上篇 中國政府向社會組織購買公共服務問題研究

第一部分 總體報告

一、導論

（一）研究的問題

20世紀80年代末以來，行政改革的浪潮在世界范圍內興起。奧斯本和蓋布勒提出了“企業家政府”的概念，認為政府的職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”；登哈特夫婦認為政府應該更多的是服務而不是“掌舵”，應該讓公民參與政府對公共服務的提供；彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了政府治理未來發展形成的四種模式：“一是市場式政府，強調政府管理的市場化；二是參與式政府，即對政府管理有更多的參與；三是彈性化政府，即認為政府需要更多的靈活性；四是解制型政府，即提出減少政府內部規則。”這些理論和模式的核心目標，是提高政府行政效率和公共服務質量，降低行政成本。

為此，各國政府陸續探索實現政府行政改革目標的多種途徑。薩瓦斯認為：“在公共部門的創新方案中，建立伙伴關系是核心要素之一。所要建立的伙伴關系包括社區伙伴（公民與志愿者）、私營部門伙伴、非營利組織伙伴等。”這就是說，在公共物品和公共服務的提供方面，需要改變政府的單一主體狀態，而由多種多樣的社會主體，比如由社會組織來提供，并且由此形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務的伙伴關系，這種伙伴關系實際上是公共服務不同提供機制的結合。在這一過程中，政府向社會組織購買公共服務模式隨之得到發展。所謂“政府向社會組織購買公共服務”（Purchase of Service Contracting, POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用。

現有研究的一個基本共識是，政府向社會組織購買公共服務之所以成為政府承擔公共服務的新模式，是因為當今政府面臨四個方面的情況：一是政府在公共產品與服務提供方面低效率甚至無效率而導致公眾不滿；二是新公共管理運動的興起與發展；三是社會組織自身不斷發展和完善；四是社會大眾公共服務需求不斷增長。在這些背景下，20世紀90年代英國率先提出了公共服務和公共物品供給實行公私合作的理念，隨后，這一理念擴展到美國、加拿大等國家并且付諸實施。與此同時，歐盟、聯合國、經濟合作與發展組織以及世界銀行等國際組織也在全球范圍內積極推廣公私合作供給公共物品和服務的理念和經驗，這一浪潮隨之擴展到中國等發展中國家。

我國內地的政府購買服務發端于上海。1995年，上海浦東新區社會發展局興建了羅山市民休閑中心，為了提高休閑中心管理效率，該局不是單純依靠街道辦事處和居委會等傳統的社區管理組織，而是通過協商，委托上海基督教青年會出面管理，并于1998年接受政府養老服務的委托，政府購買服務由此第一次進入我國實踐領域。

此后，全國一些城市陸續進行了這方面的探索實踐，政府購買公共服務的內容和范圍逐漸擴大到醫療衛生服務、教育服務、社區服務、培訓服務、就業服務、計劃生育服務等諸多公共服務領域。2000年，上海盧灣區等六個區的12個街道開展了依托養老機構開展居家養老的試點工作。南京市鼓樓區于2003年開始推出政府購買服務、社會組織運作的“居家養老服務網”工程，由社會組織為獨居老人提供居家養老服務。2004年2月，在上海市政府的主導和推動下，三家民辦非企業性質的社團組織——“自強社會服務總社”、“新航社區服務總站”、“陽光社區青少年事務中心”正式掛牌建立。上海的禁毒、社區矯正、社區青少年事務的管理工作，將通過政府購買服務的機制，由這三家社團聘用社會工作者來承擔。浙江省寧波市海曙區政府于2004年3月出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養老服務。主要做法是，由海曙區政府出資，向非營利組織——星光敬老協會購買居家養老服務，社區落實居家養老服務員。2004年9月開始，這一政策在全區65個社區中全面推行。江蘇省無錫市從2005年開始，先后對全市市政設施養護、污水處理、路燈設施維護、環衛清掃保潔、水資源監測、社會辦養老機構、城區綠化養護、文化、旅游、結核病防治等十多項公共事業由政府直接參與轉為實行“政府購買公共服務”的實踐。廣東省深圳市政府于2007年培育了鵬星社會工作服務社、社聯社會工作服務中心以及深圳慈善公益網三家社會工作機構，在社區建設、社會福利與救助、青少年教育、醫療衛生、社會矯正、監所管理、禁毒、殘障康復、人口計生、外來務工人員服務、婚姻家庭服務等領域推進購買社工服務的試點。近年來，各地在這方面的實踐，無論在服務范圍還是服務深度方面都取得了較大突破和積極進展。

本報告的主要目的，是對于全國情況進行基本分析，對于調查的相關案例進行相關探討，并且在此基礎上，分析并回答以下問題（見圖1）：

中國政府向社會組織購買公共服務的背景與動機是什么？

中國政府向社會組織購買公共服務的方式與機制是什么？其成效如何？

中國政府向社會組織購買公共服務過程中遇到哪些重要問題？在現有制度背景下，解決這些問題可能有哪些途徑？

中國政府向社會組織購買公共服務，對于政府職能的全面轉變，促進公共服務的均衡化，推動事業單位體制的改革有什么啟發意義？

（二）核心概念界定

本報告涉及如下核心概念：

1．公共服務

“公共服務”這一概念已在我國被廣泛使用，但是，對什么是公共服務，卻有不同的見解，甚至在不少情況下其含義常常含糊不清。概念上的混亂，往往容易助長實踐中的混淆。

公共服務是與私人服務相對應的一個概念，無論是公共服務還是私人服務，都意味著對某一種公眾需求的滿足，或者說其本身就是公眾的某一種需求。通常認為，現代社會中的所謂公共服務，是指政府運用公共權力和公共資源向公民（及其被監護的未成年子女等）所提供的各項服務。公共服務包括科學、文化、教育、衛生等無形產品，也包括基礎設施、道路交通等有形產品。

公共服務與私人服務的區別在于，它們供給的主體和方式不一樣。例如，教育本身只是特定專業性服務，使用了公共權力或公共資源所提供的教育服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私人資源所提供的教育服務或私立教育，是營利性的私人服務，而非營利社會組織使用來自捐贈等渠道的社會資源所提供的教育服務，或者它們興辦的公益性學校，則是非營利性的社會公益性服務。所以，不應將教育等專業性服務簡單籠統地看作是公共服務或非營利的社會公益性服務。

2．社會組織

“社會組織”是一個中文語境下的概念。廣義的社會組織是指除黨政機關、企事業單位以外的社會中介性組織。狹義的社會組織，是指由各級民政部門作為登記管理機關，納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會這三類社會組織。本報告主要涉及狹義上的社會組織。社會組織既具有西方國家非營利組織（NPO）或者非政府組織（NGO）的某些特征，又具有中國特定的國情和制度賦予的特點。總體來看，社會組織具有以下基本特征：不以營利為目的；不同于政府機構與市場組織；有特定的使命與目標；其行動不是追求剩余利潤的分配，而是為了完成其特定使命。

3．購買

如前所述，“購買”是指政府將一些公共服務事項委托給有資質的機構去做，并為此而支付費用。

在購買過程中，政府是付賬者，有資質的機構（在本報告中即指社會組織）是承辦事務者。舉例來說，如果政府有一筆錢需要用于一項公共服務事項，這時可以有兩種辦法來花這筆錢：一是由政府設立一個機構（在我國，這類機構通常被稱為事業單位）來提供公共服務，那么，這一筆錢首先要支付的就是這個機構的人員的工資以及辦公費用（這筆費用往往非常龐大），剩下的錢才能用于生產公共服務。在這種情況下，往往會使得公共服務的提供效率相當低下。而另一種辦法，就是政府不專門成立機構，而是直接利用社會上現有的服務機構，將公共服務經費直接付給社會機構，由社會機構向公民提供服務。后一種辦法，就是政府購買公共服務，它實際上是一種市場機制。實踐表明，后一種方法在節省一大筆經費的同時，還可以免去許多繁瑣的中間程序。

4．事業單位

在計劃經濟體制下，我國政府的公共服務一般是由各類事業單位提供的，因此，本報告對政府向社會組織購買公共服務問題的研究，必然涉及到事業單位。“事業單位”是我國特有的一個概念，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位一般接受國家行政機關的領導，有其組織或機構的表現形式，而且通常是法人實體。從目前情況來看，事業單位絕大部分由國家出資建立，大多為政府行政部門的下屬機構。除此之外，也有一部分由民間建立，或由企業集團建立。與企業相比，事業單位有以下特征：一是不以營利為目的；二是財政及其他單位撥入的資金主要不以經濟利益的獲取為回報。按照政府撥款額度的不同，我國的事業單位一般分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位，此外還有自主事業單位，它們是政府不撥款的事業單位。

