第二節 國家行政機關

一、國家行政機關的概念、性質和特征

（一）國家行政機關的概念

國家行政機關，又稱國家行政管理機關，即狹義上的人民政府，是指國家根據其統治意志，按照憲法和有關組織法的規定設立的，依法享有并運用國家行政權，負責對國家各項行政事務以及相應的社會公共事務進行組織、管理、指揮和監督的國家機關。

國家行政機關，是國家為實現對國家政治、經濟、社會和文化等諸領域以及相應的社會公共事務的有效管理而設置的，其職能隨著時代的變化和社會的變遷而發展、變化。隨著科學技術的發展和行政職能的擴大，現代國家中政治、經濟、文化等各個領域的管理事務越來越紛繁復雜，國家行政機關的地位越來越重要。因為在瞬息萬變的現代社會中，國家行政機關較其他國家機關具有更強的適應性和應變能力，國家行政機關能否有效地行使其組織、管理、指揮和監督等行政權力，能否及時對相關權利、利益施行保護和救濟，關系到能否確保國家和社會的安全與安定，關系到整個社會能否健康而迅速地發展。

（二）國家行政機關的性質

在實行權力分立的國家，行使行政權的國家行政機關與行使立法權的立法機關和行使司法權的司法機關相互獨立、相互制衡。無論其政體是內閣制、議會內閣制，還是總統制、半總統制、委員會制，行政權都屬于國家行政機關。如《美國憲法》規定：“行政權屬于美利堅合眾國總統”（第2條第1項）?！度毡緡鴳椃ā芬幎ǎ骸皣倚姓鄬儆趦乳w”（第65條）。在法國，行政機關總的是指執行公務的各種公法法人。

在社會主義國家，一切國家權力屬于人民，國家行政機關由國家權力機關產生，是國家權力機關的執行機關，行使國家行政管理權，對國家權力機關負責并報告工作。我國《憲法》明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”（第2條第1、2款）。全國人民代表大會是國家的最高權力機關（第57條前半部分），地方各級人民代表大會是地方國家權力機關（第96條第1款）。國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關（第85條），地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方國家行政機關（第105條第1款）?？梢?，在我國，國家行政機關是根據國家權力機關的決定和授權，按照憲法、組織法和有關法律的規定設立的，依法對國家行政事務及相應的社會公共事務行使組織、管理、指揮和監督等行政權力的國家機關。國家行政機關從屬于國家權力機關，國家行政機關行使行政職權，必須嚴格依據憲法和法律的規定。

（三）國家行政機關的特征

1．國家行政機關具有高度政治性和權威性

在階級社會中，政府必然代表一定階級的利益和體現統治階級的意志，具有鮮明的政治性。國家行政機關是國家政治統治的重要工具，負有鞏固階級統治、維護統治階級利益的政治使命。我國各級政府是代表無產階級和全體人民利益的，是體現無產階級和廣大人民群眾利益的。國家行政機關的階級性是其政治性的集中體現。在現代國家，隨著法治國家理念和憲政思想的普及，要求統治階級的意志必須通過法律的形式體現出來，于是，充分尊重并嚴格遵守作為“全體國民總體意思表示”的憲法和法律，便成為國家行政機關政治性的最突出的體現。

與其他社會組織相比，國家行政機關具有高度的權威性。國家行政機關通過法定的行政權力，對國家政治、經濟、文化和社會各個領域實行最廣泛的干預和領導，其權力的覆蓋面涉及每個公民和組織，其政策、方針、法規、規章和命令等，在其管轄范圍內的每一個組織和任何個人都必須遵守和執行。任何政黨和組織都必須在憲法和法律的范圍內活動，即使是執政黨，其執政方針或者政策，也只有通過法定的途徑轉化為法律、法規和規章，才能夠對國家行政機關產生法定的拘束力。

2．國家行政機關具有執行性和法律從屬性

在我國，國家行政機關是國家權力機關的執行機關，其活動內容與目的，必須嚴格從屬于國家權力機關，或者直接執行國家權力機關制定的法律和決議，或者為執行該法律和決議而采取組織、管理、監督和指揮等措施。有時，行政機關也可依法制定行政法律規范，為行政管理活動設立行為準則。無論是采取具體措施，還是制定普遍性規范，行政機關的一切活動都具有強烈的執行性，都不得違背權力機關的意志，即不能違反憲法和法律。

