第二章 “麥克納馬拉戰略”

20世紀60年代的美國面臨著多重的戰略挑戰，最大的挑戰當然來自實力日益趕上美國的冷戰對手蘇聯，其次是來自第三世界廣泛崛起的民族力量，另外還有來自西方陣營內部的歐洲和日本等日益壯大和追求自主性的力量。多重的戰略挑戰必然對美國的戰略資源形成制約，同時要求美國進行必要的戰略變革。1961年1月，約翰·菲茨杰拉德·肯尼迪(John Fitzgerald Kennedy)入主白宮，成為美國第35任總統。他任命麥克納馬拉擔任國防部長，掌舵五角大樓。值得指出的是，自1961年1月走馬上任至1968年2月離任，麥克納馬拉執掌五角大樓達7年之久，歷經肯尼迪和約翰遜兩任總統，是截至當時美國歷任國防部長中任期最長的。在系統、全面地總結前任艾森豪威爾政府政策得失的基礎上，新一屆政府根據國際形勢的變化，在國防與安全方面提出一系列新的方針政策。如果說肯尼迪是國家安全方面新政策的倡導人，那么麥克納馬拉就是這些新政策的計劃者和執行人。麥克納馬拉在國防部內部至少實現了兩大革命：他重新為美國的軍事戰略和武裝部隊制定了計劃；同時，他在五角大樓內采用了一種全新的決策方法。因此，西方學者威廉·W．考夫曼和亨利·L．特里惠特等人亦將20世紀60年代麥克納馬拉主持的美國國防力量調整與軍事戰略計劃制訂、以“規劃-計劃-預算”系統為核心的國防管理改革等一整套的麥克納馬拉國防改革理論與實踐，以及由此而導致的美國在國防方面所采取的一系列新的方針政策，統稱為“麥克納馬拉戰略”。

第一節 變革的必要

如小阿瑟·施萊辛格所言，麥克納馬拉是在國家防務發生思想危機和管理危機的時刻出現的。眾所周知，在國防與軍事戰略方面，艾森豪威爾政府長期奉行所謂的“大規模報復戰略”，即主要依靠美國戰略核力量的優勢對蘇聯形成有效的威懾。1954年1月，時任國務卿的約翰·福斯特·杜勒斯在紐約公開對這種“大規模報復”下了定義，他宣稱：“防御力量將永遠是重要的。但是，沒有哪支防御力量可以單獨對付共產主義世界的強大地面部隊，西方的防御力量一定得有大規模報復力量的進一步威懾作為其強大后盾。一個潛在的侵略者必須明白，它不可能總使戰爭條件規定得一如它的意愿”，由此，美國阻止侵略的手段將主要依賴于“按照我們所選擇的手段和地點，立即進行大規模報復的能力”。簡言之，即實行一種敢冒戰爭危險但又避免戰爭爆發的“戰爭邊緣”政策。該戰略的提出和推行基于當時的國際形勢和背景，即美國當時在核彈以及投擲核彈的重型轟炸機方面具有絕對的壟斷優勢。艾森豪威爾政府的如意算盤是，使用核武器威懾之后就沒有必要擁有大批人力和龐雜的常規武器，因此可以減少國防開支，從而實現無赤字開支國防之目的。一言以蔽之，美國對蘇核力量的絕對優勢是艾森豪威爾政府“大規模報復戰略”的基礎。

但是，隨著國際局勢的發展，尤其是美蘇戰略力量對比發生變化，原來“大規模報復戰略”的基礎條件顯然已經改變。蘇聯自1949年成功爆炸第一顆原子彈以后，到20世紀50年代，其在核力量及其投擲手段的建設方面已是突飛猛進：1953年，進行了氫彈實驗；1955年，開始實驗射程為1600公里的中程導彈；1957年，研制成功多級洲際彈道導彈。尤其是，1957年10月4日，蘇聯將世界上第一顆人造地球衛星送上太空，顯示出其卓越的空間技術，消息傳到大洋彼岸，美國朝野震動，一時之間，有關美蘇“導彈差距”的憂懼和論爭沸沸揚揚，并成為1960年美國總統大選的重要議題。1961年4月，蘇聯再一次捷足先登，將第一顆載人衛星發射到太空。

在這種情況下，美國國內對“大規模報復戰略”的質疑和批評聲此起彼伏。一些行動戰略理論家們，如伯納德·布羅迪、威廉·W．考夫曼、羅伯特·E．奧斯古德、亨利·基辛格等自50年代后期以來紛紛對“大規模報復戰略”表示懷疑和批判。他們認為，這種以“大規模報復戰略”表達的威懾，除了反擊最明顯不過的侵略之外，等于是放棄使用軍事力量，進而放棄外交和戰略主動權。軍隊領導層內對“大規模報復戰略”持不同意見的也大有人在，如馬修·李奇微將軍、馬克斯威爾·泰勒將軍和詹姆斯·加文將軍。