（三）分析框架

為了較為深入地分析中國政府向社會組織購買公共服務的實踐，在已有研究的基礎上，本報告所采用的研究方法與分析框架都具有自身自己的特點。

1．案例研究

由于我國不同地區經濟社會發展狀況的多樣性和復雜性，我國政府向社會組織購買公共服務尚未形成統一的實踐模式。為此，本項研究采用了深度描述式的案例研究方法。為了使得案例具有特定的代表性，我們選擇的案例涵蓋省（直轄市）、市、區（縣）等不同層級政府，具體包括BJ市購買養老服務（以下簡稱BJ案例）、JS省NJ市購買居家養老服務（以下簡稱NJ案例）、HB省TS市購買農村醫療服務（以下簡稱TS案例）、HN省CS市購買殘疾人服務（以下簡稱CS案例）、GD省FS市購買社區服務（以下簡稱FS案例）、GD省SZ市購買城市管理服務（以下簡稱SZ案例）。在每個案例的調查中，力圖對特定個案進行解剖式調查與總結，以獲得更微觀的事實與細節。

就調查分析的指向來看，本項研究調查的每個案例都按照“領域”與“問題”這兩個維度展開。“領域”是指政府購買的是什么樣的公共服務，比如養老服務、醫療服務、殘疾人服務、社區服務等等。“問題”是指典型案例所涉及的購買過程中的問題，比如競標問題、監管問題、成本控制問題、公眾參與問題等等。根據圖1，除了總體分析以外，我們調查的每個案例也都進行了相關研究分析，其中包括：

分析政府向社會組織購買公共服務的背景與動機；

描述政府向社會組織購買公共服務的基本情況，包括購買的主要事項、基本方式、運行過程、經費投入和主要成效；

梳理政府向社會組織購買公共服務的機制程序，包括社會組織的選擇標準、合作的方式、資金的劃撥與監管等等；

分析政府向社會組織購買公共服務過程中遇到的難點與障礙，尤其是在確認社會組織資質、加強對社會組織財務與質量監管、進行績效評估等方面的難點與障礙。

2．“三元主體”分析框架

20世紀60年代，美國學者奧斯特羅姆夫婦提出了區分公共服務的“提供”和“生產”的問題，“提供”是指政府通過征稅和支出決策，決定適當類型的服務及其供給水平，并安排生產和監督生產。“生產”是指把投入轉換成產出。他們認為，一項公共服務的提供者，不一定要生產該項服務。“一個地方性的提供單位能夠組織自己的生產單位，比如建立一個地方政府機構，但它也能夠從額外的生產者那里購買服務，或者加入其他提供單位所組織的共同服務的安排中去。”也就是說，公共服務的提供者不等于生產者，提供者和生產者可以是同一個單位或機構，也可以是不同的單位或機構。特定公共物品或者公共服務到底應由誰來生產，或者換言之，公共物品或者公共服務的提供者與生產者是否應當分離，取決于分離與否的核算成本。公共物品和公共服務提供和生產相對分離的理論，意味著公共物品和公共服務供給的多元化。企業、非政府組織或者個人等其他社會主體“生產公共服務”而由政府購買，并非是政府推卸責任，恰恰是政府積極履行職能的一種方式，借此可以更為有效地促進公共服務事業的發展。

在計劃經濟體制下，我國公共服務的運行模式是政府同時擔任供給者與生產者。隨著市場經濟的建立和發展、服務型政府的建設和社會公共服務要求的提升，既有的運行模式已經難以適應社會建設和民生發展的需要，而政府向社會組織購買公共服務，實際是政府將公共服務的“生產過程”讓渡給社會組織，以擴展公共服務范圍，提升公共服務效率和質量。因此，這一途徑可以為中國政府借鑒和采用。

就政府向社會組織購買公共服務的過程來看，這一過程中有三個基本環節，即公共服務的供給、生產和消費。這三個環節相應地涉及三類主體，即公共服務的供給者、生產者和消費者（特定公民）。運用這三個環節和三類主體，可以構建政府向社會組織購買公共服務的“購買者——承接者——使用者”的三元分析框架（見圖2），本報告將采用這一框架進行分析。

具體落實到本項研究中所調查的案例，各案例的“三元主體”情況見表1：

3．實證調查技術

由于涉及購買者（一般是政府部門）、承接者（社會組織）、使用者（特定公民）等三類調查對象，我們在典型案例研究中針對不同的調查對象，采用了不同的調查技術，這些技術包括：

（1）文獻資料收集

主要是向各地相關政府部門提供所需資料清單，獲得相關政府部門提供的書面資料（或電子版本）。這些資料清單包括：本部門年度預算；本部門購買社會組織公共服務的有關文件、政策；本部門購買社會組織公共服務投入經費的相關數據；本部門購買社會組織公共服務的工作總結（也包括成功個案經驗介紹等資料）；其他重要資料。

（2）結構性訪談與座談

訪談主要針對政府向社會組織購買公共服務實踐活動的相關政府部門與社會組織的重要人員展開，比如機構負責人、項目執行人等。訪談、座談人數根據各地情況確定。

面向相關政府部門的結構性訪談問題包括：該部門購買社會組織公共服務的原因；該部門購買社會組織公共服務的主要事項與經費來源；該部門購買社會組織公共服務的機制與程序；該部門購買社會組織公共服務的經驗，以及在此過程中遇到的問題與難點；該部門如何實現公共服務購買后的質量監督、財務監督、績效評估。

面向社會組織的結構性訪談問題包括：該組織承接政府公共服務的原因；該組織承接公共服務過程中遇到的問題、難點與障礙；該組織在承接公共服務過程中的經驗；該組織如何實現公共服務生產質量自我監督；該組織與政府的關系協調模式。

（3）問卷調查

主要針對使用者（特定公民）展開，目的在于獲得服務使用者對社會組織所提供的公共服務的滿意度評價。在具體操作上，我們設計了一個基本的問卷框架（見附件），然后各地根據實際情況確定具體問項，形成實際問卷。問卷設計的基本出發點是“公共服務以顧客為導向”，因此，問卷調查的目的不僅是了解使用者作為顧客對“社會組織的公共服務”的滿意狀況，更要把握政府購買公共服務的哪些方面對其滿意度有較大影響，哪些方面的改善能最大程度提高其滿意度。

二、中國政府向社會組織購買公共服務的基本情況

從政府向社會組織購買公共服務的基本情況來看，中國政府向社會組織購買公共服務總體上還處于啟動階段。盡管如此，在不少地方，這方面的實踐已經顯示出較大的發展潛力，部分地區在持續實踐和探索中開始形成各自的特色。本報告對于中國基本情況的把握和分析，既依據于政府主要文件和相關地區情況，更依據我們所進行的案例調查。結合中國政府向社會組織購買公共服務的具體情況，我們選擇了BJ案例、NJ案例、TS案例、CS案例、FS案例、SZ案例作為分析的實證基礎。

以下將結合這些案例的調查情況，從中國政府向社會組織購買公共服務的主要類型、工作方式和實際成效等，分析中國政府向社會組織購買公共服務的基本情況。

（一）中國政府向社會組織購買公共服務的主要內容

從總體上來看，中國政府向社會組織購買公共服務的主要內容集中在：

1．社區服務與管理類服務

如助老、助殘、社會救助、職業介紹、技能培訓、外來人口管理、矛盾調解、公益服務等。

2．行業性服務與管理類服務

主要包括行業調查、統計分析、資質認定、項目評估、業務咨詢、技術服務等。

3．行政事務與管理類服務

主要涉及社會組織特定咨詢、現場勘察、年檢預審、日常管理、再就業教育培訓、婚介機構的監管、家庭收養的評估、民辦學校的委托管理、退伍軍人就業安置、市政管理等。

從我們調查的案例的情況來看，政府向社會組織所購買的公共服務，主要以“社區服務與管理類服務”為主（見表2）。但有些地方政府向社會組織購買公共服務的實踐，常常不同程度地涉及以上三個方面內容。比如GD省SZ市，根據政府不同職能部門的實踐，其向社會組織購買的服務基本上涵蓋了以上三大類（見表3）。

（二）中國政府向社會組織購買公共服務的基本動機

1．計劃經濟體制形成的政府管理一元化與市場經濟下公共服務多元化之間的矛盾

在計劃經濟體制下，政府強調一元化管理，即由政府單一主體承擔全部政治經濟社會職能。但是，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，隨著科學發展觀的貫徹和實踐，全面、協調、可持續發展成為發展戰略，社會建設成為現代化建設的重要內容，民生保障成為政府的重要職能，這就使得政府不僅要履行好經濟調節和市場監管的職能，更要履行好公共服務職能。與此同時，在社會主義市場經濟條件下，公民對于政府公共服務的需求呈現多樣性、復雜性的新特點，這就與政府采用的一元化管理和服務方式產生了內在的矛盾，在日常社會生活中，政府公務人員和社會公眾之間在公共服務與公共事務方面的矛盾糾紛，實際是這一矛盾的具體表現。正是社會主義市場經濟條件下形成的社會需求與政府管理方式之間的這一矛盾，把提高政府的社會治理能力、提高社會服務質量和效率的要求提上了日程，成為政府探求新的公共服務供給途徑、采用購買社會組織公共服務機制的內在動機。