3．國家行政機關具有相對獨立性

國家行政機關是按照憲法和組織法的規定設立的，其一切活動必須在法定授權范圍內進行。國家行政機關的設置及其宗旨和目的、人員編制、行為規范、管理方法和方式、財政預算等都應該是法定的。此外，國家行政機關必須依法行使職權，無論是采取法律手段，還是采取其他經濟或者行政手段，都不得與法律規定相違背。國家行政機關在其職權范圍內所為的一切行為的法律后果，都歸屬于其所代表的國家。

一方面，國家行政機關具有從屬性，從屬于國家權力機關。另一方面，國家行政機關的活動是在全社會中依法進行的，一切合法的行政管理活動都受到國家強制力的保障。行政權由國家行政機關享有和行使，其他國家機關不得行使行政機關的行政權，也不得無故干涉國家行政機關行使職權的活動。為了確保行政機關有效地完成管理國家事務和相應的社會公共事務的任務，必須保證行政機關擁有自身組織系統上的獨立性和行政機關依法行使其職權的獨立性，必須保證行政機關擁有與其行政職能相應的國家權能。

4．國家行政機關具有適應性和創造性

國家行政機關的任務是管理國家、社會、經濟和文化等各個領域，面臨國內外風云變幻，必須采取隨機應變、機敏適宜的措施，或者變換機構設置，或者改變管理方式，以適應不斷出現的新的行政需要。

現代國家的行政機關，不僅擁有傳統意義上的行政執行權，而且兼有行政立法權和行政裁判權等多種職能。因此，我們說國家行政機關具有執行性，并不意味著行政機關只是機械地、被動地執行法律。國家行政機關還必須靈敏地、積極地回應各種各樣的行政需要。國家行政機關具有極強的創造性，特別是高層級的行政機關更多地承擔著行政決策的職能，其決策活動無一不是新的創造。與高層級的行政機關相比較，下層級的行政機關在執行法律、法規和政策過程中，雖然創造性相應地不是很突出，但是，依然需要決策與指揮，依然具有相應的創造性。總而言之，行政機關在法律規定的范圍內享有廣泛的裁量權，能動地而且富有創造性地執行法律。這是現代國家行政機關最突出的特征之一。

5．國家行政機關具有統一性和層級性

為實現行政目的，國家行政機關首先必須實行統一管理，保證政令統一。國家行政機關要實行統一管理，以保證指揮靈便，讓行政指令和信息在縱向渠道上迅速傳遞，必須逐級授權，依次分工，分級負責，明確關系，保持平衡。現實中，從中央到地方，國家行政機關存在若干層級，以國家最高行政機關為頂點，形成金字塔型的行政組織系統。

6．國家行政機關具有社會性、專業性和服務性

任何時代、任何性質的國家行政機關，都具有管理社會公共事務的職能，具有極強的社會性。盡管國家行政機關在本質上都必然代表一定階級的利益，但是，任何政府要達到維護階級統治、穩定社會秩序的目的，都必須對經濟、科技、文教、衛生、交通、電訊、社會保障、環境保護等領域展開有效的管理。這種公共事務的管理，使國家行政機關具有廣泛的社會性。從我國國家政治體制中行政機關與權力機關的關系來看，行政機關要接受權力機關的領導和監督，為執行權力機關制定的法律和決定、決議等服務。而權力機關制定的法律、決定和決議等，是全體人民意志的集中體現。這也從另一個側面反映了國家行政機關的服務性。

現代行政的特點決定了國家行政機關具有高度技術性和專業性。為了圓滿完成對紛繁復雜的行政事務和社會公共事務施行科學有效的管理之任務，行政機關不僅應具備結構合理的行政系統，而且還必須具備相應的專門性、技術性能力。

服務性是現代行政的重要特征之一。國家行政機關的主要任務是組織和管理國家行政事務，并根據需要對相應的社會公共事務進行組織和管理，當然應為國民經濟的穩定和發展服務，為社會的繁榮和人民生活的改善服務。隨著政府職能的轉變，國家行政機關將對某些社會公共事務的組織和管理進行調整，在促進公民個人、市場機制和中介機構等分別發揮相應作用的過程中，同樣將承擔主體培育、規則制定等重要的服務職能。

二、國家行政機關與相關概念的區別

（一）國家行政機關與權力機關、審判機關、檢察機關的區別

我國的國家機關包括國家權力機關、國家審判機關、國家檢察機關、國家行政機關和國家軍事管轄機關。有些國家的軍事管轄權屬于行政權的一部分，而我國《憲法》賦予軍事管轄權以獨特的地位，但《憲法》只是對中央軍事委員會作出簡單規定，并未對有關軍事管轄權的相應制度和程序作出明確規定?；谄洫毺匦裕谶@里暫不將其作為比較的對象。國家權力機關、審判機關、檢察機關和行政機關，都是行使國家權力、執行國家職能的重要部門，都接受中國共產黨的政治領導，在各自的職權范圍內依法行使立法權、審判權、檢察權和行政權，其組織和活動原則實行民主集中制，對人民負責，受人民監督。這是國家行政機關與其他國家機關的共同點。

