第二節 麥克納馬拉的國防政策和戰略思想

如前文所述，在新的國際局勢背景之下，“大規模報復戰略”業已失去實施和推行的基礎，按肯尼迪總統在1961年1月30日國情咨文中所作的指示，麥克納馬拉上任伊始的“首要任務”，就是對美國的國防戰略進行評估。而更具體的任務，則是對前政府制訂的1962財年預算案進行快速修訂，同時提出未來五年的防務設想。肯尼迪總統要求麥克納馬拉在2月底提交報告。

麥克納馬拉立即行動起來，他在國防部成立了四個特別工作組，分別研究戰略核戰爭、有限戰爭、研究和發展工作，以及軍事設施等方面的需求。每個工作組都有一位高級政府官員領導，成員包括參聯會和三軍的代表。其中，助理國防部長、主計長查爾斯·希契負責研究戰略投送系統需求的工作組，時任負責國際安全事務的助理國防部長保羅·尼采(Paul H.Nitze)任有限戰爭需求評估工作組組長，評估研究和發展項目的工作組由國防研究和工程主任赫伯特·F．約克博士領頭。此外，1961年3月，麥克納馬拉還向參聯會、三軍各部以及國防部長辦公室的各位成員提出了被一些人稱為“麥克納馬拉的96架長號”的96個與國防項目有關的問題(后來增加到100多個問題)。這些問題不是傳統軍事意義上的需求研究，而是通過對達到一系列廣泛國家安全目標的選擇性方式進行比較，進行軍事經濟學或成本—效益上的比較研究，對美國在未來10年為執行其戰略報復使命而需要的力量和武器進行評估。1961年2月，麥克納馬拉還與時任參聯會主席利曼·L．萊姆尼澤(Lyman L.Lemnitzer)將軍一起到內布拉斯加的奧馬哈視察了戰略空軍司令部，聽取了關于打擊計劃的匯報，并與戰略空軍司令托馬斯·S．鮑威爾將軍討論將其戒備狀態從33%提升到50%從而減少其脆弱性的手段。

經過一系列復雜而審慎的評估論證，麥克納馬拉的顧問班子提交了修訂版的1962財年防務預算。在這一修訂的預算案中，麥克納馬拉對原先的國防預算項目進行了一系列調整和補充，這清晰地反映出肯尼迪政府的政策和戰略思想。在這一修訂的防務預算中，首要的一類預算變化項目集中在發展核武器戰略投送系統方面。麥克納馬拉稱，迅速從第一代的“阿特拉斯”和“太陽神”導彈轉向第二代固體推動的“北極星”潛射導彈和“民兵”導彈是必要的。麥克納馬拉在原來艾森豪威爾政府預算提出的在1962財年建造5艘“北極星”潛艇(當時總共計劃建造19艘)的基礎上，要求增加5艘。而實際上肯尼迪上任后已經利用1961財年的資金增加了5艘“北極星”潛艇的建設，這樣就使“北極星”潛艇總共將達到29艘。同時，麥克納馬拉還建議取消兩個“太陽神”導彈中隊(艾森豪威爾政府預算包括13個“阿特拉斯”導彈中隊和14個“太陽神”導彈中隊)，同時支持建造12個“民兵”導彈中隊，每個中隊擁有50枚導彈，分散部署在堅固的地下設施之中。麥克納馬拉還建議將“民兵”導彈的生產能力提升一倍，以備將來更大量的“民兵”導彈訂購需求。肯尼迪和麥克納馬拉對“北極星”潛射導彈和“民兵”導彈的青睞說明，他們在戰略上更傾向于在突發性核襲擊中具有更高生存能力——也就是強調防護性、分散性、機動性——的戰略武器系統，而不是過于依賴預警和快速反應，即那種一遇到最初的某種彈道導彈襲擊跡象便必須做出“觸發性”反應——否則其自身可能遭遇摧毀，以戰略轟炸機最為典型——的核武器投送系統。這種具有更高生存能力而非強調更快反應速度的大量戰略武器系統的建造和部署反過來可確保美國具有令人確信的第二次打擊能力，可以對其敵方行動進行更有計劃和更為審慎的反應，生存能力的提高實質上便等于提高了美國的核威懾效果，使敵方不敢首先使用核武。