2．重要的公共服務責任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾

雖然社會對于多樣化和高質量公共服務的需求日益發展，但與此形成強烈對比的是，政府財政能力（尤其是地方政府）相對匱乏。比如，在BJ案例中，XW區是BJ市老城區，其人口老齡化程度高、發展速度快。龐大的老齡人口對養老服務提出了多樣化、多層次的需求，政府直接服務的方式遠遠不能滿足老年人的需要，因而迫切需要把部分養老服務工作轉移給非政府組織。在NJ案例中，GL區地處NJ市中心城區，寸土寸金。2003年前，全區區屬、街道興辦民營養老機構只有10來家，共計養老床位175張。如果按照NJ市《市政府關于動員社會加快發展老年人社會福利機構的意見》中“各區縣每千名老人擁有福利機構床位達到22張”的要求，根本無法滿足日益增長的養老服務需求。為此，該區曾數次做出規劃，擬建大型養老機構項目，終因城市建設用地緊張等原因擱淺。社會發展和服務型政府建設形成的政府的重要公共服務責任，與政府人力、物力等行政資源相對匱乏之間的矛盾，形成了政府轉變公共服務方式和條件的剛性約束，使得政府積極尋求適切的解決辦法。

3．嚴格的政府考核與有限的地方政府財政能力之間的矛盾

近年來，地方政府面臨的考核日益嚴格，地方政府任務趨于繁重，這些考核要求和任務常常與地方政府有限的財政能力產生矛盾。以FS案例中所涉及到的NH區為例，2006年開始，NH區發起了“建設五星級社區”的社區建設運動，并給各鎮街制訂了詳細的考核指標。比如“建有社區文化與體育設施，定期開展主題鮮明的文化、體育活動”、“建有能滿足社區老年人需求的日間照料、居家養老等服務設施，有少年兒童服務活動設施，有殘疾人康復站點，無障礙設施符合國家標準”、“發展社區社會組織協助提供社區服務，社區內開展經常性活動的社會組織2個以上，社區社會組織備案、登記率達到100%”等等，并相應配備了獎懲機制。由此可見，對鎮街的考核指標是非常嚴格的，但是，NH區級財政在社區建設方面的投入卻與其經濟實力不相匹配，各鎮街開展社區建設活動所需資金主要靠鎮（街）自籌。在上一級公共財政與職能部門支持“缺位”的情況下，鎮街必須自己尋求有效途徑，解決承擔和完成考核任務與自身財政資源有限之間的矛盾。而政府向社會組織購買社會服務，則是其尋求解決這一矛盾的途徑之一。

（三）中國政府向社會組織購買公共服務的購買方式

從調查的案例來看，中國政府向社會組織購買公共服務的購買方式主要有以下幾種（見表4）：

1．合同制

合同制是最典型的政府購買公共服務的方式。其基本做法是：由購買者與社會組織簽訂服務合同，根據合同約定購買者向社會組織支付一筆費用，由社會組織承接合同規定的特定公共服務項目。政府采取這一做法，通常是希望利用社會組織的專業技術和人力資源優勢，實現有效提供公共服務的目的。

在美國，合同制被廣泛運用于各級政府。在聯邦，政府使用的大多數有形資產，如補給、裝備和設備都是通過合同購買的方式實現的。在地方，道路、學校和政府辦公設施等很多都是通過合同出租，由私人建筑商提供。除這些公共服務外，城市政府還和私人組織簽訂面向公眾的“產出”服務，如垃圾收集、救護服務、咨詢服務、數據處理、娛樂服務、路燈維修、街道維護等。

在我們的案例中，FS案例與SZ案例都采用了這一方式。FS案例的做法是，購買者（NH區LC街道辦事處）與承接者（GZ仁愛社會服務中心）正式簽約，但是簽約合同上并未注明所購買的公共服務的具體條目，而是由社會組織自行決定具體服務項目。SZ案例的做法是，購買者（SZ市X鄉街道辦事處）與承接者（鑫梓潤物業服務公司）簽訂合同，并詳盡規定了生產和提供公共服務的項目。

2．直接資助制

從我們的調查來看，直接資助也是中國地方政府向社會組織購買公共服務的常見方式。其基本做法是，作為購買者的地方政府對于承擔公共服務職能的民辦機構和組織給予一定的資助，資助的形式既有經費資助，也有實物資助，還有優惠政策扶持。比如，在BJ案例中，購買者（GW街道辦事處）向承接者（GW街道社區居家養老服務中心）直接支付給特困殘疾老人、老積極分子、市級勞模及其他優撫對象的“一星級會員”的服務。在NJ案例中，購買者（GL區政府）以40萬元年租金，連續10年租下1000平方米房屋場地，無償為承接者（心貼心老年人服務中心）建立服務基地。在TS案例中，政府的資金投入主要用于醫療志愿者的聘用費用。在CS案例中，在前期投入中購買者（CS市委、市政府）給承接者（YHYZ家園）劃撥了10萬元發展建設資金，YH區委、區政府支持了6萬元扶植資金，用于裝修和殘障設施建設的補貼。市委、市政府和區委、區政府還分別對YHYZ家園及學員給予了1萬元現金和1萬元物資的慰問。在后期投入中， CS市委、市政府按照300元/月對每位學員予以后續補貼，該補貼經費從市殘疾人就業保障金中列支。區委、區政府也相應地給予每位學員300元/月的配套補貼。

直接資助除了以上形式，還可以采用消費券（vouchers）方式。消費券是某種形式的有價票券，可以將它看做是現金的一種，但是它與現金差別很大：一是消費券一般只能指定用來購買某一類產品（服務），二是消費券有使用期限，過期就無效視同放棄，因此消費券具有強迫消費，必須花掉的特性。就我們的調查情況看，目前，消費券形式在我國政府向社會組織購買公共服務實踐中尚未成為通行形式。

3．項目申請制

項目申請制的基本做法是：購買者設計特定目標的專項項目，面向社會公開招標，由招標者（即承接者）根據項目要求提供服務；或者由社會組織根據需求，主動向政府有關部門提出要求申請立項，經過評審后，以項目方式予以資金支持。在BJ案例中，購買者（GW街道）從2005年起正式實施項目申請制，其基本做法是：社會組織在公益建設、便民服務過程中，根據群眾需求，向街道提出要求，申請立項，經過街道項目申請管理委員會評審確定后，以項目方式予以資金支持，并通過招標、過程監督、績效評估等來規范項目運行過程。

（四）中國政府向社會組織購買公共服務的工作模式

從國外實踐來看，政府向社會組織購買公共服務的工作模式一般有四種，即根據承接公共服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨立性，分為獨立性服務購買與依賴性服務購買；依據購買程序是否具有競爭性，分為競爭性購買與非競爭性購買，在此基礎上區分出獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買、依賴關系非競爭性購買等四種工作模式。由于在中國實踐中較少見到依賴關系競爭性購買模式，因此，我們在此僅僅分析另外三種模式。

1．獨立關系競爭性購買模式

獨立關系競爭性購買模式（見圖4）是指購買者與承接者之間是獨立的關系，不存在資源、人事等方面的依賴關系。作為購買者的政府挑選承接服務的社會組織，通常采用公開競爭的程序，因此，在這一過程中存在著公開的競爭性。購買者可以用招標的方式來選擇最合適的服務提供者，以達到最小成本和最大收益的效果，體現物有所值的原則。

這一模式的基本特征是：

（1）參與購買的雙方主體相互獨立，不存在任何依附關系。

選擇程序是公開的競爭方式，承接者自愿參與，購買者公開選擇。通過招投標等方式，購買者能夠綜合考慮成本收益等因素，為社會提供優質價廉的公共服務。

（2）雙方主體按照購買協議共同承擔責任。

（3）承接服務的組織通常能結合組織優勢提供公共服務，比如在本組織擅長的領域，使用獨特的方式和管理經驗等。

（4）在按照服務合同提供必需的服務之外，這些組織還可能按照本組織發展的需求提供其他的公益服務，借此拓展本組織的業務覆蓋面以及擴大影響。

除了購買者提供購買經費外，一些實力較強的組織還可能根據實際需要投入相關經費，從而跨越純粹的“委托”關系，建立起與政府部門的“合作”關系。

從中國各地政府向社會組織購買公共服務的實踐來看，目前，這一模式采用較少。在我們調查的案例中，只有SZ案例屬于這種工作模式（見表5）。但是，SZ案例的特殊之處在于，其服務購買模式按照兩級制進行，首先是X鄉街道辦事處在幾家公司中選擇了某物業服務公司購買城市管理服務，然后該公司注冊了“人生驛站”以承接專門的社會救助服務。而在第二年，該公司就沒有再經過招標程序篩選和考核，而是直接成為第二期的服務承接者。

