日本教育行政與校長職責

?八尾坂修

八尾坂修

日本國立九州大學教授、教育學部長，日本中央教育審議會專門委員，日本文部科學省視學委員。

一、初等中等教育行政改革的主要動向

日本初等中等教育行政改革主要體現出三大動向：修改學習指導要領、確保學校優秀教師以及確立學校評價制度。在三者中，修改學習指導要領是基礎，確保學校優秀教師是方向，確立學校評價制度是保障，三者密不可分。

（一）修改學習指導要領

1．學習指導要領歷史簡述

日本戰后的學習指導要領先后經歷幾次預案階段。學習指導要領預案就已具備很強的指導教師入門的特征，提出在任何時期都要對教師提供較好的指引，這絕非支持劃一性的學校教育，而是遵照不同地區、不同兒童學生的生活以及不同的學校設備狀況，有創意地開展適當的教育。1958年學習指導要領針對此前學科間關聯性和調整不適當、缺乏明確標準等狀況，對中小學作了一般規定和各學科特別規定，并出現在文部省公示中，隨即具備了法規的基礎性作用。針對教師是否可以決定教育內容，日本國內在學習指導要領是否具備法律效應上存在很大爭議。有學者（伊藤公一）從教育的學校公共屬性和學習指導要領由文部大臣公示兩緣由認為學習指導要領具備法律效應（基準說），但也有學者（兼子仁、鈴木英一等）認為學習指導要領不過是一種“指導建議”，而并沒有對學科教育內容作限制。在現實中，由于將判例法作為重要依托的法律架構，該學習指導要領的法律效應已在現實審判中兩度被最高法院肯定。然而問題的討論并未就此終止，解決問題的關鍵就落在如何看待學習指導要領和教師主體性之間的關系。對此，臨時教育審議委員會在最終報告（1987年）中指出：“在教學內容大綱化、重點明確化的同時，也要擴大選擇范圍、照顧到非典型情況?！贬槍μ囟▽W科特定學年的學習指導要領內容實質上不足數頁，這樣的標準并不對教師的自主性構成制約。1989年修訂版強調培養能夠適應社會變化的內心充實之人。

2．當前學習指導要領問題

世紀之交，基于知識型社會的到來以及OECD關于知識型社會孩子所應具備的必要能力的系統闡述，新學習指導要領把培養掌握基礎和基本知識、有自學和思考能力等的生命力寫入學習指導要領，并將其作為學習指導要領的核心理念。2004年微調后的學習指導要領則變得更靈活，改變了以往學習指導要領對所有孩子實行統一指導要求，依據不同學校孩子們的不同情況，允許開展學習指導要領中沒有規定的各項指導。然而之后數次的國民調查仍難以令人滿意。根據日本國立教育政策研究所調查、國家學力調查，得到三點結論：（1）涉及思考力、判斷力和表現力等的閱讀理解和論述題表現不佳；（2）學生間閱讀理解成績越拉越開；（3）引發問題的背景是學習欲望、家庭學習時間等學習習慣和生活習慣上出現問題。2007年全國學力和學習狀況調查也顯示日本學生基礎知識和技能的掌握尚可，但是活用知識和技能的能力卻不足。對此，學校教育無疑負有責任，而根本問題在于缺乏實現學習指導要領生命力理念的具體方法以及教師沒能確保與學生交流的時間和指導效果。