在實施有限戰爭的能力方面，在這次國防預算的修訂稿中，麥克納馬拉在陸軍和海軍陸戰隊兵力上只給予了很少的兵力增長，陸軍仍然維持14個戰斗師的架構，但撥給了5000個人的增額，其中3000人的名額旨在用來將陸軍特種部隊的規模增加一倍，以進行游擊戰爭。另外，為了提高有限戰爭部隊的戰斗力、遂行多種任務的能力，以及加強戰斗準備，麥克納馬拉強調了一種旨在提高機動性和建立常規—核武兩用能力的雙棲項目(a twin program)。國防部將洛克希德C--130E運輸機的采購從50架增加到99架，同時取消了26架短程C--130運兵機。另外，指示將正在生產線上的17架KC--135噴氣式空中加油機改換成運輸結構，并訂購13架C--135，這使C--135的總量達到30架，從1961年6月起以每月2架的進度交付使用。在海軍方面，麥克納馬拉提高了海軍在現代化海上大規模運輸能力建設方面的撥款。預算修訂中增加了用于購買現代常規武器的資金，包括大量訂購小斗牛士導彈和非核炸彈，還大大增加了常規裝備的研發開支。另外，提供資金以提升F--105戰術性戰斗機操縱常規導彈的能力，同時開始發展一種新的三軍適用的戰術性戰斗機。圍繞有限戰爭能力方面的計劃改變總體上反映了對美軍非核能力的強調。但正如麥克納馬拉所解釋的，即使是在有限戰爭形勢下，美國也不會排除戰術核武器的使用。麥克納馬拉說：“這次的預算提案并不是對現在國家政策的反轉，而是增加我們的非核能力，以給我們的有限戰爭部隊提供更大程度的靈活性。”

顯然，麥克納馬拉第一次主持的國防預算修訂工作已經清晰表明了肯尼迪政府推行靈活反應戰略的基本思想，強調既打造針對核戰爭也針對常規戰爭和特種戰爭等不同種類戰爭的多重能力和手段的建設。

麥克納馬拉主持修訂的國防預算提交給肯尼迪總統后，1961年3月28日，肯尼迪總統向國會發表關于防務預算的特別咨文，系統性地闡釋了“靈活反應戰略”，并將麥克納馬拉所提出的預算調整方案提交國會批準，以期重塑美國軍隊的靈活反應能力。肯尼迪總統在咨文中提出，美國軍隊的首要目的是嚇阻所有戰爭，包括全面戰爭或有限戰爭，核戰爭或常規戰爭，大戰或小戰，使所有可能的侵略者確信其任何攻擊都是徒勞；而為了達到和平的目的，美國的軍事態勢必須保持足夠的靈活和處于控制之下。咨文提出，美國的武力絕不用于任何攻擊中的首先打擊，但同時美國要提升其軍隊快速和有效應對任何侵略行動的能力，強調美國戰略武器經受最初打擊的存活能力，確保美國核報復力量的有效性。咨文提出，美國的武力必須能夠充分滿足其義務要求并確保美國安全，而不受武斷的預算限額的制約，但同時也指出要有一個更有效、更有序管理的防務機構，強調了無論戰時還是平時文官控制軍隊的原則。針對發生在“第三世界”的非核戰爭、游擊戰爭，咨文提出，美國及其盟友的力量與部署必須足夠強大和機動，以防止針對“自由世界”的逐步侵蝕，這構成美國海外力量的基本使命。另外，肯尼迪也將達成控制和限制武力之國際協議作為一種政策選項予以提出。