2．獨立關系非競爭性模式

獨立關系非競爭性模式（見圖5）是指公共服務的購買者與承接者之間是獨立關系，這一關系通常表現為，在政府購買公共服務之前，該社會組織已經存在，因此，它們并非是由購買服務的政府部門為了購買公共服務的專門事項而成立的。但是，在公共服務提供者的選擇程序上，常常采用的是非競爭性方式，而不是面向社會公開招募的方式。作為購買者的政府部門通常偏向于選擇有良好社會聲譽的社會組織，以此降低購買風險。

這一模式的基本特征是：

（1）承接服務的組織是業已存在的社會組織，因為政府購買公共服務的事項而與政府部門發生合作關系，因此，這些社會組織具有法人和工作運行方面的獨立性，而且并不依賴政府購買公共服務的資金而生存。

（2）政府購買社會組織提供的公共服務，是雙方相互選擇和協商的結果，在這里，沒有公開競爭過程。但是，在選擇過程中，存在潛在的競爭市場，作為購買者的政府可以更換公共服務提供者。

（3）具有專業優勢、高效率的管理模式和良好社會聲譽的社會組織常常成為政府選擇的首要對象，它們提供的公共服務也使該模式在某種意義上更接近政府服務購買的初衷。

（4）承接服務的組織具有獨立法律和社會地位，在公共服務提供過程中也承擔獨立責任，政府只充當監管的角色，因此，購買和供給雙方一定程度上具有權責的明晰性。

在我們的調查研究中，NJ案例、CS案例、FS案例都屬于這一模式（見表5）。在NJ案例中，“心貼心服務中心”的前身是1998年批準成立的NJ市第一家民辦養老院“同緣康養院”，后來于2001年經GL區民政局批準成立。GL區政府將任務發給“心貼心服務中心”尚缺乏嚴格程序，更主要的原因是由于該社會組織具有良好的社會影響。CS案例中的CS市TXYZ家園、CS市YH區YZ家園是獨立的機構，但其程序也未曾經過招標工作。

3．依賴關系非競爭性模式

依賴關系非競爭性模式（見圖6）指的是購買者與承接者之間是依賴性關系，購買程序是定向和非競爭性的。

這一模式具有如下基本特征：

（1）公共服務的承接者與購買者之間是依賴性關系。承接服務的社會組織通常是購買服務的政府部門為了購買服務任務而建立的，與政府部門保持“上下級”關系。

（2）購買程序尚不規范，評估機制亦不規范，常常依靠政府行政管理方式來監管服務的執行情況。

（3）政府實際上仍然完全承擔公共服務的責任，尚未實現把公共服務若干職能和內容轉移給社會組織、多方參與公共服務供給、公共服務的提供者與生產者分離的目標。

在我們調查的案例中，BJ案例、TS案例基本屬于這種模式（見表5）。在BJ案例中，BJ市XW區GW街道公共服務協會、BJ市XW區GW街道社區居家養老服務中心和BJ市XW區TRT街道老年人協會，基本屬于街道辦事處發起成立的組織，政府購買其提供的公共服務尚缺乏競標程序。在TS案例中，TS市青年志愿者服務中心則是TS團市委設置的事業單位性質的機構。

三、中國政府向社會組織購買公共服務的成效與經驗

從我們的調查來看，中國政府向社會組織購買公共服務已經取得初步成效和經驗。

（一）主要成效

政府向社會組織購買公共服務的成效如何，是采用這一方式的焦點問題。政府購買能節約費用嗎？能提高服務水平和質量嗎？費用的節省是不是以犧牲服務質量為代價？國內外不少學者對此展開了爭論。從我們的實際調查和研究來看，中國政府向社會組織購買公共服務已經取得了初步成效，其主要表現在：

1．推動了政府職能轉變，有利于實現政府角色轉型

政府向社會組織購買公共服務一方面優化了政府職能，為政府從計劃經濟體制下“大包大攬”的全能型政府向“有所為，有所不為”的有限職能和有限責任政府的轉變提供了實際可行途徑，從而實現了政府角色的調整定位。其集中體現在，政府通過職能分解、轉移、委托和授權，從公共服務的提供者、生產者、監督者三者合一的主體，轉變為公共服務的提供者和生產監督者，“通過政府購買服務，政府由公共服務的直接提供者，變為公共服務政策的制定者、購買者和監督者，實現了社會權力的回歸和政府角色的轉換”。另一方面，政府實現提供公共服務職能的方式，從過去的單一的行政方式，轉變為政府、市場和社會組織結合的方式，其公共服務的提供運行機制，隨之轉變為三者有機結合的機制。

2．提高了公共服務質量，并對政府部門構成了示范效應

社會組織根植于社會，貼近社區，反應迅速、機制靈活，能為公眾提供多樣化、個性化的公共服務。同時，政府在某些公共服務領域并不具備技術上的優勢，需要社會組織的專業技能和人力資源。政府向社會組織購買公共服務，可以使政府的資金與社會組織資源有機結合，更好地提供公共服務。同時，政府向社會組織購買公共服務，實際構建了特定的社會建設和公共服務機制，這一機制以市場為紐帶，聯系了政府與社會組織，實現了政府、市場和社會組織三大機制的有機結合。而政府引入“購買服務”的機制，使得公共服務從行政性生產，轉變為市場性生產，這意味著在傳統上具有自然壟斷性的公共服務領域引入競爭機制。承接者通過競爭獲取公共服務的生產權，市場機制的競爭性、激勵性和剛性約束，使得公共服務的承接者和提供者具有內生的較強的創新動力，由此能夠最大限度發掘其經營管理的潛能，公共資源得到優化配置，公共服務的質量、效率和水平得到大幅度提高。比如在FS案例中，傳統的社區管理依托于街道辦事處和居委會，但是這些組織能量有限，既沒有足夠的人力來管理，且管理效率低、效果差。專業的社會組織運營管理能夠有效地針對居民需求提供人性化的服務，且成本低、效益好。

在SZ案例中，城市管理質量得到明顯提高：首先，社會治安逐漸好轉，從2008年1月到2009年1月，路面兩搶案件下降了63%，暴力抗法案件下降了100%，路面治安案件下降了49%，路面刑事案件下降了33%。其次，市政環境明顯改觀。通過環境衛生、市政道路、綠化帶整治，市政環境面貌煥然一新。最后，市政設施損壞下降。從2008年1月到2009年1月，市政設施被盜下降了88%。在TS案例中，項目實施結果是為70%以上的村民以家庭為單位建立了健康檔案，內容包括每個村民個人的各項基本指標，如家庭情況、衛生狀況、飲食習慣、家庭主要健康問題、既往史和現病史、診療情況、用藥明細等。

與此同時，政府向社會組織購買公共服務及其產生的積極效應，對于政府部門和行政管理運行，也產生了相應的示范作用。從我們的調查來看，實施購買制的地方政府，其責任意識、服務意識、行政成本核算意識和公民需求導向意識及其相關制度建設，都有程度不同的強化。

3．提供了事業單位改革的新途徑，降低了財政成本

在我國，很多由社會組織承擔的職能，是由事業單位承擔的。為了使其能夠長期承擔這些服務社會的職能，政府每年需以財政撥款的形式向這些事業單位“輸血”。事業單位長期依賴財政撥款生存，使我國事業單位機構臃腫、人浮于事并且逐漸喪失核心競爭能力，甚至成為國家財政的沉重負擔。而政府向社會組織購買公共服務的機制及其實施，對探索事業單位改革的新途徑具有重要的啟發意義：政府將事業單位承擔的公共職能，轉移給社會組織；同時，把“以財政供給供養大批事業單位人員，配置巨額事業單位資源，要求事業單位承擔公共職能”的模式，轉變為通過招標的方式向社會組織（或者企業）購買服務。換言之，政府從購買“人”，轉變為購買“事”，降低了財政成本，提高了公共服務的生產和供給效率。以NJ市GL區的“居家養老服務網”為例，根據民政部門的測算，GL區一年花200多萬元為5500名老年人解決養老難題，等于建一個5500張床位規模的養老福利機構。如果由政府直接建養老機構，按照每張床位造價約25萬元計算，5500張床位的總造價約13.75億元，兩種方式相差懸殊。