但是，國家行政機關與其他國家機關在行使國家權力的職能范圍和活動方式等方面存在若干區別：

（1）任務和職權。國家行政機關的特定任務是領導、組織和管理國家行政事務以及相應的社會公共事務。為了完成這一特定任務，根據憲法和法律規定，國家行政機關行使行政權，有權制定相應的行政法律規范，并依法采取各種行政措施。而其他國家機關各自負有特定的任務，其職權也各不相同。國家權力機關的主要任務是行使國家立法權；人民法院是國家的審判機關，依照憲法行使國家審判權；人民檢察院是國家的法律監督機關，依照憲法規定行使檢察權。

（2）組織和活動方式。國家行政機關一般實行首長負責制，依照憲法和法律采取行政手段以實現其任務。各級國家權力機關實行合議制，一般議案都必須由人民代表大會全體代表的過半數通過；人民法院和人民檢察院在組織上都實行委員會制，分別以裁判和檢察的方式實現其任務。

（3）能動性。國家行政機關和人民法院及人民檢察院都是執行國家權力機關制定的法律的機關，對國家權力機關而言，三者是平行關系。但是，它們不僅擁有不同的職權，分別采取不同的執法方式，而且，在其執法能動性方面也存在較為明顯的區別。一般說來，人民法院和人民檢察院執行法律具有一定程度的被動性，只有在發生糾紛或者違法犯罪案件發生時，人民法院和人民檢察院才能適用司法程序，對既成的糾紛和違法犯罪事實進行裁判、處理和制裁。尤其是人民法院的審判活動具有明顯的被動性，實行“不告不理”的原則，只有當事人起訴至法院，其審判活動的程序才開始進行；而國家行政機關的執法活動則大量表現為主動的、積極的行政行為，從簡便、實效的角度出發，適用行政程序，在法律規定的范圍內行使廣泛的裁量權，能動地領導、組織、管理、指揮和監督行政事務乃至相應的社會公共事務，以維護公共利益，保護相對人的合法權益。

（二）國家行政機關與行政組織、行政機構的區別

國家行政機關與行政組織、行政機構，是一組既有密切聯系，又有一定區別的概念。國家行政組織，是為實現對國家事務和社會公共事務的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規定的條件和程序設立并負責國家行政事務和社會公共事務管理的特殊社會組織，包括國家行政機關和國家行政機構。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機關與行政機構的綜合體，包括各機關和機構相互間的橫向聯系和縱向結構。國家行政機關，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格、能以自己的名義行使行政權并承擔因此而產生的法律責任的行政單位。行政機構，是指構成國家行政機關的內部各單位，它是為行政機關行使行政權服務的，對外不能以自己的名義發布決定和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關。行政機關是聯結各行政機構的綜合體。在國家行政機關、行政組織和行政機構這組概念中，只有行政機關具有行政主體的資格，可以成為行政法律關系中的一方特定主體。行政機構一般可作為行政相對人而成為行政法律關系的一方主體，只有在法定授權的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關系主體的任何可能性。

（三）國家行政機關與企業、事業單位以及社會團體的區別

企業、事業單位以及其他社會團體都不屬于國家行政組織，都不行使國家行政權力，其活動屬于具體的經營活動或者事業活動，其內部的事務管理組織不是一級國家行政機關，也不是國家行政機關的派出機構。

社會團體是群眾性組織，其決議和行為規范，只能約束本團體成員，并且，社會團體可根據自愿申請并履行必要手續來吸收成員，其成員退出該團體一般也比較自由。而國家行政機關所采取的行政措施和所制定的行政法律規范，對全社會成員都具有約束力，帶有國家強制性，而且一般公民取得或者放棄國家公務員資格，進入或者退出國家行政機關，都必須遵循嚴格的法律規定，個人的自由意志往往要受到一定的限制。

隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷發展，黨政分開、政企分開、政事分開以及政社分開的原則將得以更加廣泛而深入地堅持和貫徹。為了真正搞好市場經濟，又不失去國家對整個社會經濟的宏觀調控，必須將國家行政機關同企業、事業以及社會團體區分開來，形成各具特色的管理制度、管理體系和管理方法，以保證國家行政機關充分發揮宏觀控制和綜合調節、監督、服務等方面的職能，充分調動企業、事業及其他社會組織的積極性和創造性。