在完成1962財年預算修訂任務的同時，麥克納馬拉的國防部還需制訂未來五年的防務需求規劃。麥克納馬拉發起了在關鍵需求問題上的系列研究，并要求依據最新情報對所謂的“共產主義威脅”進行仔細評估和分析。當然，麥克納馬拉總是喜歡從數量的角度來對敵我雙方進行力量分析。對新政府而言，最迫切要詳細了解的便是蘇聯軍隊在結構和戰略上所發生的變化。通過研究，麥克納馬拉初步得出下列判斷：(1)在遠程轟炸機方面，沒有發現蘇聯正在建造多大數量的遠程轟炸機，雖然蘇聯的洲際導彈威脅在未來數年內還將增長，但有人駕駛轟炸機的威脅將減小。盡管如此，對美國而言，不管建造多大數量或什么種類的戰略力量，也都越來越難以摧毀足夠大部分的蘇聯戰略核力量而達到防止對美國造成重大損傷的目的；(2)繼續高度重視赫魯曉夫在1961年1月6日所作的關于“世界共產主義運動新勝利”的演說，麥克納馬拉相信，美國能夠通過維持“使蘇聯在全球核戰爭以及地方性戰爭中都無利可圖的那種力量”來嚇阻蘇聯發動全面的或有限的戰爭；(3)在研判蘇聯地面兵力數量方面，麥克納馬拉認為，美國此前可能對蘇聯常規兵力存在某種錯估和高估。當時美國100萬陸軍僅能組建16個師，但初步證據顯示蘇聯用220萬人組建了約150個師；也就是說，美國一個師相當于蘇聯一個師兵力的4.26倍。麥克納馬拉認為，蘇聯盡管擁有重型機械化和裝甲部隊，但如果他們發動對西歐的攻擊，蘇聯部隊也將深受補給線太長之苦。

1961年5月開始，麥克納馬拉開始為制訂1963財年的防務預算案作準備。麥克納馬拉要求各軍種部長和參謀長就其在1963至1967財年間所必需的軍隊水平和武器提出建議。各軍按照指示將其各自需求區分成不同的任務類別打成項目包，分別與執行各種具體任務相適應，如“戰略報復力量”、“大陸空防和導彈防御力量”、“一般目的軍隊”等。1961年7月到10月，麥克納馬拉和副部長羅斯韋爾·L．吉爾帕特里克對收到的各軍種需求進行評估，確保“以盡可能最低的代價達到所必要的具體軍隊水平，從而為政治目的服務”。按照最初各軍提出的建議，1963財年預算總共將達到636.8億美元。然而，各軍種之間沒能達成一致意見，而且幾乎是在所有重要的武器系統方面都出現分歧。空軍新任參謀長柯蒂斯·李梅將軍在爭執中尤為突出，他極力主張以更新的型號替換過時的 B--52轟炸機，并要求生產比其他軍種所能接受的數量更多的“閃電”導彈、“太陽神”導彈，以及移動式和固定式的“民兵”導彈。針對這種分歧狀況，麥克納馬拉讓各軍種分別就其在各項目包內遂行任務的能力相互競標，對于相互競爭的不同軍種建議進行成本—效益評估。例如在1961年8月4日的會議上，海軍和空軍在對方重要官員在場的情況下分別提出自身的需求計劃，陸軍官員則對海軍和空軍的計劃進行評估。由于各軍種之間實難達成一致，麥克納馬拉9月22日給各軍參謀長以及部長們提出了編制1963財年預算以及未來5年項目規劃的一個指導數額(見表2.1)。

在537.1億美元預算授權總額(TOA)中，除去民防和軍事援助項目，麥克納馬拉對國防部專款預算指導總額為516.12億美元。根據國防部長的指導意見，各軍種僅花了一個月的時間(這通常需要5個月)，于10月23日提交了各自預算要求，不包括民防和軍事援助項目，總預算授權總額(TOA)達到527.34億美元，這比麥克納馬拉的指導意見高出了11.22億美元。麥克納馬拉覺得仍然過高，又與各軍部長以及參謀長們一起對預算進行削減。在11月份，麥克納馬拉總共作出了約620項決定，其中有些項目的預算提高了，有些項目則予以降低。在經過復議之后，麥克納馬拉最終作出改變的仍然達到560項。1962年1月，經過一系列研究、討論之后，肯尼迪總統將1963財年防務預算516億美元以及五年兵力規劃都提交到國會審議。當時的美國，這一防務預算代表了其歷史以來和平時期最大的國防開支，它的增長幅度大大超過了預期。