最先在戰略層面建議推行“靈活反應戰略”的，當屬50年代曾經出任美國陸軍參謀長的馬克斯威爾·泰勒將軍。他曾主持擬定“國家軍事計劃”，首次提及“靈活反應戰略”思想，該計劃經陸軍部長威爾伯·布魯克批準，于1955年10月1日作為官方文件發表。泰勒在文件中闡述稱，“大規模報復”作為一種指導性的戰略思想已經走進了死胡同，急需對其重新估價。他說，“我要提出來取代大規模報復的那種戰略思想叫作……靈活反應戰略”，“顧名思義，這種戰略需要具有一種能對一切可能的挑戰(從全面戰爭到滲透)作出反應的能力。……這種新戰略承認，遏制或迅速打贏有限戰爭和遏制全面戰爭同樣必要”。泰勒在1960年出版的《不定的號角》一書中堅決主張，美國必須具備“有限戰爭”的能力，以便推行一種更為積極的行動戰略。他認為，由于過分依賴于戰略核力量，“大規模報復戰略”反而在低于某個門檻時，尤其是在美國和西歐以外的第三世界的“叛亂”沖突中難以奏效。因此，美國政府應該推行一種“靈活反應戰略”，在任何地點和任何時間，以適合于當地實情的武器和部隊對第三世界的“叛亂”沖突做出反應。他聲稱，“對大規模報復力量的依靠忽視了這樣一個事實：原子武器最終可以用美元，也可以用盧布買到”，而從希臘到馬來亞、從老撾到越南的游擊戰都表明“大規模報復戰略可能阻止了大戰，即第三次世界大戰的爆發，但卻未能保持住‘小和平’，即沒有消除局部地區的騷亂”。并且，泰勒從軍事角度提出，要成立專門針對有限戰爭的單一司令部，戰斗編制要適當小型化。更為重要的是，要發展出一整套快速反應的海、空運輸機制，能夠在最短的時間里把部隊輸送到“叛亂”發生地點。這意味著“有限戰爭”將成為美國對外軍事干預的主要方式。泰勒的主張在肯尼迪政府中受到了肯尼迪總統、麥克納馬拉等人的青睞。1961年6月，業已退休的泰勒被肯尼迪重新起用，出任總統特別軍事代表。1962至1965年間，泰勒又破例重新掛起上將軍銜，擔任美國參謀長聯席會議主席。

實際上，認識到“大規模報復戰略”固有缺陷的高層人士在前任艾森豪威爾政府和肯尼迪政府中均日益增多。早在1959年，國務卿杜勒斯的繼任者克里斯琴·赫脫就意味深長地對國會稱：“我不能想象，會有任何一個總統要使我們卷入一場全面的核戰爭，除非事實清楚地表明，我們自己正處于遭受徹底毀滅的危險之中，或者我們朝著毀滅自己的方向采取了切實的行動。”肯尼迪本人對“大規模報復戰略”也是憂心忡忡，擔心過分依賴核武器將會堵住美國的退路，以致在大規模的非核武器進攻面前，如果美國不做出犧牲，將無法應付局面。早在1959年，肯尼迪在評價“大規模報復戰略”時便稱，“實際上，我們的核報復力量是遠遠不夠的。它不能遏止共產主義的侵略，因為這種侵略不足以發動核戰爭。它也不能阻止共產黨人接管那些立場并不堅定的國家，因為它無法應用于所謂的灌木林火戰爭。……總之，它不能阻止共產黨人在自由世界的邊緣地帶步步蠶食”。1960年，當時作為民主黨總統候選人的約翰·肯尼迪在讀到利德爾·哈特的著作《威懾還是防御》時，對于利德爾·哈特提出的觀點“西方必須準備不通過核戰爭而通過常規軍事力量去壓倒共產主義的入侵”非常認同。肯尼迪在表達關于防務需求的觀點時說道，美國：(1)必須確保其威懾力量免于受到突然襲擊，并能夠有效地滲透到敵方防御之中；(2)必須迅速部署新一代北極星和民兵移動式導彈，減少一觸即發式決定的必要，給予美國以及整個世界更大程度的穩定性；(3)必須仔細考慮更新北約組織的軍事使命，并確保北約具有足夠的地面部隊，以對蘇聯在歐洲尋求有限推進的企圖進行可靠的威懾——假設西方唯一的保護手段是西方不會動用的核攻擊的情況下；(4)必須采取步驟，使常規陸軍和海軍陸戰隊部隊具有更大的空中和海上機動性，這不是為了打有限戰爭，而是“為了不再使莫斯科和北京有圖謀進行地區侵略的誘惑物”; (5)必須確保使“聯合國部隊”(如當時在中東和剛果所使用的)準備好進行立即的機動。肯尼迪還強調軍控談判的重要性。他說：“自由世界僅僅通過威脅進行大規模報復而得到防衛的觀念不再合理”。