4．促進了社會組織發展，拓展了社會組織成長的社會空間

政府購買社會組織生產的公共服務，既為社會組織提供了經濟支持，也為社會組織成長發展提供了空間，有利于“政府——企業——社會”三元結構的形成。在FS案例、CS案例中，原本已經得到較好發展的社會組織在承擔和完成政府購買的公共服務任務后，其知名度有了很大提高，很大程度上拓展了社會組織的活動范圍；在BJ案例、NJ案例、TS案例中，雖然社會組織是在政府的推動下成立的，但這些社會組織在承接公共服務任務的過程中也鍛煉了專業服務和實踐能力。而在SZ案例中，則是企業在承接公共服務的過程中自發成立了一個社會組織，以承擔更多的社會責任，進而更好地完成政府購買的街區城市管理的公共服務任務。應該說，各地政府通過政府向社會組織購買公共服務等方式，有效地推動了社會組織的發展壯大，培育了社會組織的“領軍人物”。這些社會組織在提供民生服務、維護社會和諧穩定等方面已經或將發揮獨到的作用。

5．培養了社會志愿者，累積了志愿資源

社會組織在提供公共服務過程中，也培養了一批志愿者，豐富了志愿資源。比如TS市，自2007年以來，從各大高等院校等學校醫學類相關專業畢業生中累計培養了醫療志愿者共378人，進駐228個老區村和150個重點村提供醫療衛生志愿服務。而在具體實踐過程中，志愿者本身的技能也有了很大提高。

6．促進了城鄉均衡化發展，為城鄉基本公共服務均等化提供了新思路

統籌城鄉發展，實現城鄉基本公共服務的均等化，這是貫徹實踐科學發展觀的重要內容，也是我國政府提供公共服務面臨的重大課題。我們的調查表明，政府向社會組織購買公共服務，不失為向廣大農村地區和農民提供基本公共服務，逐步實現城鄉公共服務均衡化的探索性途徑之一。比如，在我們所調查的案例中TS案例是唯一由政府出資購買農村公共服務的案例，對于中國社會建設和新農村建設來講，這其中的含義和思路值得進一步發掘。

（二）基本經驗

1．以公眾服務需求為導向，提高政府供給公共服務的針對性

在購買過程中，社會組織通常以公眾需求為導向開展活動。比如在BJ案例中，老年人協會一開始就開展服務需求調查，把握老年人需求狀況。其調查結果顯示，老年人服務需求涉及日常生活各個方面，但主要集中在醫療衛生和家政服務兩個方面，這為地方政府購買養老服務提供了重要的信息，也確定了政府向社會組織購買公共服務的方向。在FS案例中，GZ仁愛社會服務中心在進入社區提供服務之前，也以專業的精神與能力對社區居民需求進行了全面摸底，并在不同的社區和不同的群體中開展了不同類型的服務。

2．以社會組織為服務平臺和聯系紐帶，構建綜合性公共服務供給體系

政府向社會組織購買服務，需要在一個完整的服務體系中進行，我們調查的這些案例為這種體系的構建提供了有價值的經驗。比如，BJ案例、NJ案例中的養老服務體系可以概括為：政府引導與資助、社會組織協調與運作、社會組織與社會實體共同生產與提供、社區居民和社會力量參與和協助的“委托——合作——參與模式”。在這種養老服務體系中，政府購買服務、自費購買服務與志愿捐贈服務有機結合在一起，形成了系統協調的綜合性公共服務供給體系。

3．積極發揮社會組織作用，促進特定公共服務社會化

通過政府購買社會組織生產的公共服務，可以極大地激勵社會組織的潛力，發揮社會組織的特定作用，其具體體現為：

有效協調政府、社會實體、服務對象的關系，為他們的溝通和互動搭建通暢的平臺；

整合各種社會資源，既拓寬融資渠道，又把閑置資源充分運用起來，提高資源利用效率；

為志愿者提供志愿捐贈服務的渠道，不僅提高公眾對志愿者的信任度、增進彼此的友誼，而且激發更多公民參與志愿服務。

四、中國政府向社會組織購買公共服務存在的主要問題

政府向社會組織購買公共服務在中國仍然屬于新生事物。由于長期以來中國公共服務基本都由政府提供，因此，從既有的政府公共服務供給模式轉向政府向社會組織購買公共服務模式，無論從政府角度還是從公眾角度，無論在制度規范方面還是文化心理方面，都有不適應的地方。比如政府購買公共服務的規模較小，程序不夠規范，監督管理不夠，缺乏相應的法律保障體系，資金預算缺乏明確法定地位等。根據我們的調查研究，從總體上看，中國政府向社會組織購買公共服務目前存在的主要問題有：

1．購買行為“內部化”，社會組織成為政府部門的延伸

在我們調查的案例中，有相當一部分社會組織實際并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發起或者倡導成立的社會組織，有些社會組織甚至是在接到特定購買任務以后才專門成立的。因此，從面上來看，作為承接者的社會組織，很難說普遍都是獨立于購買者之外的法人主體。這一情況造成了購買行為的“內部化”，即社會組織變成了與政府行政性質相同的“次級政府”，由此也帶來了服務質量、費用合理性以及資金透明度等一系列問題。

由于這些社會組織都是在政府主導和支持下發展起來的，這就使得政府與社會組織在實際運行中缺乏對雙方都有約束力的契約關系。社會組織名義上承接政府委托的公共事務，實際上對自身活動尚缺乏完整的和長期的規劃，其定位基本上是隨時接受政府下派的任務，在這一過程中，社會組織實際上變成了政府部門的延伸。而由于接受政府下派的任務具有隨機性，因此，社會組織生產公共服務的規范性和長遠性很難得到充分考慮。

2．購買標準不夠清晰，政府責任較為模糊

購買標準不夠清晰，主要是指在政府購買公共服務的過程中，政府對于自己必須購買哪些服務、不需要購買哪些服務，尚缺乏明確的標準和規范。在我們調查的案例中，有的社會組織幾乎所有費用都由政府一攬子買單，政府支付了一些本來不應該支付的費用，甚至還有個別的私人性服務。

在政府充分履行了自身基本職能，且財政能力允許的情況下，政府參與私人物品的提供未必一定需要禁止，但問題在于如何度量政府是否充分完成了自身職能？政府是否會因為追求表面的錦上添花而忽略了基本職能？如果政府尚未提供基本公共服務供給，那么，政府向社會組織購買公共服務過程中的這種公私混淆，將可能導致另一種意義上的公共資源浪費。

3．社會組織缺乏足夠的談判能力，購買成為單向度合作行為

對于購買者與承接者來說，雙方的合作應該建立在平等協商基礎之上，但目前普遍存在的情況是，即便是相對獨立的社會組織，在公共服務供給中也沒有足夠的能力和地位與購買者處于平等的談判和協商地位。一方面，社會組織缺乏足夠的資源，而且其資源募集能力薄弱。在香港，政府在向社會組織購買公共服務的過程中，給社會組織的錢基本上只占公共服務實際支出的80%左右，其他20%需要社會組織自籌。但在我們調查的案例中，大多數社會組織幾乎沒有接收到來自社會力量的捐贈。另一方面，社會組織還缺乏足夠的社會信任，甚至缺乏基本的社會認可。在社會組織行動能力較弱的情況下，公共服務的購買必定是單向度的合作行為，社會組織在政府購買公共服務過程中，幾乎沒有談判的空間，相對被動，這在一定程度上也削弱了社會組織生產公共服務的積極性。

4．購買程序規范程度較低，合作過程隨意性較大

中國政府向社會組織購買改革服務尚處于試點階段，政府的相關制度機制和法律需要進行相應規范和調整，所以，政府向社會組織購買公共服務缺乏統一的法律法規及規章可循。即使在《政府采購法》中，也尚未明確規定政府采購公共服務性產品，這就使得各級政府向社會組織購買公共服務缺乏全國性的法律依據。從我們的調查來看，有些地方政府自行制定了政府購買公共服務的指導性意見、實施及考核評估辦法，這些規定常常帶有行政法規或者條例的特點。但是，由于各地方政府對于政府向社會組織購買公共服務普遍缺少理論指導和實踐經驗，所以往往其出臺的行政法規或條例實際缺少指導性，其規定的具體實施方法往往缺少可操作性，其制定的考核評估辦法缺乏科學合理性等等。同時，在我們調查的大多數案例中，政府與社會組織的雙方合作或者是基于熟人關系的非制度化程序，或者是實質上的“內部化”合作。很多時候，購買方都未能提供所購買的產品細目與技術標準，也沒有公開合理確定公共服務的價格，而且作為購買者的政府有關部門，對于諸如此類的問題尚未進行仔細深入的考慮。