麥克納馬拉在1962年1月9日的會議上向國會兩黨議員們作了簡要匯報。他解釋說，雖然美國的核力量在增長，但美國及其北約盟友必須比以前更為強調非核力量，需要提升美國的非核能力，以使美國的有限戰爭部隊在更大程度上具備遂行多種任務的能力，這些觀點無疑反映了肯尼迪總統的思想。當國會要求麥克納馬拉從國家重要性的角度來確定各個項目的優先性時，麥克納馬拉按遞減排序列舉如下：(1)包括空軍的“民兵”導彈和海軍的“北極星”導彈在內的核威懾力量；(2)將陸軍增加到16個做好戰斗準備的正規師；(3)16個陸軍師的適當裝備；(4)旨在運輸做好戰斗準備部隊的空運和海運能力；(5)用于反潛戰爭的核攻擊潛艇；(6)支持地面部隊的空軍戰斗機；(7)增加海軍和海軍陸戰隊飛機的采購；(8)新型航空母艦。

新的防務預算以及未來部隊建設計劃更具體地反映了新“靈活反應戰略”的要求，使美國有能力在各個層次上行動，從外交到隱蔽行動、從游擊作戰到常規戰爭和核戰爭。一方面，“靈活反應戰略”要求美國應盡量避免把核大戰作為唯一的選擇，規避核戰爭的風險。肯尼迪總統多次申明，美國確定無疑地不會“發動一場預防性攻擊”。他說：“如今，如果某人認為我們應該有一場致力于打贏的核戰爭，我可以告訴他們，不會有下一場核戰爭的勝利者。如果有一場核戰爭的話，本國以及其他國家都將遭受非常沉重的打擊。因此在一個人類能夠毀滅自身的核時代中，我們不得不負責地、小心地前行。”另一方面，該戰略強調增加常規軍隊兵力，通過加強和改進常規部隊的戰斗能力，使美國不只擁有對核武器“用”與“不用”的兩種選擇，還要有使用常規武器的選擇，從而大大拓寬可選擇的范圍，增強阻止和抵御非核戰爭侵略的能力，對可能挑戰美國國家安全利益的各種行動做出反應，更好地適應非核戰爭的需要。約翰·加迪斯分析了對于肯尼迪的戰略至關緊要的六大領域，這分別是：(1)支持常規和非常規的軍事能力；(2)增加戰略導彈；(3)重新努力鞏固同盟；(4)開始重視非軍事的遏制手段；(5)試圖更有效地經管對防務至關緊要的國內資源；(6)擴展艾森豪威爾的較早努力，開拓可能與蘇聯人談判的領域。實際上，在這些至關緊要的六大戰略領域中，有相當一部分是通過麥克納馬拉的國防部來執行，或者通過麥克納馬拉主持制訂的國防預算計劃得到具體體現。

在作戰對象上，“靈活反應戰略”仍然以蘇聯作為主要對象，把中國當成潛在敵人，把第三世界作為“靈活反應戰略”的試驗田。在作戰設想上，“靈活反應戰略”把戰爭區分為核大戰、有限戰爭和特種戰爭。肯尼迪強調，為了維持美國在全世界的利益，抵制蘇聯共產主義的擴張，美國應重點打有限戰爭和特種戰爭，對國際形勢作出靈活反應。在作戰準備上，該戰略要求美國在保持核威懾的前提下，具備打“兩場半戰爭”的能力，即在歐洲和亞洲打兩場大規模戰爭的同時，還要能夠在亞非拉等第三世界打一場小規模戰爭，即“半場戰爭”。

1963年11月18日，麥克納馬拉向紐約經濟俱樂部發表演說，進一步系統闡述了肯尼迪政府在國防與安全方面奉行新的“靈活反應戰略”的基本考量，他認為，隨著國際局勢的變化，在國防與安全戰略方面進行重大調整，不僅具有必要性，而且具有可行性。

