第三節 行政行為的分類

行政行為種類繁多，內容龐雜。對行政行為的分類研究可以更深入地理解、把握行政行為的特點，可以從多種角度對不同行政行為的內容、行為產生的結果以及它所遵循的行為規則進行分析。同時，這種分類研究也有助于我們對各項行政行為的構成要件和法律效力的認識，有助于對行政行為監督與救濟途徑、方式的判斷適用。

行政行為根據不同的標準可以作不同的分類。下面就幾種主要分類進行闡述。

一、內部行政行為與外部行政行為

行政行為以其適用與效力作用的對象的范圍為標準，可分為內部行政行為與外部行政行為。所謂內部行政行為，是指行政主體在內部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為，如行政處分及上級機關對下級機關所下達的行政命令等。所謂外部行政行為，是指行政主體在對社會實施行政管理活動過程中針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政許可行為、行政處罰行為等。

劃分內部行政行為與外部行政行為的意義在于：第一，內部行政行為適用內部行政規范，因而也只能用法定的內部手段和方式去進行；而外部行政行為適用于社會行政等外部行政法規范，因而能夠采用相應的法律、法規所規定的各種手段和方式去進行。就此可以看出，內部行為與外部行為的內容與方式是不同的，兩者不能任意交叉適用。第二，對于內部行政行為的主體資格，法律沒有嚴格要求，而外部行政行為的主體資格，法律則有嚴格的要求。所以，某些具有內部行政行為主體資格的組織，不一定具有外部行政行為主體資格。第三，內部行政行為一般不適用行政復議程序和提起行政訴訟，而外部行政行為在符合法定條件的情況下，可以適用行政復議程序和行政訴訟程序。

我們認為，行政法學上對行政行為研究的重點應當是外部行政行為。但是，對外部行政行為的研究，又離不開對內部行為的研究。在行政法學意義上，行政主體的內部行為是為外部行為服務的，是為實現外部行為服務的，是為實現外部行為的法律效果服務的。那么實踐中如何區分內部行政行為與外部行政行為呢？我們認為應從以下三方面去把握：第一，從主體角度去把握。內部行政行為的主體只能是行政機關或行政機構，行為對象人只能是公務員或另一行政機關、行政機構及其他行政主體；而外部行政行為的主體可以是所有具有行政主體資格的組織，行為對象人是公民、法人或其他組織。第二，從行政行為所針對的事項性質和法律依據的角度去把握。內部行政行為所針對的是單純內部事項，法律依據為內部組織法；而外部行政行為所針對的是社會事項，屬于一般社會職能，法律依據為調整社會管理某一方面的法律、法規。第三，從行政行為的內容與法律效果的性質角度去把握。內部行政行為的內容都是關于內部組織關系、隸屬關系、人事關系等方面的，一般其法律效果都是影響行為對象人的職務、職責、職權；而外部行政行為的內容都是有關社會管理方面的關系，一般其法律效果都是影響行為對象人作為公民、法人或社會組織所享有的權利和應當履行的義務。

實踐中有些行政行為很難絕對區分其內部還是外部性。如有的行政行為從形式上看起來是行政機關向其上級行政機關就某一事項的請示或匯報，或者是上級行政機關對下級行政機關就某事項的指示或建議，似乎具有內部性；但就其內容上講卻又涉及行政相對方的權利與義務，又具有外部性因素。那么其行為到底是否具有可訴性？應該根據具體情況作具體分析。我們認為主要看其內容是否實質性地影響行政相對方的權利與義務。如果實質性地影響行政相對方的權利與義務的話，行政相對方就應當享有起訴的權利。對于這點，實踐中有不同的做法。但從行政訴訟法的規定尤其是司法解釋的規定來看，主要是看是否影響行政相對方的權利與義務，是否會形成法律上的利害關系。

二、抽象行政行為與具體行政行為

行政行為以其對象是否特定為標準可分為抽象行政行為與具體行政行為。所謂抽象行政行為，是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規范性文件的行為，如制定行政法規、行政規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的行為。抽象行政行為相對于具體行政行為而存在，其核心的特征就在于行為對象的不特定性或普遍性，即行為對象具有抽象性，屬于不確定的某一類人或某一類事項并具有反復適用的效力。抽象行政行為包括兩類：一類是行政立法行為，即有權行政機關制定行政法規和行政規章的行為；另一類是制定不具有法源性的規范性文件的行為，即有權行政機關制定或規定除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的其他規范性文件的行為，如縣級人民政府所制定的其全縣境內普遍有效的某些規定或辦法等。