在政府向社會組織購買公共服務活動中，首先需要明確的是這一活動的法律地位，其次需要規范的是購買招標程序，包括招標項目標準、應標組織資質，招標工作程序和評標標準，招標監督程序，招投標雙方的權利義務等。此外，還需要修改一系列實體性與程序性的制度和法律。我們的調查也顯示，無論是相關政府部門，還是相關社會組織，都積極希望完善政府向社會組織購買公共服務的制度和程序規范。尤其是社會組織普遍贊成要首先改進和完善申請承接公共服務項目的過程，使程序變得更加簡單規范。

5．服務評價和監督體系缺失，服務成本難以控制

政府購買公共服務的績效評價體系包括兩個方面：一是購買公共服務的效率評價體系；效率評價體系主要是評價政府購買服務的效率，即購買一定數量的服務所使用的財政資金是否最少，或者說一定量財政資金是否購買了盡可能多的公共服務，使得這些財政資金實現了最大邊際效用。二是購買公共服務的效果評價體系。效果評價體系主要評價公共服務的享用者是否滿意，這種評價是通過公眾滿意度來測量政府購買公共服務的效果。但在實際操作中，政府在與服務生產者簽訂合同后，往往難以對合同的履行情況進行有效評價和監督。在我們調查的案例中，對于社會組織生產和提供的公共服務普遍缺乏科學系統的評價體系和強有力的監督體系，尤其是缺乏專門的人員對服務提供過程中的技術問題的監管。同時，由于在現有政府體制下對于公共服務的監管權分散在為數眾多的政府部門手中，這些部門通常既是主管部門，又和社會組織有著千絲萬縷的聯系，復雜的利益糾葛使監管顯得非常乏力。

從我們調查的案例來看，除了NJ案例中引入了JS省天人家庭研究中心、FS案例引入了香港浸會大學社會工作系等第三方評估機構之外，其他地方基本上處于評估和監督缺失狀態，更遑論第三方評估。而且，即便在評估相對規范的FS案例中，也缺乏嚴格的支出監管措施。在香港，承接服務的社會組織每三個月要向社會福利署自我報告一次招標項目的進展情況，社會福利署還會每年審計政府項目的資金使用情況。同時，雖然政府無權干涉非營利組織向私人提供的收費服務，但并不意味著政府會聽任其收費行為，一旦涉及收費項目，稅務部門會介入審計，對納稅情況進行監控。相形之下，內地政府向社會組織購買公共服務的評價和監督體系的建設確實任重道遠。

6．缺乏公眾信任，購買過程形成額外成本

傳統上，中國公眾對政府信賴度較高，也習慣于政府提供和生產公共服務的既有模式。當社會組織開始承接政府的公共服務任務時，公眾往往具有不信任感。比如，在NJ案例中，社會組織在援助老人服務初期，首先是老人不信任，服務員上門經常吃閉門羹；在提供服務中，部分老人總認為服務員有什么其他企圖。其次，社區工作人員認為社會組織搶了自己的生意，在工作過程中經常不予支持與配合。在TS案例中，醫療志愿服務者在下鄉之初也遭到村民的誤解懷疑，部分村民不相信志愿者水平，不理解他們的身份，印制的宣傳資料甚至被村民藏起來，村民對志愿者的講解也不愿意聽，覺得還不如給點藥品實際。而在FS案例中，GZ仁愛社會服務中心也同時遇到了居民與社區居委會的不信任甚至抵觸。公眾對于社會組織承接公共服務的不信任感，造成了公共服務購買過程中的額外成本。

五、完善中國政府向社會組織購買公共服務的初步建議

為了有效推進政府向社會組織購買公共服務改革，我們根據實際調查研究和分析情況，從整體結構到具體措施，嘗試提出完善我國政府向社會組織購買公共服務政策措施的建議。

我們認為，目前中國政府向社會組織購買公共服務過程中出現的問題是結構性的，因此，對其加以改進和完善也是一個環節眾多的系統工程。為了理清相關環節和層次，為政府制定應對相關問題的政策措施提供借鑒，在此提出一個進一步完善此項改革的對策模型（見圖7）。

由圖7可見，只有樹立解決問題的系統思維，避免孤立、片面地看問題，在觀念轉變、體制創新、機制優化、素質提升等各方面協同推進，才能解決中國政府向社會組織購買公共服務過程中存在的問題，建立政府相關部門與社會組織的良性互動關系，更好地承擔公共服務責任。

（一）切實轉變觀念，跨越觀念誤區

相關政府部門需要在以下問題上，切實轉變觀念：

1．關于政府角色

政府的重要角色在于向其公民提供充分、優質的公共服務，創設和維護和諧的社會秩序和美好的公共生活。這是政府行為的起點，也是其運行的歸宿。因此，政府相關改革的判斷標準，應該是公民是否實現了其根本利益，享受到了更多、更好的公共服務。

2．關于政府責任

政府向社會組織購買公共服務，實際上并非政府責任的轉移，而是政府供給公共服務具體方式和機制的轉變，是政府為了向公民提供更多、更優質的公共服務而將其具體生產過程讓渡給社會組織。在社會組織承接公共服務的過程中，政府不需要干預社會組織的具體運作過程，但是，對公共服務供給的合法性、正當性、實施效果等問題應該承擔相關責任。

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，政府的具體責任通常是：確定公共服務應達到的水平及可支出的公共資源；制定和監督提供服務的安全、質量和表現標準；執行這些標準并對違反的情況采取行動。

3．關于社會組織

在政府管理和服務實踐中，政府對于自己與社會組織的合作往往持相當謹慎的態度，而在政府向社會組織購買公共服務方面尤其如此。我國政府在計劃經濟體制下形成的公共服務供給模式是，公共財政資源從公共部門流向公共部門，資金的使用權始終掌握在政府手中。如果政府向社會組織購買服務，那么資金的使用權就從公共部門流向了非公共部門，或者說第三部門。而由于對這一方式的不放心和不信任，加上我國目前對于非公共部門使用公共資金的監管制度尚不完善，政府對于公共資金流向非公共部門，由社會組織使用這些資金生產公共服務，存在深層的顧慮。

但是，從長遠來說，為了提高公共服務的質量和效率，最大限度地滿足社會對政府公共服務的需求，政府需要調整對于非公共部門和社會組織的看法，采取切實措施，培養與社會組織之間的信任關系。與此同時，要健全對于社會組織的監管機制，使社會組織成為政府提供公共服務的合作伙伴，共同解決其面臨的公共問題。

4．關于公共服務購買

作為特定的機制，政府向社會組織購買公共服務，已經實踐證明具有特定的優勢，其具體體現在：

（1）購買服務可以使政府掌握主動權，在財政緊縮或認為服務不需要時隨時終止合同，由此可以使承接機構在服務創新、提高專業水平和競爭力等方面下工夫。

（2）由于社會組織的相關制度和運行機制相對靈活，因而可以根據環境和客戶需要做出較快反應和調整。

（3）政府購買公共服務使得承接機構的資金來源與其服務表現直接掛鉤，因而能夠克服服務提供者的官僚主義，激勵提供優質服務的動機，更好地實現“顧客（公民）需求”為導向。

當然，政府向社會組織購買公共服務也會帶來相應的問題，其主要體現在：契約性關系不甚成熟，公共服務質量難以量化評估，公共服務成本和價格難以計算，特別是一些“軟服務”如教育、醫療、福利和個人服務等，在成本和價格的計算、服務過程的監控和質量標準的制定等方面與實物產品差別很大，從而可能產生各種合同漏洞，或者形成執行過程中顧此失彼的狀況。尤其需要注意的是，在監管機制不健全的情況下，承接公共服務的社會組織可能變成逐利機構，產生“第三部門失靈”。

（二）加強制度建設，構建政府向社會組織購買公共服務的制度體系

如前所述，中國政府向社會組織購買公共服務，目前仍然缺乏全國性的法律和法規，而地方法規常常只是行政法規和條例，缺乏普遍有效的剛性約束。因此，在引入政府向社會組織購買公共服務機制的過程中，需要進行相應的制度和法律建設。

首先，有必要進行《政府采購法》的修訂，把政府向社會組織購買公共服務的相關內容補充進這一法律。與此同時，需要對于國家財政和稅收規定和法律進行改革和調整，明確和制定社會組織生產和提供公共服務所適用的公共財政規定和稅法。在公共財政制度方面，需要把政府向社會組織購買公共服務的內容納入財政預算的法定范圍，并且規定相應的財政支出和管理制度。在稅法方面，根據國家民政部社會組織管理局委托的《中國非營利組織適用稅法研究》，在建立社會組織提供公共服務稅制過程中應該遵循五個原則。這些原則是：