麥克納馬拉稱，艾森豪威爾政府的“大規模報復戰略”建立在重要的前提條件下，即美國實際上壟斷了可以投擲的戰略核武器；然而，國際局勢在朝鮮戰爭結束時就有了很大的變化，那種以為美國核力量將能解決美國國家安全一切問題的原有概念變得逐漸過時，并嚴重脫離現實，因為蘇聯已建立了一支針對歐洲的相當規模的核投擲部隊。換言之，“大規模報復戰略”業已因美蘇力量對比發生變化而遭到了嚴重的破壞，失去了原有的基礎而無力推行，唯有改弦更張才能實現美國國防與安全戰略的目標。麥克納馬拉還稱，美國面臨的難題是如何有效應對“在世界上許多地區出現的、各種各樣危險的、中等程度的挑戰”；“不采取行動或行動無力，都會造成嚴重的挫折甚至災難”，單靠核力量顯然也并不能有效防止這些“規模較小的侵略”，鑒于此，美國還需要有強大的、現成的常規部隊。

麥克納馬拉認為，推行新的戰略也是基于一些現實可行性基礎上的。這首先是，美國在綜合實力的對比方面仍占優勢。麥克納馬拉認為，不應忽視西方的根本力量，美國領導的西方陣營在實力上要強于蘇東陣營。他提出，西方陣營擁有四億五千萬人口，每年生產總值接近一萬億美元，而蘇東陣營人口比西方陣營少一億，生產總值至多只有西方的一半；就戰略核力量而言，美國無論在數量還是在質量上均占有優勢，擁有包括先進的北極星潛射導彈在內的、共計500多枚可供作戰使用的遠程彈道導彈以及許多能迅速做出反應的、處于空中或地面待機狀態的遠程戰略轟炸機；此外，美國在戰術核武器的設計、種類和數量上同樣占有很大的優勢。

其次是，爆發核大戰或“蘇聯發動大規模進攻”的可能性不大。麥克納馬拉認為，隨著蘇聯獲得“針對美國的相當大的投擲能力”以及從潛艇發射彈道導彈的能力，美蘇之間“確保相互摧毀”(MAD)局面逐漸形成，于是，爆發核大戰的可能性就變得很小了，因為“戰略核戰爭在一切可以預見的情況下都將是雙邊的，會給雙方造成極大的破壞”。與此同時，蘇聯發動大規模進攻以及發生“把歐洲全都卷進去的意外事件”的可能性也都不大，因為任何大規模的、公開的沖突都將會導致核戰爭，總體戰的極端高昂代價使得共產主義陣營將采取小心謹慎的態度，“避免同自由世界的武裝部隊發生直接對壘”。經過1961年的柏林危機、1962年的古巴導彈危機之后，麥克納馬拉更認識到美蘇之間進行核對抗的危險性。為此，他從美、蘇業已形成的相互威懾的戰略態勢出發，于1962年首先提出了“限制毀傷”的核戰略政策，主張在一旦發生核對抗的情況下先打軍事目標。后因為美國核武器當時并不具備精確打擊軍事目標的能力，麥克納馬拉又于1964年正式提出了“相互確保摧毀”的核戰略。

基于這種核戰略思想，麥克納馬拉進一步提出，為了“追求自由世界的和平”，為了對付意外事件，尤其是對付在世界上許多地區出現的、各種各樣危險的、中等程度的挑戰，美國必須改變制定政策所依據的想法，強化使用常規部隊來對付蘇聯軍隊和裝備的意志，不論他們在什么地方行動，肯定會立即遇到美國迅速而完全有效的軍事抵抗；還必須通過建設精干的和合適的軍事機構，以及把前沿部署同高度機動的、做好戰斗準備的、能迅速而有效的投入戰斗的陸海空軍部隊正確結合起來等途徑，來繼續增強美國的全面作戰能力，以確保一旦實際爆發地面沖突，能夠靈活地作出反應，迅速而有效地擊敗蘇聯的局部行動，履行美國在世界各地的義務。

