- 論行政體制改革與行政法治
- 石佑啟
- 13290字
- 2019-12-20 16:23:57
第二節 行政體制改革的回顧、困境與前瞻
一、行政體制改革的回顧
行政體制總是隨著其所賴以存在的經濟基礎和周圍的上層建筑環境變化而不斷調整和適應——這是一個持續不斷的改革過程。改革能解決某一時期內存在的問題,但在改革過程中又會出現一些新的問題,進而又引發后續的改革。所以,改革是聯系著過去、現在和未來的一根時空發展主線。改革開放以來,我國政府已經歷了五次行政改革,并已經啟動第六次行政改革。作為改革歷史回顧,應當了解歷次行政改革針對什么問題而改?要達到什么目標?采取什么措施?最后成果如何?
1.行政體制改革的歷程回顧
(1)1982年的行政體制改革。1982年3月8日,第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關于國務院機構改革問題的決議,主要是解決機構臃腫、人浮于事、效率低下等問題。其主旨是倡導經濟改革、推動管理體系變革、選拔年輕化與知識化的干部。這次改革明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構,減少了副職,提高了素質;在精簡機構方面,國務院各部門從100個減為61個,人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人,人員編制縮減約25%,領導職數減少67%,取消了領導干部終身制。1982年的改革成就是顯著的,但改革后國務院機構數又回潮,增加了11個。
(2)1988年行政體制改革。1988年4月9日,第七屆全國人大第一次會議通過了國務院機構改革方案,啟動了新一輪的機構改革。這次改革著重于大力推進政府職能的轉變。政府的經濟管理部門要從以直接管理為主轉變為間接管理為主,強化宏觀管理職能,淡化微觀管理職能。其內容主要是合理配置職能,科學劃分職責分工,調整機構設置,轉變職能,改變工作方式,提高行政效率,完善運行機制,加速行政立法。改革的重點是那些與經濟體制改革關系密切的經濟管理部門。改革采取了自上而下、先中央政府后地方政府、分步實施的方式進行。通過改革,國務院部委由原有的45個減為41個,直屬機構從22個減為19個,非常設機構從75個減到44個。在國務院66個部、委、局中,有32個部門共減少1.5萬多人,有30個部門共增加5300人,增減相抵,機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。
(3)1993年行政體制改革。1993年3月22日,第八屆全國人大第一次會議審議通過了關于國務院機構改革方案的決定。這次改革的核心任務是在推進經濟體制改革、建立社會主義市場經濟體制的同時,建立有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。改革重點是按照社會主義市場經濟的要求,實行政企分開,轉變政府職能。其具體要求是:按照建立社會主義市場經濟體制的要求,加強宏觀調控和監督部門,強化社會管理職能部門,減少具體審批事務和對企業的直接管理,理順國務院各部門之間的關系,合理劃分職責權限,避免交叉重復,調整機構設置,精簡各部門的內設機構和人員。改組后國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個,人員減少20%。1993年4月,國務院決定將國務院的直屬機構由19個調整為13個,辦事機構由9個調整為5個。國務院不再設置部委歸口管理的國家局,國務院直屬事業單位調整為8個。此外,國務院還設置了國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室。
(4)1998年行政體制改革。1998年3月10日,第九屆全國人大第一次會議審議通過了關于國務院機構改革方案的決定。改革的目標是:建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系,完善國家公務員制度,建設高素質的專業化行政管理隊伍,逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。根據改革方案,國務院不再保留的有15個部、委。新組建的有4個部、委。更名的有3個部、委。改革后除國務院辦公廳外,國務院組成部門由原有的40個減少到29個。從1998年開始,隨著國務院機構改革的進行,黨中央各部門和其他國家機關及群眾團體的機構改革陸續展開;1999年以后,省級政府和黨委的機構改革分別展開;2000年,市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月,經過四年半的機構改革,全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名。