區分營利性單位組織和非營利組織。只有真正的非營利性組織（即不以營利為主要目的、不分配利潤），才應允許登記為非營利組織。

區分公益性非營利組織和其他非營利組織（比如互益性組織）。這就要求修改法律、法規以提供明確“公益”的定義。

實行公平公正和效率的原則。為了避免利用稅收優惠政策謀取私利，對非營利組織的行為活動必須按照相關法律、法規進行公平和公正有效的管理。

對公益性非營利組織實施嚴格管理。由于這類組織得到更多的稅收利益優惠，有關這類組織的法規應該做到權利與義務相一致，即公益性非營利組織應須接受比其他非營利組織更嚴格的管理和監管。

合法公平原則——同樣地位的組織實體（例如所有公益性非營利組織）應該得到相同的對待，不同地位的組織實體應該給以不同的對待。所有種類的人（企業或自然人）獲得的捐贈優惠待遇應該同樣對待。

除此之外，在具體制度建設方面，還有相關的制度和機制需要建設和完善，我們認為，具體的制度規則應該考慮到以下層面：

其一，實質規則層面：政府購買公共服務的范圍和標準，服務對象的界定原則與方法，政府分類購買公共服務的制度，社會組織承接公共服務的資質認證辦法等等。

其二，程序規則層面：政府購買公共服務的方式和程序，政府購買公共服務的招投標辦法，政府購買公共服務的資金審核與管理辦法，對社會組織生產與提供公共服務的監督管理辦法，政府購買公共服務的績效評估方式與標準，社會組織提供公共服務的退出機制與辦法，政府購買公共服務的聽證制度等等。

（三）建立多方責任關系，使公共服務行為立足于合同契約關系

政府購買公共服務的績效取決于多方面因素，其中包括經濟發展水平、社會組織發育程度、政府的作用方式和力度、財政投入水平、服務購買的程序、監督與評估因素、服務對象需求等等。盡管如此，我們在調查研究中發現，政府購買公共服務的關鍵因素是相關主體（包括政府、社會組織、公民）之間是否在契約基礎上建立了清晰明確的責任關系，這種契約關系基礎上的責任關系，是連接服務購買者、服務生產者及服務對象的紐帶。

世界銀行2004年發展報告《讓服務惠及窮人》將“責任”視為公共服務提供中的核心概念，認為責任是指參與方之間普遍存在的關系，責任關系本身涵蓋了“授權、融資、執行、關于執行情況的信息、強制性”等內容。該報告進一步提出了兩種類型的責任關系：一是公民、國家（政府）與服務提供者之間的長線責任，“公民面向國家的表達權”和“國家與服務提供者之間的契約”構成長線責任中的控制機制；二是公民與服務提供者之間的短線責任，它將決策和權力直接交給公民，既能反映其需求，又能發揮公眾的監督作用。

但是，在我們調查的案例中，不少地方政府購買公共服務時并沒有簽署合同，政府與社會組織之間在購買公共服務方面的合作，常常是建立在熟人關系或者感性認知基礎之上的，這一狀況應該予以改變。在中國政府購買公共服務的過程中，如何根據中國實際，在相關主體之間確立起清晰明確的責任關系，是市場機制是否能夠真正運用于政府公共服務的關鍵。就目前來看，在政府購買公共服務過程中建立契約基礎上的責任關系，需要著力的地方在于：

1．通過契約方式規范政府與社會組織之間的責任關系

應當賦予社會組織與政府部門平等的法律地位，在此基礎上，在政府與社會組織之間訂立契約，規范二者間的關系。這里所指的契約著重強調以條文形式體現的、具有外在約束力和強制力的顯性契約。這種契約應明確各方的權責范圍：政府主要是制定服務政策，確定服務項目的內容和標準，其主要責任是財政責任和評估監督責任；社會組織負責服務的生產與提供，對于在服務提供過程中出現的問題，社會組織應當根據契約承擔相應責任。需要強調的是，在政府與社會組織的責任關系中，二者不是上下級之間的隸屬關系，而是平等的契約合作關系。

2．社會組織與社會實體、服務對象之間也需要建立明確的服務關系

為使政府與社會組織間的責任關系能得到落實，在不需要政府直接參與的服務類型中，社會組織應該進一步與服務對象之間建立明確的服務關系。

根據我們調查的案例，社會組織有可能直接提供公共服務，也可能通過將服務委托給社會實體來間接提供公共服務。在直接服務中，社會組織可與服務對象簽訂服務協議，明確服務關系。在服務協議中，應明確區分有償服務與無償的志愿服務。在間接服務中，社會組織應與社會實體、服務對象共同簽訂協議，明確各自的職責與權利。

（四）結合中國實際，確立健全的服務購買法定流程

公共服務的購買程序是否公正妥當，將直接影響購買結果。所以，為了節約成本，提供公共服務效率并且維持相對穩定的供給關系，建立政府購買公共服務的規范的程序和制度是必要的，而在這其中，購買程序尤其重要。

從我們所調查的案例來看，無論是否簽訂了合同，政府在向社會組織購買公共服務的過程中都存在某種程度上的“程序缺失”情況。我們認為，缺失相關程序，并非由此帶來的結果合理與否，而是這一合同基礎可能扭曲政府購買公共服務的本意：即通過公共部門引進“市場機制”，使政府提供公共服務的行為達到帕累托最優。

格洛伯曼（Steven Globerman）和維寧（Aidan Vining）以IT業合同外包為例，將合同外包的決策過程分為四個步驟：第一步，確定外包目標，使所有參與者的成本最小化；第二步，分析外包費用，即主要分析產品成本和議價/機會主義成本，從而使總成本最小化；第三步，評估外包環境，即對決定費用的因素和減少費用的機會進行分析；第四步，設計和執行外包戰略。參照這一研究，結合中國實際，我們認為對于我國政府購買社會組織的公共服務來說，以下服務流程將更具有可行性：

第一步，明確需求、制定規劃。政府廣開渠道，全面收集社會和公民關于公共服務需求的相關信息，切實了解社會需求。在參照社會發展總體規劃和財政計劃的基礎上，制訂具有可操作性的整體規劃，明確公共服務的范圍和水平，確定需要向社會組織購買的公共服務項目、質量和數量，并且制定相應的財政收支方案，確保公共服務的有效供給。

這里的一個重要問題是，應該按照生存、效用最大化和理性化三個原則，將公民的服務需求建構成一個相對穩定的需求順序結構。居民需求順序結構，常常決定了居民的公共服務結構（包括優先提供哪些公共服務，優先對哪些人提供公共服務，提供多少和什么質量的公共服務），這也在一定程度上決定了政府向社會組織購買公共服務的結構。

第二步，公開招標、簽訂合同。首先，政府部門通過多種渠道向社會公開政府社會服務需求信息和購買公共服務的資金預算，向社會公開招標，鼓勵相關社會組織積極參與，并從中選擇最優項目方案。其次，政府部門應秉承公開、公正、平等的原則，嚴格考核競標機構的專業資質和綜合服務能力。最后，政府部門與中標機構簽訂購買合同，明確購買金額、服務項目、服務期限、評估標準、評估方法、各方的責任和義務、過失（意外）事件的責任及處理、項目監管和社會監督機制、合同失效等條款。

第三步，項目實施、監督管理。公共服務生產的承接者應按照合同約定的公共服務條款、合同指定的項目方案進行公共服務的生產。在項目實施的過程中，政府應加強對項目進展狀況和公共服務生產狀況的監督管理。

第四步，評估服務、后續跟進。當購買合同約定的公共服務期限到期或項目方案所規定的公共服務內容全部完成時，該公共服務項目宣告結束。作為出資方的政府應邀請第三方（比如專家學者、專門的評估機構等）對社會組織生產的公共服務項目及其實施過程、影響等因素進行項目評估。

（五）將購買費用納入公共預算，保證公共資源合法使用

公共預算是制度化的公共資源分配方式和公共需求滿足方式。從我們調查的案例來看，政府用于購買公共服務的資金大體來自兩個方面：一是稅收收入，二是非稅收收入，如彩票公益金等。從合理性來講，無論公共服務的購買資金來自何處，為提高資金使用效率，都有必要將其納入公共預算。在這方面可供選擇的做法是：根據擬購買的公共服務細目安排購買資金，資金預算經同級人大批準后與公共服務細化目錄一同向社會公布，為后續的服務招投標做好準備。而在政府向社會組織購買公共服務方式采用的初級階段，政府有必要在社會組織發展相對成熟的地方，選擇公共服務購買需求量相對大的政府部門（如民政部門）先行試點，以點帶面、由易到難、逐步推進。