相應地，在戰略手段的建設上，“靈活反應戰略”較之前的“大規模報復戰略”必然提出了更多、更全面的要求。

其一是加強和改進常規武裝力量的建設。麥克納馬拉認為，美國必須著力加強和改進常規武裝力量的建設，以“阻止自由世界的敵人進行有限戰爭”。這種“有限戰爭”可能是分散的小股游擊和顛覆活動，也可能是相當數量的正規部隊進行的有組織的侵略。為進行有效應對，美國的常規武裝力量部隊務必進行合理的部署和適當的訓練，并配發合適的裝備，尤其是要配備必要的運輸工具，確保能夠對同一時間內多個地點發生的有限侵略迅速做出反應，在很短的時間內即到達目的地，從而控制局勢，防止戰事的進一步擴大升級。他說，“目前提出的建議不是完全改變現行的國家政策，而是增強我們的非核力量，以便使我們進行有限戰爭的部隊具有更多種的能力”。

其二是構筑令“敵”生畏的核威懾盾牌、一如既往地強化核力量的建設。如前所述，為有效應對有限戰爭，肯尼迪政府著力加強和改進常規武裝力量的建設，但此舉并不是完全改變現行的重視核力量建設的國家政策。麥克納馬拉強調指出，新的“靈活反應戰略”不是也不能完全放棄對核力量的倚恃，核能力始終是執行總體戰略所不可或缺的，即使在有限戰爭中，也不能排除戰術核武器的使用。在核軍備力量的發展上，麥克納馬拉認為，不應僅僅追求核力量在數量方面的優勢，更要注重提升核力量建設的“質量”。具體而言，戰略核力量能經受住敵人的第一波核打擊，很好地“幸存”下來，而后對敵實施有效的、強有力的反擊；概言之，就是需要具備“幸存”和“反擊”之能力。麥克納馬拉強調，務必確保美國的核力量即使在沒有預警的情況下，也能經受住敵方的大規模核襲擊，并擁有足夠的力量還以決定性的回擊。根據這一建設思路，麥克納馬拉推行的新戰略舉措主要有：(1)大力發展“三位一體”戰略核力量。除了加緊陸基遠程彈道導彈計劃外，還實施能從海底發射洲際彈道導彈的“北極星”潛艇計劃，并加強能投擲核彈的遠程戰略轟炸機的建設。如此一來，即使在戰略預警不能充分有效地對敵方突襲發出預先警示的情況下，美國的戰略核力量也能夠“經受住洲際彈道導彈大規模攻擊”而“保存下來”，避免全部“被摧毀在地面上”，從而進行對敵方的報復性打擊摧毀。(2)實施全國民防計劃。在這方面，麥克納馬拉尤其關注的是構建全國性的“防微粒掩蔽部”工程體系，這針對的是核襲擊后產生的核塵埃對生命的輻射和殺傷力，當然這主要是指敵方針對本國發動核襲擊之后產生的微粒回降，甚至可能包括己方進行核打擊后產生的核塵埃的回流。麥克納馬拉認為，“由于戰略武器的規模和射程正在成倍增加，民防已經成為加強我國全面防御力量不可或缺的組成部分”；“如果把計劃建立在熱核戰爭可能爆發的基礎上，如果縮小美國及其盟國可能遭受的損失是個主要目的，那么，還必須對預防微粒回降采取一些行動。……如果居民有足夠的掩蔽部，并且能在里面過上數天甚至過上數周，那么大量的居民即使不能避免沖擊波的殺傷，也可免受微粒回降物的危害。”因此麥克納馬拉認為，防微粒掩蔽部是靈活反應戰略不可缺少的組成部分。