3．修改學習指導要領見解

今后學習指導要領需要進一步對生命力、學力等理念進行解讀，并提供相應的實現方法以利于學校和教師改進工作。生命力實際上是綜合素質的體現，不僅包括扎實的學力，也將豐富的內心和強健的體魄等納入其中，而作為生命力核心的學力則又包括三點：基礎知識和技能的習得；活用知識和技能所需具備的思考力、判斷力和表現力；學習熱情。學力的以上三點基本內涵必須體現在學習指導要領更新中。對于學校應當采取的具體方法，第一，促進學生基礎知識和技能的習得必須首先讓學生扎實地掌握和活用知識與技能，并且教學內容的增加應當依據有利于學生在社會上自立為基本度量；其次認識到讀寫算能力并不局限于其客觀、理性的形式本身，更是一種依賴于直覺和經驗的默會性知識，因而在中小學應當尤其重視學生的體驗性理解；最后需要特別重視文部科學?。ㄔ牟渴。┧谐龅摹吨攸c指導事項范例》，強調自立于社會所必備的知識技能以及有助于今后加強專業領域學習的通識型知識技能。第二，培養思考力、判斷力和表現力必須一方面順應學生發展階段充實觀察、實驗、報告寫作、論述等活用知識與能力的學習活動，另一方面在中小學國語課上強化拼音、默讀、漢字讀音等基本能力的基礎上，在各科的教學中也積極運用記錄、要約、說明和論述等學習活用方式。第三，培養學習熱情應當從小抓學生的學習習慣；活用社會人才來實現學生個別指導、補課，讓學生體驗到學習的快樂；通過體驗性學習和職業教育使學生了解到學習的意義；辦學者和國家應當對學生學力和學習習慣普遍較差的學校提供幫助。關于生命力中的豐富心靈與強健體魄養成，應當通過三種主要方式：重視國語等語言能力并充實體驗活動，在與他人、社會、自然和環境的交往中產生自信；在養成基本生活習慣的同時，從幫助學生形成最基本的社會規范意識的觀點出發，改善和充實學生道德教育；必須在開展體育鍛煉培養學生體魄的同時，充實食品健康教育和安全教育促進學生合理飲食習慣和健康生活習慣的養成。

（二）確保學校優秀教師

優秀教師是基礎教育的關鍵，而成為優秀教師并非一蹴而就，需要依靠培養、錄用和在職三階段的持續發展。近來日本致力于提高教職課程水準、創設教職研究生院以及實行教師執照（資格證書）更新制也正是出于此目標。

1．提高教職課程水準

戰后日本已經開始注意培養未來教師廣闊的視野和高度的專業性知識及能力（大學培養教師原則），國立、公立和私立大學均設置教師執照規定的相關課程（開放制教師培養原則），由此提高了教師培養的質量，但仍存在很多嚴重問題。首先是各大學缺乏明確的教師培養哲學和理念，無法通過教職課程培養學生必須的資質能力；其次是大學教師并沒有普遍意識到教職課程的目標在于培養作為專業工作者的教師，沒有完全理解《教育職員資格法》中對于學科相關科目和教職相關科目的旨趣，因而在學科內容的整合和連續性、課程的編制上都存在顯著缺陷；偏重于學科專業課的教學，忽略培養學生教育專業視野和教育現場適應性，以書本為中心，不重視課堂活動、實習、實驗，不注意培養未來教師的實踐指導力。

基于上述問題，總共約800所設置教師培養課程的大學被期望在未來做到三點：一是明確自身的理想教師培養目標，二是據此編制系統性的、有計劃的課程，三是確立大學整體的組織性指導體制。教育職員培養審議會第一次、第三次答申（1997、1999年）都強調大學通過自身努力改善和充實教職課程。具體方法包括從早期就對學生進行系統化和有計劃的教職指導，給予學生教育現場的體驗和與孩子、一線教師交流的機會；在教育實習中培養學生的使命感、責任感、對教育的熱愛、人際關系能力、學科指導等能力；針對教育熱點和重點問題編制教職實踐演練課程，提高未來教師的適應能力。

另外，為了保障教職課程水平提高，必須引入事后評價制度和充實認定審查，確立適當的評價系統，以此改善教師培養。評價需要一方面反映學生、家長、學校和教育委員會等利益相關者的要求，另一方面要保持公允和高效。評價包括兩方面內容：首先，為改善和充實現有教職課程，同時為今后教職科目的修訂和課程認可打下基礎，必須對所有開展教師培養課程的大學進行考察，對未達標的大學進行及時指導和實地視察。其次，對教職課程進行評價，包括涉及教職意義、教育基礎理論、教育課程及教學法、學生指導與教育商談與升學指導、綜合實踐的各種科目。

