聯的軍事和財政將由各州分擔。條例也明確限制州不能私自從事外交方面的活動，不得接受外國使節或與外國簽約等。[96]

聯邦面臨的無序與危機

《邦聯條例》充分反映了當時美國人對聯邦制的理解。根據條例，美利堅合眾國不是一個主權統一的國家，其主權基礎也不是合眾國的人民；條例下的邦聯是各主權州的聯盟，并不直接對各州的人民負責，只對各州的立法機關和政府負責。在這種意義的聯邦體制下，全國性政府有名無實，實際上所扮演的只是一個協調者的角色。邦聯國會既沒有獨立有效的財權，也沒有至高無上的軍權，在處理州際和邦聯事務時缺乏相應的權威。雖《邦聯條例》要求各州遵守國會的決定，但并沒有建立和設置有效的憲政機制來懲罰那些不遵守國會規定和法律的州，美利堅聯邦的命運和效力完全掌握在州（政府）的手中。《邦聯條例》實施后相當長一段時期內，有些州不派代表參加國會，致使國會連開會的法定多數也達不到，對重大政策的制定和修改無法表決。1785年，甚至連邦聯國會主席約翰·漢考克本人也不屑于到當時的美國首都紐約去主持國會。

外交上，邦聯國會是各州的傳聲筒，無法形成一個統一有力的聲音。在邦聯國會的代表與英國進行和平協定的談判時，他們所提出的任何條件或建議都必須經13個州共同認可后才能采用。當時英國人曾提出要邦聯保障那些在獨立戰爭中堅持效忠英國的殖民者（即“效忠派”）的財產權，但邦聯國會的代表因各州的意見不一致，表示無法做出這樣的承諾，只是回應說要說服各州提供相應的保障。根據1783年的和平協定，英國承認北美各殖民地的獨立，承認美國擁有從大西洋至密西西比河之間的一切土地擁有權，同意將英國港口對美國開放；美國則承諾要退還被沒收的效忠派的財產，保證償還他們應得到的欠債。但許多州已將效忠派成員的土地充公，將他們的財產變賣。英國便以效忠派債權人無法收回被充公的財產為理由，拒絕將英國港口對美國商人開放，此舉顯然加劇了美國商業的蕭條，但邦聯政府卻無力要求英國嚴格履行協定。此外，因各州意見不一，邦聯國會也遲遲不能制定一個統一的對外商業貿易政策來應對英國的經濟干擾。更糟的是，各州為了保全自己的利益，制定出五花八門的商業和貿易政策，致使美國的進出口和州際商業一片混亂，英國人則乘虛而入，借機向美國市場傾銷英國商品。同時英國又與西班牙秘密達成使用密西西比河的協定，企圖阻撓美國內陸商業的發展，從經濟上瓦解這個新生的國家。尤其使美國人大丟臉面的是，由于邦聯國會沒有財力建設海軍，每當外國船只在公海上對美國商船進行襲擊和訛詐時，邦聯政府都束手無策，不能為美國商人的利益提供有效的保護。

財政上，邦聯更是一片混亂。獨立戰爭期間，大陸會議曾向各殖民地征集軍隊和物資，但因戰事發展不平衡，各州在戰爭中付出的代價和戰爭債務的分擔也不平等。1783年獨立戰爭結束時，邦聯債務高達4000萬美元。為償還債務，大陸會議采用各州分攤的做法，要求各州按比例向邦聯上繳財政。當時，為了安全，邦聯政府還必須維持近10萬人的軍隊，費用也需各州分擔。根據《邦聯條例》，邦聯政府不能直接征稅，只能等待各州收到稅后向邦聯上繳它們各自應承擔的款額。由于經濟蕭條，人民不愿交稅，州稅收的情況不好，流向邦聯國會的錢就更少。一些州只是象征性地履行自己的財政責任，另一些州則干脆賴賬。此外，各州支付邦聯財政的貨幣比率也有出入。如羅得島和賓夕法尼亞等州是按獨立前的比率，而馬薩諸塞則按獨立后的比率來上繳財政。另外一些州（如弗吉尼亞）則干脆以加印本州貨幣的方式來對付債務危機，結果是導致州與邦聯貨幣的大幅度貶值。1781—1783年間，邦聯國會向各州征收1000萬美元的財政，結果只收到不足200萬元。

1781—1786年間，邦聯政府的平均年度財政收入僅有50萬美元，勉強維持國會的運作，根本談不上國家制度的建設，甚至無力支付欠債的利息。邦聯政府的官員無薪俸可拿，軍隊也沒有足夠的補貼。邦聯政府只好訴諸于印鈔票來解決問題，其結果必然是導致進一步的通貨膨脹。在邦聯財政的使用分配上，各州也爭執不休?？的腋駨娬{自己的邊界與英國人接壤，應得到較多的軍費支持；馬薩諸塞稱自己的疆域臨海，需有常備軍的保護；弗吉尼亞和佐治亞則宣稱它們要與印第安人和英國人同時作戰。這些州不僅聲稱要保留龐大的民兵，而且要求得到邦聯國會的軍費支持，并以此作為它們上繳財政的先決條件。當時代表馬薩諸塞出席國會的內森·戴納私下抱怨說，各州的種種要求“使得國會舉步維艱，困難重重”；因為任何決定都要有至少9個州的同意，而“出席國會的州常常不到11個”，這樣國會就更不可能通過任何有效的決議了。[97]