其三是針對不發達國家的防御問題，大力實施對外援助，同蘇聯積極爭奪第三世界。鑒于蘇聯在第三世界的影響不斷擴大，麥克納馬拉認為應對此種威脅的良策，不在于使用核武器，也不在于使用龐大的常規部隊，而在于綜合采取政治、經濟和軍事等諸項措施。根據所受威脅的程度不同，麥克納馬拉將第三世界國家主要分為兩大類：第一類，是所謂“受單一威脅之國家”，即亞非拉那些不與共產黨國家接壤，但受其“間接侵略”的欠發達國家。麥克納馬拉認為，對這些國家，美國既要實施經濟援助計劃，讓其人民過上美好生活，促進其經濟和社會的發展進步，從而保持其內部穩定，防止共產主義勢力利用其內部人民不滿情緒，趁隙而入，搞隱蔽侵略；還要進行軍事援助，提供輕武器、運輸工具、通訊器材及訓練指導等援助，幫助它們預防“叛亂”和“內部顛覆活動”的發生。第二類，是所謂“受雙重威脅之國家”，即面臨外部直接威脅和內部間接威脅的國家，麥克納馬拉指那些與共產黨國家接壤或靠近的第三世界國家，并認為越南就是這類國家的典型代表。麥克納馬拉認為，對這些國家，美國實施軍事援助計劃是必不可少的，具體包括：一是提供武器裝備以及指導人員訓練等，以便它們恃此能夠更好地發揮“自身的能力和勇氣”，在“抗擊大規模的游擊戰”中獲勝；二是進一步建設、發展和完善美國在海外軍事基地設施體系，進一步增強美軍必需的遠距離機動能力，以便在其“遭到越境的公開進攻”時，美國正規部隊能夠及時趕往相助并迅速展開抗擊侵略。麥克納馬拉的目的，是在這些通常被稱為“灰色地區”的遠東、南亞和拉丁美洲建立一種防御體系，使其能在不依靠核武器的情況下對威脅作出反應。

正如前面提到的，1961年1月6日赫魯曉夫在一項政策聲明中稱“共產主義者將通過民族解放戰爭在第三世界贏得勝利”，并且向西方宣告“我們將埋葬你們”，肯尼迪對此耿耿于懷、警惕極高，并要求他的官員們對此提高警惕。麥克納馬拉作為國防部長，作為總統在國防事務上的首要顧問，當然對此必須有針對性的思考。在包括麥克納馬拉在內的美國決策層看來，蘇聯正努力爭奪控制第三世界，并可能在若干年內進攻美洲大陸，為此，美國必須嚴防死守，極力同蘇聯搶奪第三世界，尤其是要沿著歐亞大陸的邊緣，構筑遏制蘇聯和中國的軍事包圍圈，實施“環線防御”。一旦這個大鏈條遇到威脅，美國必須能夠在不依靠核武器的情況下對威脅作出反應，必要時進行軍事干涉亦是順理成章。越南戰爭便是這種邏輯的結果。按照麥克納馬拉等人的設想，美國需要具備進行“兩個半戰爭”的能力，即能夠在歐洲和亞洲同時與蘇、中各打一場大戰，與此同時還要有能力在其他地區應付局部的緊急情況(即半個戰爭)。為了實現上述目標，麥克納馬拉認為，關鍵是要做到兩點：一是增強空運和海運能力，提高部隊的機動性，使美國駐本土、夏威夷和沖繩的地面及空軍部隊能夠立即開赴遭受進攻威脅之地區；二是加強主要由國民警衛隊和陸軍后備隊組成的戰略預備部隊，使美軍現役部隊投入一場主要或局部戰爭的同時，仍有力量來應付其他地方發生的沖突。對此，麥克納馬拉為原來需要4至9個月才能完成戰斗準備的主要戰略后備部隊制定了新的更嚴格的標準：戰略預備部隊在接到命令的3個星期內，要有2個師及其支援部隊能做好戰斗準備；在5個星期內，再有2個師及其支援部隊能做好戰斗準備；在8個星期內，又有另外6個師及其支援部隊做好戰斗準備。這樣，在總共不到2個月的時間內，總共有10個做好戰斗準備的師可供調度使用。這一數目較改革前“增加近一倍”。由此，美國在應對諸多不測之際，就擁有更多可供選擇的手段，而無需單純依賴核武器，“靈活反應戰略”的實施也就具備了更堅實的基礎。