2．創設教職研究生院

當前，中小學教師的培養任務基本由各類大學承擔，以綜合性大學、學藝大學和教育大學為主，短期大學為輔，形成了混合型教師培養格局。但日本仍深感在發達國家行列內本國中小學教師學歷偏低，并且即將迎來大批教師退休難關（現在多數教師都處于40至55歲間），另一方面大學開設的教師教育課程偏重理論，在學生實踐能力開發上明顯欠缺，難以在質量上確保優秀教師的培養，也難以培養年級主任等指導其他教師的管理者，傳統研究生院制度更沒有對理論研究者和高度專業職業人員的培養做出區分。為了改變上述現狀，日本要創設旨在改善和充實師資隊伍優化主要面向在職中小學教師的研究生教育，并自2008年起正式實施“教職研究生院”制度。

2005年6月中央教育審議會《關于教師培養和資格證書制度改革》中間報告指出，有必要特別創設“教職研究生院”制度，培養高度專業性的教師，并將該制度的基本方針初定為：（1）以大學階段養成的基礎性的教師資質能力為前提，突出培養教師職業應具有的高度專業性；（2）實現“理論與實踐的融合”; （3）培養確實的“教學能力”和豐富的人性；（4）重視與學?，F場、用人單位等的聯系和合作；（5）依據第三者評價來確立不斷檢測和改善的運營體系。教職研究生院培養目標有二：（1）培養在本科階段既已獲得作為教師的基本資質能力，并有潛質成長為新開辦學校的新人教師；（2）以在職教師為對象，培養在地區或學校范圍內有領導能力的學校領導者。而這里的領導者并非特指校長、教頭等管理職務，而是在學校和社區中發揮重要作用、能夠指導他人、具有廣泛影響力的骨干教師。

兵庫教育大學可謂是具體案例之一，其2008年的研究生院開設學校經營、小學教師特別培養、教學實踐骨干教師課程、心靈教育實踐四類課程，其中學校經營課程只招收校長等學校高層，限額20名，學制2年，以培養創辦特色學校的校長、教學主任等學校經營類人才以及對學校提供援助的教研員和行政主任等教育行政部門人才；小學教師特別培養只招收大學非教育專業本科生，限額30名，學制3年，以培養具有創建新學校的實踐指導力、具有“即戰力”的小學新教師；教學實踐骨干教師課程與心靈教育實踐課程同時招收畢業生和在職教師，學制2年，前者旨在培養無論對開發和改革學校課程，還是在課堂中都能起核心作用的骨干教師，后者指向在“心靈”教育中起核心作用的骨干教師之培養。其他大學開設的教職研究生院在培養目標、教育課程、方法、招生、學制上也大致相同，畢業者可獲得教職碩士證書，還可能獲得教師“專修資格證書”（相當于碩士課程畢業水平）。

《關于教師培養和資格證書制度改革》中間報告同時要求四成以上研究生院教師須具備學校教育實際經驗，學生的修讀年限一般為2年，必修學分在45學分以上（包括在學校實習的10個以上學分）。例如上越教育大學的教職研究生院與傳統的研究生院在教學和師資配備上有5項主要區別：（1）學分更高（45個，傳統的研究生院為30個）; （2）實踐性更強（規定了采用實例研究、課堂觀測、雙向及多向討論、回答質疑等的教學方法，規定了校內實習，傳統的研究生院中無相關規定）; （3）四成以上教師具備學校教育實際經驗（傳統的研究生院中無相關規定）; （4）師生比更高（是傳統的研究生院師生比的4/3倍）; （5）取消碩士論文審查。2006年中央教育審議會又倡導引入教師培養改革模型，并于次年調整并公布了教職研究生院的設置標準和學位規則，這些措施都推動了教職研究生院的制度化進程，也促進了碩士層次師資培養的發展。這些特點基本為教職研究生院所共有，另外教職研究生院的教師還必須每隔5年接受一次評價，并有義務接受有組織的研修來改善教育內容指導方法，而學員的成績差異將引起日后工作待遇的變化。