肯尼迪當選總統后，猛烈批判“大規模報復戰略”不僅不道德，而且不現實。1961年1月6日，即肯尼迪就職前的半個月，赫魯曉夫就81國共產黨和工人黨莫斯科會議聲明發表演說，以古巴、越南和阿爾及利亞為例，頌揚了由殖民地人民起義發展至游擊戰的民族解放戰爭，聲稱馬克思主義者全力支持此種戰爭。這篇演說給肯尼迪留下極強烈的印象，在肯尼迪看來，這是主要威脅來自“叛亂”、“顛覆”和游擊戰的有力證據，是世界共產主義運動對美國的無情挑戰。肯尼迪就任后，對這篇演說進行了細致的分析，并散發給政府高層官員學習，肯尼迪要求他們“閱讀、作標記、記住，并且好好消化”。他向幕僚們提出的首要問題之一，便是“我們正如何對付游擊戰？”他極力強調，“內部革命”、“顛覆”、“間接侵略”、“灌木林火戰爭”已成為共產主義擴張的主要方式，認為它們會“蠶食”和“侵略”“自由世界”，最終可能造成美國的孤立、屈服或毀滅。可見，面對新的國際形勢，美國對原有的以美蘇之間直接進行核對抗作為基本設想的國防與軍事戰略予以改弦更張勢在必行。

上任總統不久，肯尼迪便要求麥克納馬拉就保護國家安全所必需的軍事機構的規模和類型進行評估并提出建議，且無需考慮武斷的預算限額。在1961年1月30日的國情咨文中，肯尼迪宣布，他已經指示麥克納馬拉去重新評估整個美國的防務戰略，而在等待這一研究期間，他已經下令進行快速行動，提高軍事空運的能力，加快建設北極星潛艇項目，加大導彈建設力度。

然而，認識到國防規劃改變的必要性是一回事，但真正全面推行新的政策卻是一項必須考慮政治、經濟、軍事等各方面因素的綜合性工程。當初，艾森豪威爾政府推行“大規模報復戰略”的一個重要動機，就是要維持財政的平衡，保持防務開支和經濟發展的平衡，因此依賴核武器而減少了對常規武器的投入。到60年代，美國的經濟財政形勢怎樣呢？

實際上，肯尼迪上任之時，美國的經濟形勢正令人煩惱，當時美國已經歷了七個月的經濟衰退，三年半的經濟不景氣，連續七年經濟增長率的下降，以及連續九年農場收入的降低。商業破產已經達到大蕭條以來的最高水平，農場收入自1951年以來已經縮減了四分之一，保險失業率達到有史以來最高水平。在財政上，美國政府收支赤字三年中增長了近11%，更令美國政府憂慮的是美國黃金儲備外流已經達到50億美元。到了20世紀50年代末60年代初，隨著西歐、日本等經濟體的重新崛起，美國在全球的經濟實力與地位已經逐漸發生了相對的衰落。在資本主義世界的經濟總產值中，美國的比重由1950年的47.5%下降到1960年的33%，而歐洲共同體則由14.9%增加到22%，日本從1956年的2.2%增加到9%。在20世紀60年代，美國工業產值平均年增長5%，而歐洲有的國家達到8%，日本則達到26%。在科學技術、勞動生產率等方面美國也受到挑戰，美國的外貿逆差逐年增大，黃金儲備不斷下降。總體上來說，進入60年代后，美國經濟業已出現“結構性弱點”。尤其是國家龐大的黃金儲備供應開始減少，出現“外流”現象，這主要是由于美國民間和政府在海外的支出導致了國際收支虧空。無論如何，這確實不是什么好兆頭，因為黃金是戰后貨幣體系布雷頓森林體系的支柱，美元的霸主地位一直有賴其支撐。于是，兩難的問題便出現了：一方面，在國民經濟方面，美國需要很好地規劃、投入和發展，以應對西歐和日本在經濟上越來越強有力的競爭，捍衛其資本主義世界經濟霸主的寶座；另一方面，在國防和軍事方面，美國又唯恐投入太少、建設不足，而無法有效應對所謂“新極權主義”的威脅，捍衛“自由世界”的安全。由此可見，在整體經濟實力和地位相對衰落的情況下，美國在發展武備之時，必須兼顧好國民經濟的承受能力，必須將經濟成本的因素充分考慮進去。