三、具有行政主體資格的國家行政機關

我國行政體制是一個有縱向和橫向之分、縱橫交錯、關系復雜卻羅列有致的完整系統。中央行政機關和地方行政機關共同構成國家行政體制的基礎系統。從國務院到?。ㄗ灾螀^、直轄市）和自治州、縣、鄉（鎮），除具有上下級隸屬關系的各級人民政府及其職能部門外，還有許多處于平行關系的機關、機構等。行政法學（行政組織法學）研究行政機關的根本目的，在于根據憲法和有關法律的規定，確定哪些行政機關具有行政主體資格，從而為行政行為法學和行政訴訟法學的展開創造條件。

（一）中央行政機關

1．中央行政機關的概念

所轄區域及事務范圍涉及全國的行政機關，稱為中央行政機關。中央行政機關是領導全國和各地方行政工作的最高行政機關，它是一國行政體制的核心，其職權劃分、活動方式和組織形式，直接影響著行政效率，關系著整個國家機器的運轉狀況，乃至決定著國家和民族的命運。

2．國務院

中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關（《憲法》第85條）。從新中國成立初期的政務院到現在的國務院，作為國家最高行政機關，其組織原則和活動準則都是由憲法和組織法規定的。

根據現行憲法和國務院組織法的規定，國務院由每屆全國人大第一次會議選舉產生，是最高國家權力機關的執行機關，也是最高國家行政機關（《憲法》第85條）；國務院由總理、副總理若干人、國務委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成（《憲法》第86條第1款）。國務院總理，根據國家主席的提名，經全國人大以全體代表過半數通過決定，由國家主席任命；其他成員由總理提名，經全國人大以全體代表過半數通過決定，由國家主席任命。國務院實行總理負責制（《憲法》第86條第2款）?？偫碡撠燁I導國務院的工作，副總理和國務委員協助總理工作（《憲法》第88條第1款）。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者全體會議討論決定，國務院常務會議和國務院全體會議由總理召集和主持。

根據憲法和組織法的規定，國務院享有并行使廣泛的行政管理職權。根據現行《憲法》第89條的規定，國務院共享有18項行政管理職權，其中使國務院因而具有行政主體資格的職權大致包括如下內容：

（1）行政法規的制定權，行政措施的規定權，行政決定和命令的發布權。

行政法規是國務院制定的規范性法律文件的總稱，對全國具有普遍約束力。依據國務院《行政法規制定程序條例》的規定，行政法規的名稱為條例、規定和辦法。對某一方面的行政工作進行比較全面、系統的規定，稱“條例”；對某一方面的行政工作進行部分的規定，稱“規定”；對某一項行政工作進行比較具體的規定，稱“辦法”。國務院各部門和地方人民政府制定的規章，不得稱為“條例”。國務院制定行政法規必須有憲法和法律的依據，必須經國務院全體會議或者常務會議審議通過，其頒布必須由總理簽署。國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的行政法規，稱“暫行條例”或者“暫行規定”。

行政措施是指行政機關依據既定的行政權，針對特定的具體事項，或者在一定時期內對不特定的多數人單方面采取的重大處置決定。國務院規定的行政措施，又稱國家行政措施，是國務院依照職權范圍，根據國際、國內情況的發展變化，按法定程序單方面作出的、有關某方面的重大決策。如國務院關于扶持養豬生產的決定，關于調運物資援助大興安嶺滅火的決定等。

行政措施的形式有命令、令、通知、決定、通告等?？梢?，發布行政決定和命令，實際上是采取行政措施的一種表現形式。行政法規和行政措施的重要區別，在于前者是針對尚未發生的事件所作的一般性規定，具有抽象性；后者是針對正在發生或者已經發生的事件所采取的決定和辦法。

（2）對中央和地方各級國家行政機關的領導、監督權。

國務院依法領導并監督各部、委以及直屬機構等的行政工作和地方各級行政機關的行政工作，有權改變或者撤銷它們不適當的規章或者決定和命令。

（3）對全國各項行政工作的領導和管理權。

國務院有權編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算，領導和管理經濟工作和城鄉建設，領導和管理國防建設事業，領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育、計劃生育、民政、公安、司法行政和監察等工作，領導和管理民族事務，管理對外事務等。