為了保證國會的正常運作，國會主席常常不得不親自寫信給各州政府，恭請它們派出自己的代表。1786年5月國會開會時，只有7個州出席，國會主席戴維·拉姆齊寫信給北卡羅來納、特拉華、佐治亞和羅得島的州長，敦促這些州按時派出代表出席國會。拉姆齊在信中說，因為這些州的缺席，邦聯無法對其面臨的債務、西部土地的處置、貨幣危機、國際和州際貿易協定的履行等一系列“緊急和重大的事務”作出決定；“長期欠債不還已使邦聯在歐洲和美洲臭名遠揚，如果我們還拿不出解決債務的計劃，邦聯將要再受到何等的傷害？”拉姆齊警告說，如果州繼續對國會表示輕視，“我們的邦聯”將遭到扼殺，隨之而來的便是“無政府狀態和無止境的州際戰爭，直到有一天某個未來的愷撒大帝把我們的自由掠奪而去，或我們淪為歐洲政治的玩物”。[98]

與此同時，各州之間因邊界和商業問題而產生許多糾紛和摩擦。邦聯西部的土地包括了俄亥俄以南和密西西比河以東的土地，在和平協定中統一劃歸邦聯，但與西部土地接壤的州都聲稱自己對該領土擁有主權。此外，康涅狄格與新澤西和賓夕法尼亞為土地發生爭執，幾乎到了要干戈相見的程度。邦聯政府對此一籌莫展。由于各州堅持自己的利益優先，邦聯政府始終無法形成一個統一的西部開發政策，也無法對西進的移民提供保護。

在貿易方面，為保護本州的經濟利益，各州紛紛建立起貿易壁壘。新澤西州對所有過港的外州商品和貨物課稅。紐約則馬上進行報復，對所有從新澤西來的貨品商品征收進港費。1785年，賓夕法尼亞對來自外國和外州的產品一律征稅，以保護本州的商業競爭能力。為了周轉資金，刺激貿易，解決硬通貨幣不足的困難，各州發行州制紙幣，增加了州際貨幣流通的困難，使已經十分混亂的各州經濟雪上加霜。各州內負債人大增，許多人因無法償還債務而被投入監獄，一時間監獄內人滿為患。

經濟上的無序激化了社會各階層之間的矛盾，導致了政治上的不穩定。1786年8月到12月間，馬薩諸塞爆發的“謝斯反叛”便是州內階級和區域矛盾沖突的結果。馬薩諸塞州西部的一群自耕農，因不堪忍受州政府的歧視性經濟政策，揭竿而起，發起暴動。他們包圍了西部地區的政府機構，反對政府強行將他們的土地用來抵押他們的債務。他們要求州政府制止通貨膨脹，揚言如得不到回應，便要進軍波士頓，包圍州政府。馬薩諸塞州政府向邦聯國會求援，但國會卻無能為力，遲遲不能作出反應。雖然自耕農的反叛最終被州政府鎮壓下去了，但這一事件卻給新生的美國發出了一個緊急信號：如果邦聯不能建立起一個有效的、權威上高于各州政府的政治機制，各州的經濟與社會發展都將受到嚴重的阻礙，不僅各州內有產者與無產者之間的矛盾會劇烈上升，各州間在經濟和商業上的矛盾也會演變成內戰性質的沖突，其結果必然是全面的社會動蕩。而失去了殖民地的英國人則會乘虛而入，爭取獨立的革命有前功盡棄的危險?！爸x斯反叛”也使美國革命的領袖人物感到了危機。令政治精英們感到尤為不安的是，參加“謝斯反叛”的人——包括反叛的領導人丹尼爾·謝斯本人——都是曾經參加過獨立戰爭的老兵。正如華盛頓所指出的，反叛如同是我們自己的人民起來向我們的憲政體制進行挑戰。在他給當時的邦聯戰爭部部長亨利·諾克斯的信中，華盛頓疾呼：“如果反叛者真的有冤，必須盡可能為他們申冤或為他們主持正義……如果他們是無冤鬧事，就應動用政府的力量來立即鎮壓”；如果兩者都不可能解決問題，“只能說明（我們的）政府結構（superstructure）是不合適宜的，需要修補”。華盛頓擔心，如果馬薩諸塞不能鎮壓起義者的暴亂，它將如同雪球一樣，越滾越大，所以，如果是憲政結構出了問題，必須立即對其予以“修正”。[99]

在給友人的另一封信中，華盛頓進一步明確地指出了邦聯體制上的弱點。他寫道：

我認為（邦聯）國會必須擁有比目前更多的和更廣泛的權力；合眾國的每一部分都深深感到了國會的無權和無能為力所帶來的影響。可以說，新英格蘭出現的騷亂，我們商業上的不景氣以及籠罩全國各地的那種普遍的低迷消沉的情緒，在極大程度上（如果不是完全的話）歸咎于最高權力機構的無權。我注意到有的人對賦予國會適當的權力抱有一種過分的忌妒，這種忌妒有可能摧毀而不是保衛我們的自由……沒有切實有力的支持，最明智的政策也不可能帶來任何好的結果；這些政策只能為人們所贊許，但無法得以實施。[100]

1787年初，如同華盛頓一樣，許多革命時期的領導人都意識到邦聯處于一個巨大的危機中——百病叢生的經濟、動蕩不安的社會、無能的國會、空虛的財政以及失敗的外交——所有這一切都使他們不得不重新考慮美國政府體制的設計。