（六）建立嚴格的評估監督體系，促進公共資源的有效利用

在購買社會組織公共服務過程中，政府應該建立起服務項目實施的動態管理與動態監督辦法。服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都要有動態的管理辦法和相應的監督部門。動態監管既能對項目運作過程中出現的問題及時進行研究和反饋，又能對項目運作過程中的失職行為追究責任，對結果評估不合格的項目，可以要求項目承擔和實施組織作出說明，并按照契約合同承擔相應的責任。另一方面，政府需要建立和健全科學的項目評估標準與評估方法。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務對象的評估，而且要引入第三方評估，如專家團評估、評審團（由政府負責人、專家、公民共同組成）評估、公民評估等等。

嚴格的評估監督機制不僅包括對社會組織服務質量的評估和監督，往往也包括對政府相關部門的監督。作為購買公共服務協議的雙方，權利和義務是對等的，政府不能利用強大的行政力量規避自身的法律責任和接受監督的義務。而只有建立和健全一整套嚴格完善的評估監督機制，政府與社會組織的合作關系才能持久，實現良性循環。否則，對任何一方評估的缺失，都可能破壞持續的購買關系，實際上也是對社會和公民的不負責任。

（七）發揮中央與地方積極性，促進不同層級政府間的縱向合作

建立政府購買服務機制，促進社會組織發育，是國家建設和社會建設的目標。但是，由于我國人口眾多、領土遼闊，經濟社會發展水平特別是東西部和城鄉發展水平差異巨大，短期內建立政府向社會組織購買公共服務的普適性機制較為困難。因此，建立政府購買服務機制，既需要中央政府的政策，也需要地方政府的政策，需要發揮中央與地方兩個積極性，以共同推進這一機制的發育完善和實施。

從我們調查的案例來看，目前中國政府向社會組織購買公共服務，基本上是某一層級政府的單向推進過程（CS案例除外，它涉及市、區兩個層級）。為此，在未來的發展中，需要注意發揮中央和地方兩個積極性，構建中央政府與地方政府的縱向合作格局。在中央政府層次，需要建設政府購買服務的相關機制，建立相關法律法規，制定相關政策，促進社會組織發育和發展，制定和實施縮小區域發展差距的有關政策、深化預算制度改革、形成統一規范透明的財政轉移支付制度。同時，還應允許、鼓勵地方政府結合本地實際進行創新，首先在地方政府層面建立政府購買服務機制。本報告所涉及案例中各地方政府的做法，恰恰是在中央政府政策指導下，結合地方實際進行的探索，其意義在于：既對本地推進建立政府購買服務機制、促進社會組織的發育和發展產生積極作用，又支持了中央政府推進建立政府購買服務機制的進程。

（八）進行管理創新，推進社會組織的發展

在政府購買公共服務過程中，社會組織具有重要地位和作用。社會組織既是聯結政府與公民的橋梁，又是公共服務生產的核心主體。從我們的調查來看，目前中國社會組織的發育尚不成熟，這在很大程度上影響了政府向社會組織購買公共服務這一方式的推廣應用。因此，培育和支持社會組織的發展，為社會組織承接公共服務創造良好的平臺與寬松的環境，是完善政府購買公共服務過程的關鍵環節。

1．更為開放地對待社會組織，準確把握政府的監督管理角色

由社會組織承接和生產政府的公共服務，必然存在一定風險。但是，對政府來說，如果因為存在風險就拒絕與社會組織建立合作關系，則無疑是因噎廢食。對于政府來說，正確的做法并非放棄與社會組織的合作，而應該是在合作的同時對這些組織加強監管，以此來規避風險。因此，以更開放、更寬容的態度來看待社會組織，使其獲得更為寬松的發展環境，同時進一步完善和加強對于社會組織及其相關活動的監督和管理。

2．擴展社會組織資金來源，鼓勵社會力量向社會組織提供資金捐贈

在我們調查的案例中，社會組織的資金主要來自于政府資助與有償服務收入。就政府資助而言，大都是采取提供場地、配套設施、辦公設備等方式，現金資助非常有限。就社會組織有償收入而言，這部分收入非常有限。資金嚴重不足，不僅約束了社會組織承接公共服務的領域和范圍，而且導致社會組織的生產條件簡陋、服務技術和水平不高，進而影響到公共服務質量。

解決社會組織資金問題，有兩個重要方向：一是可以在政府財政稅收方面為社會組織提供優惠政策或免稅政策。這些政策必須區分不同性質的社會組織和不同類型的公共服務。為此，國家必須對社會組織所適用的稅收制度進行改革，制定社會組織承接公共服務所適用的稅法。二是制定特定的政策，積極鼓勵社會力量向社會組織提供資金捐贈，這些政策往往也與稅收優惠政策相關。

3．增加社會組織的責任感，降低合作風險

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，合同外包會弱化對承包商及其雇員日常行為的直接控制，從而降低社會組織的責任。杜伯格（Simon Domberger）和詹生（Paul Jensen）提出了三種增強社會組織責任的不同方法：一是強化對標準與服務標書的核查；二是引入硬性績效以對原先的許諾交易全程監測；三是建立對遭受損失的個人或組織予以補償的機制。以上方法，在中國實踐中應該可以采用。除此之外，還有必要加強社會組織誠信建設和能力建設，比如制訂社會組織自律與誠信建設評估指標體系，建立社會組織誠信檔案；加強教育培訓，指導社會組織健全各項制度、完善法人治理結構等。

（九）借鑒政府向社會組織購買公共服務機制，推進事業單位改革

如前所述，在計劃經濟體制下，事業單位是中國公共服務的主要生產單位。這一體制帶來公共服務和公共產品供給的一系列問題。我國針對事業單位的改革，首先源自經濟領域的市場改革。隨著社會主義市場經濟體制的經歷和發展，各級政府財政事實上已不可能繼續包辦城鄉各項事業。因此，在教育、醫療、科研等領域開始了局部改革嘗試。改革初期，實施了一系列類似于國企改革的激勵措施，通過“簡政放權”、“鼓勵創收”、“政府讓利”和“優惠免稅”等多種形式，鼓勵和支持事業單位面向市場開展多種經營，以增加單位收入，并允許單位創收與員工收入、福利相掛鉤。這些措施一定程度上緩解了各級政府的財政壓力，但是，政府財政撥款制度的改革與不斷膨脹的創收動機，直接導致了各種服務的泛市場化，事業單位普遍滋生和強化了營利動機。這種將政府承擔公共服務和公益性服務責任的市場化，實際是將政府應該承擔的責任推向市場，由市場承擔相關責任，其成本由社會和公眾承擔，造成了嚴重的負面影響。

改革中引發的問題促使政府開始關注事業單位的組織功能定位，近年來開始推行事業單位分類改革，以“公益性”概念為基礎，強調政府應當提供“公益性”服務，其他服務推向市場。但是，由于缺乏明確的“公益性”概念，實際上無法為事業單位的改革提供有效的改革途徑。

我們認為，我國的事業單位在組織屬性上與社會組織具有特定共同性，即非企業性和非營利性，其承擔的社會功能也具有共同性，這就使得政府向社會組織購買公共服務的機制對于我國事業單位改革具有可借鑒性。因此，在事業單位分類改革的大思路下，在對事業單位進行科學分類的基礎上，可以讓有些事業單位轉換成法定監管機構（比如證監會、銀監會、保監會等），有些事業單位轉換成市場主體，而相當多的事業單位則可以轉變為“社會組織化運作”的公益機構，這些事業單位仍然保留承擔公共服務和公益性服務的責任。

（十）加強公民教育，培養優秀公民

現代社會的公民，除了應具備一定的知識素質外，更應該具有公民意識，即尊重法律，在法律的框架內解決問題；尊重他人，在不妨礙他人自由的前提下維護自己的公民權利；明確權利和義務的均衡對等性，培養積極協調、適當妥協的行為方式等。這樣的公民，實際是政府向社會組織購買公共服務運行的社會基礎。只有在公民理解和信任政府和社會組織提供的公共服務的前提下，政府向社會組織購買公共服務，供給公民享用，才具有現實可能性。與此同時，我們還應該認識到，公民既是公共服務的消費者，也可能是公共服務的生產者與參與者。實踐表明，制度創新，尤其是地方政府層次的制度創新，如果只是“政府唱戲，群眾看戲”，則難以取得實效。在政府向社會組織購買公共服務的過程中，公民參與固然未必必然產生更優結果，但是，我們可以將公民參與理解為一種持續的社會建設和社會改進理念，在此過程中，可以通過購買的利益和需求表達，不斷發現公共服務供給的新問題并加以解決。與此同時，在參與過程中，公民也將學會辨別什么是正當需求、什么是非正當需求，學會自我約束、彼此妥協，促進其公民意識和素質的不斷提高。更重要的是，在具體的公共服務購買實踐中，公民不僅能學會更好地與社會組織和政府互助合作，也能避免購買公共服務的濫用。