（4）全國人大和全國人大常委會授予的其他職權。

由于行政管理紛繁復雜，瞬息萬變，難以將國務院的職權全部列出，最高權力機關可以根據形勢的需要將一定的職權授予國務院。例如，隨著我國經濟體制改革和對外開放的深入發展，為了達到既保護改革，又摸索和總結經驗的目的，第六屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。該《決定》指出，國務院“必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律”。根據這個授權決定，國務院在經濟體制改革和對外開放方面獲得了較為廣泛的行政法規制定權。

3．國務院各部、委員會

國務院各部、委員會，是負責國家行政管理某一方面事務或者某些職能的工作機構，是國務院的組成部分，依法對某一方面的行政事務具有全國范圍內的管理權限。如教育部、公安部、建設部、民政部、財政部、國家發展和改革委員會、國家人口和計劃生育委員會等。國務院的行政職能，主要由各部、委承擔，各部管理比較專門的行政事務，各委員會則負責管轄較有綜合性的行政事務。

作為國務院的組成部門，國務院各部、委員會接受國務院的領導和監督，執行國務院的行政法規、決定和命令。同時，各部、委員會可以在法定的職權范圍內，就自己所管轄的事項，以自己的名義實施行政活動，并能獨立承擔因此而產生的責任。因此，各部、委員會是行政主體。

作為行政主體的國務院各部、委員會的職權，主要包括如下內容：

（1）部門規章的制定權。部門規章是國務院各部、委員會制定的，在其所管轄的專門行政事務的領域內，具有全國性普遍約束力的規范性法律文件的總稱。

（2）對本部門所轄事務的管理權。各部、委員會對其所轄事務享有管理權，可以根據法律和國務院的行政法規、決定和命令，在本部門的權限內，對有關事務作出處理決定和發布命令等（參見《憲法》第90條）。同時，對地方各級人民政府中的相應職能部門的業務，各部、委員會還享有指導或者領導權。

（3）對行政糾紛的裁決權。各部、委員會對由于自身行為和下屬機關行為所引起的行政復議，有權依法進行復議，并作出復議決定。

4．國務院的直屬機構

根據憲法和有關法律規定，國務院可以根據工作需要和精簡的原則設立國務院直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部委管理的國家局以及國務院議事協調機構和臨時機構等。其中，國務院直屬特設機構和直屬機構，主管某項專門業務，具有行政主體的資格。前者如國有資產監督管理委員會，后者如國家環境保護總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、海關總署等。直屬機構的行政首長不是國務院的組成人員，其法律地位低于各部、委員會。同時，直屬機構具有獨立的職權和專門職責，可以在主管事項的范圍內，對外發布命令和指示。因此，直屬機構具有行政主體的資格。

根據法律規定，國務院直屬機構的職權主要包括如下內容：

（1）規章制定權。根據法律、行政法規的明文授權，國務院直屬機構可以制定本部門職權范圍內的規章，多數是法律、行政法規的實施細則。

（2）行政事項處理權。國務院直屬機構對本部門職權范圍內的公共行政事務進行組織管理，有權實施行業法律規范確定的各項行政行為，如工商行政管理部門向符合法定條件的企業頒發營業執照等。

（3）爭議的裁決權。國務院直屬機構有權對本部門業務管轄范圍內發生的爭議進行復議裁決。如環境保護部門對污染損害賠償糾紛的裁決，土地管理部門對土地使用權糾紛的裁決等。

5．國務院各部、委員會管理的國家局

依照有關組織法的規定，國務院可以根據國家行政事務的需要，設立若干行政主管職能部門。由于其行政事務與一些部、委的職能有關，因此由相應的部、委實施管理。如國家海洋局由國土資源部管理，國家外國專家局由人力資源與社會保障部管理，國家測繪局由國土資源部管理，國家郵政局由信息產業部管理，國家文物局由文化部管理，國家外匯局由中國人民銀行管理等。這些國家局自成立時就具有獨立的法律地位，依法行使對某項專門事務的管理權和裁決爭議權，故具有行政主體資格。

6．國務院的辦公和辦事機構

國務院僑務辦公室、國務院港澳事務辦公室、國務院法制辦公室和國務院研究室等國務院辦事機構，主要職能是協助總理辦理專門事項。因此，國務院辦事機構在通常情況下不具有行政主體資格。

（二）地方國家行政機關

地方國家行政機關，是指其活動范圍僅限于國家一定行政區域范圍內，其管轄事項僅限于地方性行政事務的行政機關，亦稱地方人民政府，即各級地方人民政府。

1．我國地方國家行政機關組織法及其體制的沿革

新中國成立初期，根據《共同綱領》關于地方政權的規定，在初解放的地方一律實行軍事管制，由中央人民政府或者前線機關委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府，中央政府和地方政府間的職權劃分，按照事務的性質，由中央人民政府以法令的形式加以規定。從1949年到1950年，當時的政務院發布了《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》。這些地方行政機關組織法，對于穩定秩序、安定人心、恢復國民經濟，都起了不可低估的作用。