所謂具體行政行為，是指在行政管理過程中，針對特定的人或事所采取具體措施的行為，其行為的內容和結果將影響某一個人或組織的權益。具體行政行為最突出的特點，就是行為對象的特定性和具體化，屬于某個個人或組織，或者某一具體社會事項。具體行政行為一般包括行政許可與確認行為、行政獎勵與行政給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強制行為、行政監督行為、行政裁決行為等。

抽象行政行為與具體行政行為不僅是行政法學理論上的一種劃分，而且也是法律制度所采用和確認的一種劃分方法。比如，我國《行政訴訟法》和《行政復議法》就是以“具體行政行為”為標準來規定行政訴訟和行政復議的對象的。因此，劃分抽象行政行為與具體行政行為具有重要的法律意義和理論意義。首先，它對確定和判斷行政復議和行政訴訟的受案范圍具有重要作用，決定著公民、法人或其他組織對行政行為不服能否提起行政復議和行政訴訟。因為一般說來，只有對具體行政行為不服才有可能進行行政復議和提起行政訴訟，而抽象行政行為則一般不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。所以，兩種行政行為之間的法律救濟與監督途徑是有所區別的。不過應當注意的是從1999年頒布的《行政復議法》的規定來看，與過去的《行政復議條例》比較，進一步拓寬了行政復議的受案范圍，其中包含有條件地對部分抽象行政行為不服可以申請行政復議。再有就是中國加入WTO以后，實際上使傳統的行政訴訟制度面臨著一種嚴峻挑戰。因為按照中國政府的有關入世承諾，一部分抽象行政行為（主要是有關貿易和服務方面政策）將面臨司法審查的可能。這樣可以看出從一般原則上來講，一部分抽象行政行為將逐漸納入行政訴訟的受案范圍，成為司法審查的對象。近年來我國學術界的呼聲也很高，認為需要盡快修改《行政訴訟法》，逐步擴大行政訴訟的受案范圍，以滿足不斷變化發展的客觀需要。我們也可以看到近年來行政審判實踐中也開始出現受案范圍“邊緣化”（擴大化）的傾向。其次，抽象行政行為與具體行政行為的主體、內容及效力的法律規定也是有所區別的。一般說來，抽象行政行為的主體要求比較嚴格，行為內容比較廣泛、概括，法律效力具有普適性和相對穩定性，可以反復多次適用；而具體行政行為的主體具有一定的普遍性，即所有行政主體均可為之，內容比較具體、細致和富有針對性，效力范圍僅限于很小的對象范圍。再次，劃分抽象行政行為和具體行政行為，也是行政法學理論上對行政行為體系構成進行考察與研究的一種基本思路與方法。

三、羈束行政行為與自由裁量行政行為

行政行為以受法律規范拘束的程度為標準，可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為，是指法律規范對其范圍、條件、標準、形式、程序等作了較詳細、具體、明確規定的行政行為。行政主體實施羈束行政行為，必須嚴格依法定范圍、條件、標準、形式、程序等進行，沒有自行斟酌、選擇、裁量的余地。例如，稅務機關征稅，只能根據法律、法規規定的征稅范圍、征稅對象以及稅種、稅率征稅，在這些方面，稅務機關沒有選擇、裁量的余地。行政主體違反羈束規定，就構成違法行為，要承擔違法的后果。自由裁量行政行為，是指法律規范僅對行為目的、行為范圍等作一原則性規定，而將行為的具體條件、標準、幅度、方式等留給行政機關自行選擇、決定的行政行為。羈束行為和自由裁量行為的劃分并不是絕對的，羈束行為通常也存在一定的自由裁量成分，法律、法規不可能對行政行為在所有情況下的所有處置方法都作出詳細、具體、明確的規定；行政主體實施自由裁量也不是無限制地自由裁量，自由裁量行為也存在一定的羈束因素。法律授權行政主體實施某種自由裁量行為時，雖然未為之規定具體方式、程序、限度，但有著明確的授權目的，并通常為之規定了自由裁量的范圍。行政主體在實施自由裁量行為時，不能違反授權法的目的和超越法律規定的自由裁量范圍。行政裁量偏輕偏重或者畸輕畸重，屬于不當或嚴重不當的行政行為，而非違法行為。但是，行使自由裁量權時如果在表現形式上不違法，而動機目的卻是為了私利，則構成濫用裁量權，屬于違法行為。