今后教職研究生院還存在以下課題有待解決。一是入學資格：教職研究生院旨在培養高度專業化的教育工作者，強調的是實踐能力和應用能力的培養。因而，需要比傳統的研究生更明確地規定入學者的資質能力，而不僅僅是本科畢業等的粗略標準。二是培養框架：培養實踐能力需要根據個體不同的教育內容和職業階段設置特別的學習組織形式、案例研究、模擬教學和顯現各學科和研究領域的特性，這是培養有解決教學問題、高效教學方法和實際能力的高度專業化教育工作者教育的特點所決定的，因而必須設立系統的指導體制框架。三是地位問題：理清教職研究生院和原來碩士課程的關系，教職研究生院和碩士課程在各大學中的位置、任務、專業等特色、領域及目標有著一定區別。四是校間交流：教職研究生院的教育活動是理論與實踐的融合，是否很好地連接了大學和中小學將決定教職研究生院對于促進學校教育活動的貢獻。

3．導入教師執照更新

1900年《教師資格令》規定教師執照終身有效，而依據《教育職員許可法》規定，2009年還將出臺教師資格更新制度，屆時教師資格證書將只有10年的有效期，期滿后教師須自行申請更新。

執照更新制度使在職研修成為教師的責任，有利于各類在職研修的進一步充實。2007年6月下旬參議院通過的《教育人事認證法》修改案規定從幼兒園到高中的公立、私立學校教師每10年更新其資格證書，教師必須為之接受30小時的研修，每天6小時，共5天，由有教師培訓課程的大學利用暑假來實施。為配合此些規定，國家2007年開始推進與十年經驗者研修制度并行不悖的教師資格更新研修。教師資格更新研修制度是指中小學教師資格打破終身制、采用每隔數年度資格更新一次的“更新制”。這項研修在日本國內經常被拿來與以往的十年經驗者研修作比較，這里也據此描述其特征。

（1）對象更廣。不僅包括公立中小學教師，還包括所有國立和私立中小學教師。不僅包括專職教師，還包括長期兼職的教師和取得教師資格但疏遠課堂教學的教師資格持有者。總之，原則上所有持教師資格證書者均有義務參加。

（2）多重主體。打破十年經驗者研修中教育委員會規劃，教育中心授課的單一主體格局，采取以教師培養大學等各類大學（其中包括提供教師培養課程和不提供教師培養課程的大學）為主，中小學和教育委員會為輔的合作制。

（3）形式更多。不僅包括課堂教學、事例研究、臨場指導、小組討論，還包括制作教案、模擬教學，等等。

（4）時間靈活。雖然同為十年一度的研修，但資格更新研修的時間更靈活，這一方面體現在培養時段不定：一般教師會在資格到期前兩年左右接到通知，以允許其和所在學校經協商得出此后兩年間對雙方均比較方便的某個時段；另一方面則體現在研修時間長度由研修機構自行決定，但不得短于國家規定的最低30小時的標準，相比起為期一年的十年經驗者研修來說，既不會對教師個人生活產生太多影響，也不至于干擾到學校的日常教學。具體時間安排上，則不僅在工作日白天進行研修，還向平日工作繁忙和山村島嶼地區教師開設晚間、雙休日和網上遠程及通信課程。

（5）目標更多。不限于學科教學，主要目標定為四大部分：首先是培養使命感、責任感和愛；第二是培養社會性、人際關系能力；第三是理解學生和班級管理培養；第四才是保育內容和十年經驗者研修所倡導的學科教學培養。