1954年，第一屆全國人大第一次會議通過了我國第一部《憲法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，對我國地方各級行政機關（包括民族自治地方的自治機關）的建制作出系統而具體的規定。但在此后，對地方行政機關組織法的制定工作被完全忽視，盡管在行政建制等方面時有調整，但大多依靠政策或者命令。在“文革”中，各級地方行政機關工作受到嚴重沖擊，1967年起，各地成立革命委員會，作為地方政權機關，實行“一元化的領導”。1970年，全國專區一律改為地區，設立地區革命委員會，作為一級地方政權機關，地方各級黨委相繼恢復，與同級革命委員會合署辦公，黨政機構不分設。1975年《憲法》改變鄉和民族鄉建制，規定農村人民公社是政社合一組織，并規定地方各級革命委員會為“地方各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府”。1978年《憲法》基本沿襲了1975年《憲法》對地方各級行政機關的規定，但關于民族自治地方的自治機關等方面，又恢復到1954年《憲法》的規定。1979年第五屆全國人民代表大會第2次會議通過《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》和《地方組織法》，將地方各級行政機關恢復人民政府稱謂。

至此，地方人民政府不再是縣級以上地方各級人大的常設機關，而成為地方國家行政機關。1982年第五屆全國人大第5次會議通過新《憲法》，并通過《關于修改地方組織法若干規定的決議》等。新《憲法》規定縣級以上人民政府設立審計機關，按照“政社分開”原則，設立鄉人民政府。

根據憲法和有關組織法的規定，按照行政區域的劃分，我國地方各級人民政府分為?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（自治州、直轄市的區）、縣、鄉（鎮）四級。

地方各級人民政府實行首長負責制。省長、自治區主席、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長分別主持各級人民政府的工作?？h級以上地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議，政府工作中的重大問題，需經政府常務會議或者全體會議討論決定。各級人民政府首長負責召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。

地方各級人民政府，為了管理各方面行政事務，可以根據工作需要設立各種工作部門。政府工作部門受本級人民政府統一領導，并受上級人民政府主管部門的領導或者業務指導。

2．地方國家行政機關的性質

我國現行《地方組織法》第54條規定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關?！钡胤絿倚姓C關的特點在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級人民政府都是本級地方國家權力機關的執行機關，對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；另一方面，地方各級人民政府都對其上一級國家行政機關負責并報告工作，都是國務院統一領導下的國家行政機關，服從國務院的領導。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級人民政府的主體資格。因為地方各級人民政府在其管轄的區域范圍內，有權依照憲法和有關法律規定的權限，管理本行政區域內的各項行政事務，并依法對該行為所產生的法律后果承擔責任。因此，地方各級人民政府都具有行政主體資格。

3．地方國家行政機關的法定職權

根據《地方組織法》規定，我國地方各級行政機關有如下5類職權（第35條、第36條）：

（1）執行權。執行本級人民代表大會及其常委會的決議和上級國家行政機關的決議和命令，辦理上級行政機關交辦的事項。

（2）決定、命令的發布權和規章的制定權?？h級以上地方政府可發布命令。省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大市的人民政府，還可以根據法律和法規制定地方政府規章。深圳、珠海、廈門、汕頭等經濟特區所在地的市人民政府亦享有地方政府規章制定權。

（3）領導和管理權?？h級以上人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、民族事務、監察、計劃生育等行政工作。

（4）保護、保障權。保護社會主義全民所有財產和勞動群眾集體所有財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保障農村集體經濟組織應有的自主權，保障少數民族的權利，尊重少數民族的風俗習慣，保障憲法和法律賦予婦女的與男子平等的政治權利、勞動權利、同工同酬和婚姻自由等權利。

（5）對本級政府職能部門和下級人民政府行政工作的領導和監督權。縣級以上人民政府可以改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決議、命令，并依照法律規定，任命和獎懲國家行政機關工作人員。

此外，根據《地方組織法》規定，自治區、自治州、自治縣的自治機關，除行使上述職權外，還依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限，行使自治權（第24條）。