如果說抽象行政行為與具體行政行為的劃分決定了人民法院監督行政行為的范圍，那么羈束行政行為與自由裁量行政行為的劃分則決定了在此范圍內人民法院監督行政行為的程度和深度。人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查，對行政行為是否適當原則上不予審理。對于羈束行為，相對方不服，可以向法院提起行政訴訟；而對于自由裁量行為，如果不是顯失公正，人民法院不予受理或不予進行審查。與人民法院的審查程度不同的是，行政復議機關對于行政行為的審查是一種全面的審查，不僅有對合法性問題的審查，還有合理性問題的審查，而且不僅限于行政處罰顯失公正問題的審查。

四、依職權的行政行為與依申請的行政行為

以行政機關是否可以主動作出行政行為為標準，行政行為可分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。

依職權的行政行為，指行政機關依據法律賦予的職權，無須相對方的請求而主動實施的行政行為。如行政監督檢查、征收稅款、對違法行為的處罰等。行政行為大部分是行政主體依職權進行的。

依申請的行政行為，是指行政機關必須有相對方的申請才能實施的行政行為。此時，相對方的申請是行政行為開始的先行程序和必要條件，非經相對方的請求，行政機關不能主動作出行政行為，如頒發營業執照、頒發排污許可證等行政許可的行為。實踐中往往涉及行政審批、行政許可、行政確認、行政裁決、行政復議等行為。

依職權和依申請的行政行為均可能發生不作為的違法，在依職權行為的場合，行政機關不履行法定職責，漠不關心，不當延誤；在依申請行為的場合，行政機關對相對方的申請在法定期間內不予答復，均可成為相對方申請行政復議或提起行政訴訟的理由。

對依職權和依申請的行政行為進行分類研究的意義，在于明確二者的不同規則，有助于法院對行政行為的審查判斷。對于這兩類行為，當事人提起行政訴訟的請求不同，構成訴訟的類型也不同，法院進行審查、判斷的標準也不同，直至最終法院作出不同的判決?？梢哉f，這種分類研究的意義是貫穿于整個行政訴訟過程的。對依職權的行政行為，由于是針對行政機關已作出的行為，所以，相對方提起的必是違法撤銷之訴，法院審查判斷的標準應是該行為是否違法，證據是否確鑿，程序是否合法等，最終的判決，對于合法的行政行為，應作出維持判決，對于違法的行政行為，應作出撤銷判決。對依申請的行政行為，由于是針對行政機關不作為的行為，所以，相對方提起的是請求作為（履行職責或履行義務）之訴，法院審查判斷的標準則應是相對方是否提出合法申請，該申請是否符合法定條件，行政機關是否具有法定職責，對相對方的請求行政機關應如何處理等，最終的判決則是指向行政機關是否應當作為，是否履行職責的判決。

五、授益行政行為與不利行政行為

以其內容對行政相對方的利益影響為標準，行政行為可以分為授益行政行為和不利行政行為。授益行政行為，是指行政主體為行政相對方設定權益或免除義務的行政行為，如行政許可、行政獎勵、行政給付等。不利行政行為，是指行政主體為行政相對方設定義務或限制、剝奪其權益的行政行為，又稱負擔性行政行為，如行政征收、行政處罰、行政強制等。但是應當注意的是，這種行政行為的授益與不利的區分不是絕對而是相對的，往往要根據具體的對象而定。有時一個行政行為對某公民或組織是授益的，而極有可能對其他公民或組織則是不利的。例如在行政裁決中就往往出現此種情形。

六、單方行政行為與雙方行政行為

以決定行政行為成立時是否須征得相對人同意為標準，將行政行為分為單方行為與雙方行政行為。單方行政行為指依行政機關單方意思表示，無須征得相對人同意即可成立的行政行為。如行政處罰行為、行政監督檢查行為等。行政機關實施的行政行為大多數是單方行政行為。有些行政行為，如頒發許可證，雖需相對方的申請，但當事人是否符合相關條件和標準，最終是否批準和頒發相應許可證或執照等，仍由行政機關單方決定，從這個意義上講，它仍屬單方行政行為。

雙方行政行為指行政機關為實現公務目的，與相對人協商達成一致而成立的行政行為。如行政合同行為。這種行為的基本特征，在于行政行為必須經相對方同意才能成立，即相對方的最后同意是行政行為有效成立的必備條件。