（6）內容創新。研修內容與學校和學科種類無關，以教師的需求為中心開設各種教職課程，包括當前教職的作用、校內同事圈子的形成、與家庭和地區社會合作、學生發展、理解課題、班級管理、學生指導、教育磋商、教育課程之動向和指導方法。開設各類有特色并針對不同年齡段人群的課程。另外，各教師研修機構（以教師培養大學等各類大學為主，中小學和教育委員會為輔）須根據社會狀況、學校教育課題、學生變化對師資的要求進行研修內容更新。雖然定有課程內容相關的國家標準，但各研修機構被鼓勵根據自身特點和優勢設計標準外的內容。

（7）導入評價。依據國家標準對修完研修課程的教師進行評價，但各研修機構可在國家標準下自定各科目標準并依據教師的素質能力等做出合格與否的判斷。而各機構內教師的具體評價則由一個以上的指導者共同做出。

（8）免修規定。國家規定對于受重大表彰教師、校長和副校長及相關業績表明無修讀必要者可不參加該研修。并且，由于相關業績較難考量，國家將其定為達到該更新研修的講師水平，即與研修機構中指導教師水平相當。

（9）經費分擔。十年經驗者研修費用主要由都道府縣和市町村等撥付。但教師資格研修據預測每年約涉及十萬人，個體平均費用三萬日元，合計約30億/年，這是一筆龐大的開支。對此，時任首相安倍晉三提出，研修既是出于教師個體資格更新的目的，又是國家對教師的新要求，對教師自己和國家都有益處，因此國家和個體都須承擔部分的經費。關于分擔比例，初等中等教育局長錢谷表示將通過日后國會的正式討論加以決定。

執照更新制的意義在于，首先，促進所有教師都學會適應社會狀況和學校教育問題及學生變化等所需要的新知識和新技能。其次，有利于民間企業工作者被學校錄用，提高了國立、公立、私立等各類和各地區學校發展，有助于實現全國公共教育的改善和充實。再次，有利于提升全體教師專業性、保障教育機會均等，使家長和國民更信賴公共教育。

（三）確立學校評價制度

為確保學生利益和改善學校，必須確立學校評價制度。當前日本正由舊評價制度向新評價制度轉變，更強調自我評價、針對個體職務狀況并對評價結果持續不佳者實施引流。

1．新評價制度概述

當前日本教師評價制度正由以往的工作評定向新的人事評價轉變。以往的工作評定是通過對教職員工作業績、能力、性格和適應性的公正評價和記錄來實現恰當的人事管理，其依據是《地方公務員法》第40條第一項“任命權者定期評定職員的工作業績，并據此結果采取相應措施”。但在實施過程中有五個方面存在缺陷：一是客觀性，僅憑校長的觀察得出評價結論，不設教師自我評價和教研室負責人建議等制度；二是引導性，評定結果并不告知教師本人，而由校長把握，因而難以促進教師指導能力和道德提升；三是準確性，評價方沒有接受過充分的相關研修，評定能力有所欠缺；四是時代性，已經多年未經修訂，應當重新接受審視；五是成效性，受教職員團體紛爭等歷史影響，評定結果并不能如實反映在人事變化和待遇上。

新的人事評價制度并重能力與業績，是以能力評價和自我報告為基礎的業績評價，可以看成是對于能力成果主義思考方式的引入，作為能力開發和人才培養的基礎，2005年后在全國范圍內全面實施。從下圖所示新人事評價模式的構造中可以看到：它以激發自我評價的目標管理方法為基礎的自我設定目標；評價者與被評價者商談；評價要素和項目的設定與職務等對應；依據評價標準的絕對評價和相對評價；多樣化評價；評價時間和評價周期；評價結果公示；反饋意見；評價結果運用在人事管理上（研修、人事安排、表彰制度和工資等）；評價者研修。上述種種使得新評價制度有著以往工作評定制度所不具備的符合目的性、公平公正性、客觀性、透明性和可接受性等特點。