4．地方各級人民政府的職能部門

根據憲法和有關法律的規定，縣級以上地方各級人民政府可以根據工作需要，設立若干職能部門，承擔某一方面行政事務的組織與管理職能。職能部門對本級人民政府負責，管理所轄行政區域內的某項專門行政事務。職能部門獨立享有并行使行政職權，以自己的名義作出決定，并承擔相應的法律后果。因此，縣級以上地方各級人民政府的職能部門都具有行政主體資格。

縣級以上地方各級人民政府的職能部門的法定職權主要有如下兩項：

（1）決定、命令的發布權。職能部門依據法律、法規和規章，可以就其管轄的專門行政事務，發布有關的決定和命令。

（2）對行政事項的主管權。在符合法律、法規和規章的前提下，職能部門有權就其主管行政事項作出處理，如公安機關對違法相對人進行治安管理處罰，環境保護機關對在環保方面作出重大貢獻的有功人員予以獎勵等。

5．地方人民政府的派出機關

地方人民政府的派出機關，是指由縣級以上地方人民政府經有權機關批準，在一定區域內設立的行政機關。根據《地方組織法》的規定，我國地方人民政府的派出機關有三種類型：省、自治區人民政府經國務院批準設立的行政公署；縣、自治縣人民政府經省、自治區、直轄市人民政府批準設立的區公所；市轄區、不設區的市人民政府經上一級人民政府批準設立的街道辦事處。

地方人民政府的派出機關不是一級人民政府，但是，依據有關組織法的規定，實際上履行著一級人民政府的職能，在一定的區域內對所有的行政事務享有組織與管理權，能以自己的名義作出行政行為，并能對其行為后果承擔法律責任。因此，地方人民政府的派出機關具有行政主體的資格。

鄉（鎮）人民政府是最基層的人民政府，領導和管理所轄行政區域內的行政事務。鄉（鎮）人民政府內部只設辦事機構，不設職能部門，也不設派出機關。有時根據需要設派出機構，在對外活動中，只能以鄉（鎮）人民政府的名義作出行政行為，不能獨立對外行使行政權。因此，在鄉（鎮）人民政府系統中，只有鄉（鎮）人民政府一個行政主體，除行政法律規范授權的情形外，其他任何內部機構或者派出機構都不具有行政主體的資格。

（三）中央行政機關和地方行政機關關系的法律調整

中國自古以來就是一個疆域遼闊、人口眾多的多民族國家，歷代的統治者都十分重視中央與地方之間的關系協調問題。中央與地方的關系，主要包括中央行政機關和地方行政機關的職能劃分、中央行政機關對地方行政機關的監督和控制以及各地方之間、地方和中央之間關系的協調三個方面。

（1）中央行政機關與地方行政機關職能的劃分

我國《憲法》規定，中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則（第3條第4款）。這一憲法原則，要在實際中具體應用，必須從行政法上確立最高行政機關和地方各級行政機關之間的相互協作的權利義務關系，建立科學的、合理的縱向職能劃分。

外交事務、國防事務、貨幣、度量衡、行政區劃調整、財政撥款、國民經濟和社會發展與布局規劃等，凡屬全國性的行政管理事務，涉及全國利益者，應由中央行政機關統一管轄。

地方性經濟建設規劃、文化、教育、衛生、體育、環保、生活福利設施等，凡屬地方性的行政管理事務，涉及地方利益者，應由地方行政機關獨立自主地管轄。

如長江水利資源利用、黃土高原水土整治，凡實施范圍關系到全國或者數省市的行政管理事務，應由中央行政機關主持處理，并由中央行政機關召集有關省市行政機關共同管轄。

在本地區獨立實施某項行政管理事務發生困難的地方行政機關，有權向中央行政機關申請援助，中央行政機關應在人力、物力、財力等方面給予支持和援助。

（2）中央行政機關對地方行政機關的監督和控制

中央行政機關與地方行政機關之間的職能劃分，已經包含并要求中央行政機關對地方行政機關的監督和控制。無論是聯邦制國家，還是單一制國家，任何國家的地方行政機關都必須接受中央行政機關的監督和控制。

在我國，黨的十一屆三中全會以前，實行的是高度中央集權制，中央與地方是垂直型的命令服從的關系，管理權限幾乎全部集中在中央各部門，導致地方和企業缺乏自主權，體制僵化、浪費嚴重、效率低下。為此，中央提出發揮中央和地方兩個積極性的戰略構想，經過多次放權與收權的調整，終于沖破了“一統就死，一放就亂”的體制上的束縛，在宏觀調控的前提下，擴大地方人民政府和企業的權力。但是，在最近的相關立法過程中，鑒于地方保護壁壘的嚴重性，似乎又呈現出收權的趨向。例如，我國《行政許可法》在有關行政許可的設定權問題上，除了完全剝奪各部委的設定權外，還對地方政府的設定權進行了嚴格的限制。從中央和地方的關系協調發展的角度看，這只能是權宜之計，應當在實踐中逐漸放權給地方政府，中央政府應當更多地履行指導、監督和協調的職責。