(5)2003年行政體制改革。2003年3月10日,第十屆全國人大第一次會議通過國務院機構改革方案。此次改革的指導思想是:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求,堅持政企分開,精簡、統一、效能的依法行政原則,進一步轉變政府職能,調整和完善政府機構設置,理順政府部門職能分工,提高政府管理水平,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。其核心內容是:第一,深化國有資產管理體制改革,設立國務院國有資產監督管理委員會;第二,完善宏觀調控體系,將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會;第三,健全金融監管體制,設立中國銀行業監督管理委員會;第四,繼續推進流通管理體制改革,組建商務部;第五,加強食品安全和安全生產監管體制建設,在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局,將國家經濟貿易委員會管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構;第六,將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會;第七,不再保留國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部。2003年春天新一屆政府的改革沒有在機構數量和人員規模上下工夫,但通過機構調整,為建設適應市場經濟需要的政府體制奠定了組織基礎。
2.行政體制改革的簡要總結
學者毛壽龍認為,我國的行政改革存在三種價值和三種邏輯,即組織效率、職能效率、政治效率和組織邏輯、職能邏輯、政治邏輯。但是,按照學者胡偉等人的觀點,中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。中國政治體制改革循于經濟主導模式,成為經濟體制改革的副產品,政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。
經濟體制改革先行,政治體制改革滯后的發展序列,“導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差,這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大,政治體制的不適應性矛盾日漸積累,引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境,并且相互激化”
。因此,啟動行政體制改革作為經濟體制改革與政治體制改革脫節的緩沖與過渡,從而保持兩種體制改革之間必要的張力和維持一定的秩序均衡。也因此才會有一種主流觀點認為,行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間,是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。
在現行憲政框架下,進行大規模的政治體制改革還為時過早,盡管已提出要建設社會主義政治文明的藍圖。在這樣的邏輯安排中,歷次行政體制改革主要集中在組織與職能效率改革上,并為在時機成熟時深化政治體制改革提供動力和鋪平道路。因此,改革取得的成效也主要集中在組織與職能效率改革方面。總體看,歷次行政改革,從內容上看,主要是調整政府職能、優化組織結構和改進管理方式,涉及政府職能轉變、機構改革、權力下放、中央與地方關系調整、法制建設以及運行機制、管理方式、干部人事制度改革等。從過程上看,改革是一個不斷推進的過程,需要按任務分階段逐步進行。
改革盡管還存在很多不完善之處,仍然取得了相應成果,有學者對此進行過總結:(1)政府機構和人員的精簡,雖然有精簡——膨脹的循環,但是改革成就是不可抹煞的,機構數和人員數雖然每一次改革之后都有回潮,但實際上回潮的幅度要小于改革的幅度,所以機構總數從長期來看是一直在下降的。(2)各級政府機構的職能發生了很大的變化,政府逐漸放棄了物資分配權、物價控制權、企業經營管理權,國有企業逐步萎縮,并且基本實現了股份化、市場化經營,民營企業不斷發展壯大,成為國家經濟發展的主力,市場經濟的雛形基本形成,政府職能轉變發生了翻天覆地的變化。(3)政府的運作方式發生了很大的變化,法律的力量在各個領域開始發揮作用,依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求。政府的職能也因此開始走向法制化的軌道,領導人的指示、條子、批示,上級部門的紅頭文件,如通知等,依然發揮作用,但作用已經大不如前。政府的執法職能越來越強化,成為政府的重中之重。(4)政府的權力開始逐步下放,條條的力量依然很強,但塊塊的力量越來越得到了強化。政府公共服務越來越強調公民參與,強調公民和公共服務消費者對政府活動的評價。全國各地很多地方政府開始實行讓公民評價政府績效的活動,取得了較好的效果。(5)政府改革的焦點依然是機構、職能和人員編制數,但基本的制度建設越來越受到重視,為市場經濟服務的意識越來越強化,行政審批制度改革、財政預算制度和財務制度改革、領導干部選拔任命制度改革、政務信息制度改革等,在宏觀的機構和人員改革之后逐步推行。政府管理開始逐步重視質量。(6)世界各國政府改革的成功經驗開始得到重視,國外放松管制的改革,行政決策、執行與監督三權相對獨立和協調,政府公共服務領域里引入競爭機制等,在地方政府改革過程中都得到了很多借鑒。
二、行政體制改革的困境
1.行政體制改革的行政生態分析
行政體制改革是一個不斷持續的過程。可以肯定地說,只要政府存在,這一過程就不會消亡。改革,就像一根流淌著生命營養的臍帶,一頭連著社會政治經濟文化等這一綜合文明營養母體,一頭連著行政體制這一胎兒。社會的政治經濟文化等則構成了行政體制的生態環境。行政生態“乃是研究制度與其環境之間的交互行為形態。至其應用到行政時,便意味著,自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”。有學者指出,由于行政體制和外部社會環境之間進行著不斷的“輸入——轉換——輸出”的交互作用,行政體制的發展始終處于與外部社會環境“適應——不適應——變革——又適應”的螺旋式前進狀態,行政體制與整個社會體制也因此顯現出“平衡——不平衡——平衡”的動態關系格局。