劃分單方行政行為與雙方行政行為的意義在于：

（1）它們所表現出來的不同特征，使其各自在成立時所應遵守的行為規則不同。單方行政行為具有行政主體單方意思表示即可成立，而雙方行政行為則因其屬于合意行為，必須有相對方的同意方可成立。

（2）有利于確認行政復議的被申請人和行政訴訟的被告，并有利于認定和追究行政法律責任。當兩個以上的行政主體聯合作出某項行政行為時，它們是共同被申請人或共同被告并共同承擔責任；當行政主體和非行政主體聯合作出某項行政行為時，由行政主體作為被申請人或被告并承擔主要責任。在行政合同行為中，雖然是雙方意思表示一致而成立，但由于行政合同行為的特征，大多數行政合同爭議往往是因為行政主體一方單方面變更或解除合同所引起，所以其被告往往是行政主體一方。至于行政合同中的行政相對方違約或不履行義務的，行政機關往往通過行政程序予以解決。

七、要式行政行為與非要式行政行為

以行政行為是否應當具備一定的法定形式為標準，行政行為可分為要式行政行為與非要式行政行為。所謂要式行政行為，是指必須具備某種法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行為。例如，行政處罰決定必須以書面形式作出并加蓋單位公章才能有效。行政許可決定也應當以書面形式作出并加蓋單位公章。行政機關采取扣押、查封等行政強制措施時必須開付收據或者清單等。所謂非要式行政行為，是指不需一定方式和程序，無論采取何種形式都可以成立的行政行為，例如，公安機關對醉酒的人采取強制約束的行為；消防機關為救火災而對毗連火場的建筑物進行部分拆除的行為。行政行為絕大多數都是要式行政行為。

劃分要式行政行為與非要式行政行為的意義在于：要式行政行為就其形式而言是一種羈束性要求，若不具備相應的形式，就會因形式違法而被宣布無效；而非要式行政行為就其形式上講，是一種自由裁量性規定，采取哪種方式或形式，行政主體有選擇余地，原則上不發生因形式而違法的問題，但同樣可能發生不公正或不合理的問題。同時，由于行政行為的職權性特點，采取非要式行政行為應受到嚴格控制，一般只在情況緊急或不影響相對方權利的情況下，才能采取。

八、作為行政行為與不作為行政行為

以行政行為是否以作為方式來表現為標準，行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為。

所謂作為行政行為，是指以積極作為的方式表現出來的行政行為，如行政獎勵、行政強制行為。所謂不作為行政行為是指以消極不作為方式表現出來的行政行為。例如，我國《集會游行示威法》第9條第1款規定：“主管機關接到集會、游行、示威申請書后，應當在申請舉行日期的2日前，將許可或者不許可的決定書面通知其負責人。不許可的，應當說明理由。逾期不通知的，視為許可?！边@里“逾期不通知的，視為許可”就是不作為方式的行政許可行為。再如，我國《行政復議法》第6條1款第8、9、10項規定的內容和《行政訴訟法》第11條1款第4、5、6項所列舉的行政行為中，就有不作為方式的行為。

劃分作為方式與不作為方式的行政行為，有利于明確行政行為的范圍。一般情況下，行政行為就是一種行政決定活動，是以作為方式來表現的，因而也就有人認為只有作為方式的行為才屬于行政行為，才會影響相對方的權益。其實在法定條件下，某些不作為行為也直接影響相對方的權益，產生相應的法律后果，構成法律上的行為。這樣劃分也有利于行政職責的履行和對相對方權益的保護，真正體現行政法的精神。

九、行政立法行為、行政執法行為與行政司法行為

這是以行政權作用的表現方式和實施行政行為所形成的法律關系為標準所作的劃分。這是一種傳統的行為分類。所謂行政立法行為，是指行政主體依法定職權和程序制定具有普遍約束力的規范性文件的行為，它所形成的法律關系是以行政主體為一方，以不確定的行政相對方為另一方。所謂行政執法行為，是指行政主體依法實施的直接影響相對方權利義務的行為，或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。它形成的法律關系是以行政主體為一方，以被采取措施的相對方為另一方的雙方法律關系。具體包括行政許可、行政確認、行政獎勵、行政處罰、行政強制、行政合同、行政監督檢查等行為。所謂行政司法行為，是指行政機關作為爭議雙方之外的第三者，按照準司法程序（特別的行政程序）審理特定的民事爭議和行政爭議案件并作出裁決決定的行為，它所形成的法律關系是以行政機關為一方，以發生爭議的雙方當事人各為一方的三方法律關系，具體包括行政仲裁、行政調解、行政裁決、行政復議等行政行為。其中典型的是行政裁決、行政復議行為。