2．職務狀況的把握

新人事評價制度建立在目標管理方法這一基礎上，由教師個體依據學校目標、所在團體目標和個人目標等自主設定發展目標，在學年末對于發展目標的達成情況進行評價。

雖然最終目標設定取決于教師自身，但是校長等管理者會從協調學校和團體目標、個人能力拓展、中長期培養視角等出發對教師發展目標制定提出指導和建議。特別是在教師目標明顯同學校、團體目標相違背，或目標顯然無法達到的情況下，教師也不得不做出讓步并修改目標。如果教師把目標設得較低，那么即便完成了目標也無法獲得好的評價；反之，如果目標設得較高并且真正投入了熱情和努力向目標發起挑戰，最終仍舊無法完成的，也會獲得較高的評價。

不同職務教師的評價項目有所不同，如下表所示。以自我報告為基礎的目標達成情況和工作履行情況，一般依據不同評價要素從業績、能力和熱情三方面開展評價。其中，業績評價不僅限于教師自我設定的目標，而是教師在全部職務內容上的表現，主要著眼在工作業績、所花精力和改善情況、正確性、迅速性和效率等；能力評價也不限于目標設定職務內容，而是看教師個體在職務履行方面的實際能力，主要著眼在知識與技能、策劃能力、判斷力、分析理解力、說明調整能力、指導統帥能力、交涉和協調能力、信息獲取和活用能力等；熱情評價著眼在業務履行中的責任感、規律性、合作協調態度、積極性、領導力等。由于熱情貫穿在各個評價項目中，因而不單列于每一分項評價中，而是給予總體評價。

還有觀點認為應當依據教齡不同設計不同的評價標準，例如對老教師和初任教師的要求應當有所不同；但是也有觀點認為所有教師都對學生進行指導，沒有根本的差別，因而絕對評價標準更合理。

二、構筑學校組織經營力

（一）組織經營的定義

學校發展力由四部分組成，分別是組織經營力、教師指導力、家庭社會合作力以及學校文化力。其中，組織經營力是統帥，能夠給其他三者帶去深刻的影響，而校長等管理層又是組織經營的核心，其素質往往決定了學校的組織經營力。

所謂的組織經營，是一種動態活動，是以學校教育目標為基礎，為了達成學校的經營計劃，活用學校內外的人財物等各種資源，在教育活動的計劃、實施、評價、行動改善這樣的PDCA循環中謀求一定的成果和效率。

（二）理想校長和管理層的基本素質

90年代初，L.G.Bolman和T.Deal曾開發了以學校領導者與企業經營者為對象的領導力模型，該模型由四模塊，計32項目構成，參見下表。

經過調查，校長自身和教育界人士普遍感覺上述四項領導形象中“對人的重視”最為關鍵。而其他由高到低，依次是目標達成、自身象征、對應的活動，而這三方面歸結起來都屬于領導者的行為以及由各種行為讓教職員感受到的學校改革風氣，因而沒有本質上的區別。對此，管理者們應樹立一項基本態度和四項基本任務，其著眼點在于態度和任務兩層次，以優化學校組織經營。

所謂基本態度，即使命感與責任感，是一名學校管理者所必須擁有的“作為教育者的使命感”以及實現學校發展目標的“學校經營責任感”。

第一項基本任務是學校前景勾畫。這是為了實現學校教育目標，從學校中期和短期發展視角出發，明確所應致力于的重點事項，勾畫實現目標的框架和步驟。第二項基本任務是環境打造。這是為了實現學校教育目標，最大限度地活用學校內外的人力資源、物力資源、資金資源、信息資源和網絡資源，在學校組織建構和環境整備上發揮作用。第三項基本任務是人才培養。這是通過學校各類活動，促進自身和教職員的能力提高，促進每個人的成長。第四項基本任務是外界協調。這是為了促進學校各項活動有效果、高效率地開展，而謀求來自學校外部的理解，并構建同外部的合作網絡。各層次所包含的基本內容如下表所示。

另外，對不同級別學校領導者基本態度和任務上的要求也有所區別，以理想的中學領導者為例，參見下表。