正是在這樣的基本背景下，60年代上臺的肯尼迪政府面臨著既要與蘇聯展開有力的戰略競爭，又要在國內滿足其民眾越來越多的對經濟社會發展的要求。在這樣一個資源受限的年代，如何去推行一種最大化發揮美國戰略之效能的戰略呢？肯尼迪從20世紀50年代經濟產業界中蔚然成風的優化管理方法中得到了啟迪。50年代末，隨著電子計算機技術的迅速發展，美國約半數的大公司在自己的經營管理中應用運籌學(Operations Research，簡稱O.R.)，用于制訂生產計劃、物資儲備、資源分配、設備更新等方面的決策。由于運籌學主要涉及的領域是管理問題，研究的基本手段是建立數學模型，并較多地運用各種數學工具，通過數學的分析與運算，作出綜合性的合理安排，以達到經濟有效地使用人力物力，因此企業在管理中引入運籌學分析以后，經濟效益得到極大提升。時勢造英雄，麥克納馬拉正是作為通過運籌學方法來進行企業成本控制和理性管理的有效推行者，受到了肯尼迪總統及其主要智囊的器重。“沒有人像麥克納馬拉那樣善于使用數據。……他是以統計學為基礎的經營方式的化身，這種經營方式起源于本世紀初，用于管理諸如通用汽車公司這樣的大企業，也用來管理美國興盛時期的許多行業。當美國人熱衷于資格認證和技術的時候，他恰好是這兩樣東西的代表。”肯尼迪欣賞麥克納馬拉在福特公司所取得的成就，相信他“會用工商界的管理技能來處理軍事事務”，正是肯尼迪總統的信任與支持在很大程度上使得麥克納馬拉的國防改革思想得以成功貫徹。

此時的國防部正是美國自身問題重重的一個縮影。1947年7月，美國國會通過《國家安全法》，其中的一個重要內容就是，將陸軍部、海軍部和剛剛建立的空軍部歸屬于一個單一的“國家軍事組織”。但是，此時的“國家軍事組織”只是三個軍種部的聯合組織，不是內閣部，三個軍種部反而是內閣部。“國家軍事組織”也只有少量工作人員，只擁有一般的協調權，難以充分行使統帥機關的職責。1949年《國家安全法》修正案創立了單一的國防部，加強了國防部長的權力，把三個軍種部降格為國防部的下屬單位，使軍種部長不再是國家安全委員會和內閣的成員。為了限制軍種間的競爭，國會批準設立一個沒有表決權的參謀長聯席會議主席職位。國防部完全由文職人員領導，統一指揮一切軍事力量和軍事行動，下設海軍、陸軍和空軍三個部。國防部長在內閣閣員中名列第三，其職責為統一領導陸、海、空三軍。國防部長既代表總統指揮和管理武裝力量，又代表三軍向國會要求支持和指導制定防務政策。參謀長聯席會議由美國陸軍、海軍、海軍陸戰隊和空軍等軍兵種的首腦聯合組成，它在國防部長的領導下，充當總統、國防部長和國家安全委員會的主要軍事顧問。1958年，美國國會通過《國防部改組法》，撤消了各軍種部的作戰指揮權，建立以總統、國防部長為首的作戰指揮和行政管理兩大系統。1958年《國防部改組法》是對1947年《國家安全法》實施以來國防機構進行的第一次重大改革，該法明確規定了從總統、國防部長到各聯合司令部的作戰指揮序列，撤消了三軍種部對本軍種部隊、各聯合司令部的作戰指揮權；加強了聯合司令部司令的權力，在不脫離原軍種建制的原則下，將各軍種部隊的作戰和勤務支援部隊劃歸各聯合司令部使用和指揮。這樣，1958年《國防部改組法》就改變了過去美軍行政管理和作戰指揮統一的體制，為總統和國防部長領導與指揮全軍建立了兩條渠道，一條是作戰指揮渠道，一條是行政管理渠道。作戰指揮渠道為總統—國防部長(通過參謀長聯席會議)—各聯合司令部；行政管理渠道是總統—國防部長—各軍種部長、參謀長—各聯合司令部下屬的軍種部隊司令部。