將行政行為劃分為行政立法行為、行政執法行為與行政司法行為，有助于對因行政權不同作用方式而形成的不同的行政關系進行法律調整，從而規范行政行為。同時，這種劃分也是行政法學者對行政行為體系結構進行研究的一種思路。

十、自為的行為、授權的行為和委托的行為

以行政職權的來源為標準，可以將行政行為劃分為自為的行為、授權的行為和委托的行為。

自為的行為指行政機關根據法律規定的職權，自己作出的行政行為。如我國《行政處罰法》第15條規定：行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第20條規定：行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、法規另有規定的除外。第39條規定：行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。我國《行政許可法》第22條規定：行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施。

授權的行為指由法律等規范性文件授權給非行政機關性質的組織從事行政管理活動而實施的行政行為。法律、法規授權的組織是以自己的名義作出行政行為的，它實際上享有行政主體的資格。如我國《行政處罰法》第17條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。我國《行政許可法》第23條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。此外，我國《行政復議法》第15條第1款第3項和《行政訴訟法》第25條第4款所稱“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為”指的就是此種情形。

委托的行為是指由行政機關委托其他行政機關或非行政機關組織或公民個人從事行政管理活動而實施的行政行為。這里委托行政機關與受委托的行政機關或非行政機關組織或個人之間是一種委托代理關系，受委托的行政機關或非行政機關組織或公民個人是以委托的行政機關的名義實施行為，并且這種行為的效果被委托的行政機關所吸收、承受。如我國《行政許可法》第24條規定：行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規或者規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內容予以公告。委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內，以委托機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。

根據我國《人口與計劃生育法》、《社會撫養費征收管理辦法》的規定，社會撫養費的征收決定主體應為地方縣級人民政府計劃生育行政部門。這是社會撫養費征收制度的顯著特點和重大變化。但立法也考慮到一些特殊情況，特別是考慮到地方政府機構改革后縣級計劃生育行政部門的編制偏緊，工作壓力大，作出社會撫養費征收決定又需要經調查取證、制作談話筆錄、制作決定文書、送達等程序，加之不少地方地域廣闊、交通不便，僅靠縣級計劃生育行政部門很難完成對違法生育公民征收社會撫養費的大量具體工作，因此國務院制定的《社會撫養費征收管理辦法》明確規定縣級人民政府計劃生育行政部門可以委托鄉鎮人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。這樣的規定符合基層實際，增加了可操作性。但這里需要明確的是，即使委托，縣級計劃生育行政部門仍是法律意義上的征收主體。

我國《行政處罰法》第18條規定：行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限范圍內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。此外，我國《行政訴訟法》第25條第4款所稱“由行政機關委托的組織所作的具體行政行為”指的就是此種情形。

這種分類的意義在于明確授權、委托行為的規則，以及明確行為責任的歸屬。

首先，這種分類使我們認識到，行政行為并非只能由行政機關實施，行政機關以外的社會組織或公民個人所實施的也可能是行政行為。它們或者得自于法律、法規的授權而實施，或者是經行政機關的委托而實施。因此，行政行為又可以分為行政機關所為的行政行為和非行政機關所為的行政行為。

其次，這三種行為職權來源不同，所應遵循的行為規則也不同。這三種行為都應遵守行政行為的一般規則，除此之外，在授權關系中，行政職權直接來源于法律、法規的規定，其行為必須在法律、法規明確規定的權限范圍內進行；而在委托關系中，行政職權來自于行政機關的委托命令或決定，其行政行為則必須在行政機關委托的權限范圍內實施。這種分類就在于通過對授權、委托關系的說明，把握其應遵循的行為規則。

最后，由于司法審查的對象是行政行為，而行政行為的實施者又有多個，因此要明確行為責任的歸屬，準確地界定行政訴訟的被告。法律、法規授權的組織可以以自己的名義獨立行使行政職權，當然也應獨立承擔責任，授權機關可以作為司法審查中的被告。受委托的組織或個人，必須以委托的行政機關的名義行使行政權力，故其責任應屬于委托的行政機關，所以也只能由委托的行政機關作為司法審查中的被告。

除上述劃分方法外，還可劃分為附款行政行為與無附款行政行為，須受領的行政行為與不須受領的行政行為等。