中央行政機關有權審核地方行政機關的行政管理工作計劃，有權檢查地方行政機關的行政管理活動，有權依照法律的規定撤銷或者糾正地方行政機關違法或者不當的行政管理措施。

四、幾種有關國家行政機關類型的劃分方法及理論思考

除了嚴格依據我國行政機關的現實體系結構，將行政機關分為中央行政機關和地方行政機關的分類外，還有許多別的分類方法。隨著有關行政機關研究的進一步深入，有的分類方法已逐漸顯示出非科學性。為了加深對行政機關概念的理解，有必要了解幾種常見的分類方法，并進行必要的理論思考。

（一）外部行政機關和內部行政機關

傳統的行政法學理論，按有無對外管理權限，將國家行政機關分為外部行政機關和內部行政機關兩類。前者有權在一定區域內對社會上的個人或者組織實施管理；而后者則按隸屬關系限于對內部的個人或者機構進行管理。他們之間的劃分可根據有關法律（尤其是組織法）從理論上加以確認。某些行政機關具有雙重身份，既是外部行政機關，又是內部行政機關。如各級人民政府既有權對所轄區域內的一切社會上的個人或者組織實施管理，同時又有權對隸屬于他的行政機構和工作人員實施領導和監督。內部行政機關與外部行政機關是兩個相對的概念，絕對的內部行政機關和外部行政機關之分是不存在的。

但是，按照前面我們對行政機關的定義，所謂的“內部行政機關”實質上是不存在的。我們只能說行政機關具有對內管理和對外管理的雙重職能，而不能將其對內管理的職能獨立出來稱之為“內部行政機關”。因此，將行政機關劃分為外部行政機關和內部行政機關的方法是不能成立的。如后述輔助機關、咨詢機關等，實質上屬于行政機構的范疇，只有在法定授權的情況下才能成為行政主體。

（二）一般權限行政機關和專門權限行政機關

一般權限行政機關，是指一級政府機關，即國務院和地方各級人民政府，其職權由憲法和有關基本法律規定，在所轄行政區域內，統一領導所轄各行政機關的工作，其行政活動帶有全面性和綜合性。

專門權限行政機關，是指在一般權限行政機關的領導下的職能機關，其職權由憲法、法律和行政法規加以規定，其行政活動具有一定的局部性和專門性。如國務院各部、各委員會和地方各級人民政府的職能部門等。

（三）決策機關、執行機關、輔助機關、咨詢機關和監督機關

按行政管理活動的環節，國家行政機關可分為決策機關、執行機關、輔助機關、咨詢機關與監督機關。

決策機關是指在行政活動中制定政策和規則，作出決定，發布命令的機關。如國務院、地方各級人民政府。

執行機關是相對于決策機關而言的，指負責執行政策、決定和命令的職能機關。如國務院各部委相對于國務院是執行機關，地方各級人民政府的各工作部門相對于本級人民政府是執行機關。

輔助機關是指行政機關中的辦事機構。如國務院辦事機構等。嚴格說來，應稱之為“輔助機構”，而不能稱為“輔助機關”。

咨詢機關是指為決策機關提供意見和建議的機關，通常由專家、學者及有代表性、有社會影響的民主黨派和無黨派愛國人士組成。嚴格說來，此種類型也不能稱為“機關”，而應稱為“咨詢機構”。

監督機關是指對整個行政系統及其公務員以及其他行政法主體遵守和執行法制情況進行監督、檢查的機關。如審計署、監察部等。

由于混淆了行政機關和行政機構的概念，所以，此種分類方法也是不可取的。但是，其對行政組織內部職能的分類研究具有重要的參考價值。

（四）職權行政機關和授權行政機關

按照行政機關的產生方式，可分為職權行政機關和授權行政機關。

職權行政機關，是指行政職權隨組織的成立而自然形成，不需要經其他組織特別授權的行政機關。根據我國憲法規定，實施國家行政管理的各級人民政府所固有的法定職權（《憲法》第89條、第107條、第115—120條），無需經其他國家機關個別授權。因此，從中央到地方的各級人民政府均屬于職權行政機關。

授權行政機關，是指其行政職權并不因組織的成立而形成，而來自有權機關或者有關法律的授予的機關。