1961年麥克納馬拉走馬上任之際，盡管新的國防體制從法律上已經建立，國防部長已經握有管理五角大樓的權力，但是國防部內的實際關系仍未理順，弊端叢生。“在那些重要的方面，三軍仍然在這個制定政策的機構中起支配作用。”此時的國防部已是一個龐然大物，其掌管的業務范圍極為龐雜，具體包括運輸、通訊、后勤供應、維修以及陸軍、海軍艦隊、空軍，當然還包括那些核武器儲備。這時期美國國防部管理的全部武裝力量共有約250萬現役軍人，根據1961財年預算，美國陸軍為87萬，海軍62.5萬，海軍陸戰隊17.5萬，空軍82.29萬，共計249.29萬人。另外還有100萬文職人員，即使將當時全美最大的25或30家公司組合在一起，其規模也無法與美國的國防部相提并論。就美國防部標志性建筑物五角大樓本身而言，其設計容量為2.5萬人，值麥克納馬拉上任之際，最高峰的時候約有3萬人在里面辦公，地方總是不夠用。這正是國防部機構臃腫的一個極好的說明，國防部也一直存在管理混亂和無效率的致命問題。陸海空三軍在戰略方針、發展計劃和軍隊編制體制等重大問題上往往意見不一致，各軍種各自為政，分別在國會和預算局進行游說，爭奪任務、爭奪預算、爭奪地位，甚至發生公開的爭論。艾森豪威爾政府末期，三軍和國會結成聯盟，迫使艾森豪威爾總統不得不同意將軍費增加到451億美元。而且，這些經費是直接撥給三軍的。它們究竟怎么使用，總統和國防部長都沒有很大的控制權。當時，軍隊與工業利益集團交纏在一起，連艾森豪威爾總統也慨嘆軍工復合體的不正當權勢對國家造成了危害。在麥克納馬拉之前，歷任國防部長使盡渾身解數，仍然無法消除國防部已無可救藥的沉疴。麥克納馬拉本人晚年在其回憶錄中也寫道：“部分我的前任在接手這項工作時，總是雄心勃勃，但時隔不久即會發現，這一龐大的官僚機構掌管著如此眾多的事務，以至于除了忙于處理公務之外，他們不可能有任何的閑暇時間去進行思考。最后，在那些有關預算、獲取方式、戰略，甚至有時還包括政策等問題上，在還沒有搞清要旨的情況下，他們不得不對那些因循守舊的官僚和將軍們言聽計從，因為，軍事體系早已成為了一盤大雜燴。”稍早麥克納馬拉之前的美國陸軍參謀長、五星上將泰勒因不滿這種混亂狀況，憤然辭職。美國政界有識之士指出，若無一個懂經濟、會管理、有組織才干、善于與固執的美國將軍周旋的人入主五角大樓，美國軍界將成為一團永遠理不出頭緒的亂麻。正是在這種情形之下，麥克納馬拉被肯尼迪總統相中來執掌五角大樓、推行國防改革。

實際上除了機構本身的臃腫和管理無效率之外，麥克納馬拉還面臨著一個對美國戰略推行至關重要，也是美國總統極為關心的問題，即預算龐大、浪費嚴重的問題。此問題由組織機構本身無效率這一問題衍生而來。按麥克納馬拉所說，當時五角大樓每年的財政預算高達2800億美元(按照1994年的美元比價)，其數額比美國北大西洋公約組織中任何一個主要盟國的國家財政預算都要多。由于國防體制和國防管理方面的原因，國防經濟浪費現象亦極為嚴重。在“狹隘的本位主義”作祟下，各軍種之間不顧一切地為確保自身的利益而爭奪，結果導致發展的項目重復，從而白白浪費許多資源。譬如在1955至1958年間，研制的飛機有四種，其中空軍兩種，海軍兩種，然而戰斗性能卻大致相同。后來眾議院撥款委員會發現了這個情況，指示海、空軍各停止一種飛機機型的發展，但這時已耗費了2.2億美元。又如，B--70遠程轟炸機的研制，三軍都在搞原型機，浪費至少15億美元。麥克納馬拉在上任時對這種混亂狀況感到驚訝不已，他就此說道，“三軍各部一直是互不聯系地各自確定自己的需要。我想，其結果完全可以說是混亂一團。比如，陸軍制訂計劃的依據在很大程度上是長期的消耗戰，而空軍在很大程度上則是短時間的核轟炸戰爭”。這種缺乏統一計劃的情況，嚴重影響著美國國防力量的發展。如若再不改弦更張，后果將更為嚴重；推行改革，早已勢在必行。