還有學者明確指出:“行政體制改革就是行政主體自覺適應社會環境的過程。由于社會環境總是不斷變化的,因而行政系統必須周期性地進行變革,以適應社會環境的變化。”
因此,改革也總是在一定生態環境下的不斷調整與適應,即意味著中國的行政體制及其活動總是處于一定的行政生態環境之中,改革維系著內外生態環境的協調與平衡。
因此,我國現行的行政體制改革,既受我國特有的社會、文化以及歷史等諸因素的影響與塑造,是適應產品經濟和高度集權需要的產物,其結構、功能和運行關系都與計劃經濟體制相適應,又深受馬克思主義政府體制理論、蘇聯行政體制模式的影響,從而具有全能主義特征。從改革以前的情況看,我國全能主義行政體制的外在特征表現在以下方面:(1)政府萬能與社會萎縮:“市民社會”極不發達,完全依賴政府部門處理一切公共事務;社會中介組織官僚化,在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介;社會自我約束力下降,靠政府來約束不良社會行為,忽視了個人行為的自我約束和社會約束;社會對政府的約束力不足。(2)政府職能過度膨脹,即管了很多不該管也管不好的事情。(3)政府職能結構不合理:經濟職能過強,社會職能過弱;在經濟職能中,微觀管理功能過強,宏觀管理功能過弱;社會管制功能過強,社會服務功能過弱。(4)機構臃腫,部門林立,部門之間缺乏有效的協調。(5)行政機關工作人員隊伍龐大,素質低下。(6)權力過分集中。這樣一種行政體制,已經和我國當時的經濟制度、政治制度實現高度融合。行政體制改革不可能實行革命式的徹底推倒重建,只能是在原行政體制上進行再造,通過制度變遷逐漸改良原體制和創新新機制,以實現改革、發展、穩定相統一的和諧秩序構建。因此,歷次的行政體制改革,不可能脫離傳統行政體制所創建的基礎和平臺——這一路徑依賴同時限定了行政體制改革的方向、幅度與改革進程,并且是一個長期和艱巨的過程。
前文已述,我國的行政體制改革處在經濟體制改革與政治體制改革的結合部,因此,經濟體制改革無疑是行政體制改革的動力。改革開放以來,中國的經濟結構已經有了很大的變化,社會主義市場經濟體制已逐步確立,非公有制經濟已經得到了飛速發展,產業結構發生了很大的變化,這都是中國經濟持續快速發展的基礎,也是中國行政體制改革的基本背景。經濟體制改革的進一步深化要求作為上層建筑的行政體制與之相適應,進行相應改革。“當行政體制改革的訴求被提出后,它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務:一方面通過調整生產關系,克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙,促進新的生產關系的建立;另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端,鞏固新的經濟基礎。”換句話說,每次行政體制改革的任務都是由經濟體制改革深入后提出的;而經濟體制改革過程中每一次認識上的深化,也同樣成為新一輪行政體制改革的起點。比如,1982年的政府機構改革是建立在“以計劃經濟為主,市場調節為輔”這一經濟形式的認同基礎上的;1988年的政府機構改革是建立在“公有制基礎上有計劃的商品經濟”這種經濟形式的認同基礎上的;而1993年以后的行政體制改革,則是建立在“社會主義市場經濟”的經濟形式的認同基礎上的;1998年國務院機構改革,其核心內容就是順應市場經濟發展的需要,解決國有企業改革這一“瓶頸”問題,把國有企業的行業管理權、資產管理權和人事管理權分別劃歸不同部門,理順政企關系,調整政府內部結構,轉變政府職能;2003年的行政體制改革,依然是按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求,堅持政企分開,精簡、統一、效能和依法行政原則,進一步轉變政府職能,調整和完善政府機構設置,理順政府部門職能分工,提高政府管理水平,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。行政體制一直為適應社會主義市場經濟體制的發展要求而不斷進行適應性的調整、改革和完善。
如果說國內行政生態變化是我國行政體制改革的內因,則國際行政生態環境的改變也影響著我國的行政體制改革,全球化便首當其沖。全球化是指隨著資本主義擴張特別是當代市場經濟的全球蔓延以及科學技術的飛速發展,人類在全球范圍內展現的全方位的溝通、聯系及相互影響的歷史過程與客觀趨勢。就其本質而言,全球化屬于發展問題,貫穿在經濟、政治、文化和社會生活各領域。在我國加入WTO、參與處理全球性犯罪、打擊恐怖主義、防止核擴散、治理全球環境惡化等問題時,均對我國政府行政帶來挑戰,包括“能力性挑戰、職能性挑戰、權力性挑戰、結構性挑戰及方法性挑戰”。全球化使得中國進入世界結構以后,在審視和改革我國行政體制時必須建構起一種關系性視角,因為政府行政仍然是經濟全球化中維護國家利益與國民利益的核心工具。而在這種全球化的大背景下,西方國家的行政改革浪潮對我國政府行政體制也帶來了直接的沖擊。自20世紀70年代末以來,為迎接全球化、信息化和國際競爭的挑戰以及擺脫國內財政困境、克服官僚主義和提高行政效能,主要西方國家掀起一場聲勢浩大的政府改革運動,并波及世界其他各國。處于世界結構中的中國,不可能不受到西方國家行政改革的影響和沖擊。國際化的行政生態環境變化構成了我國行政體制改革的外因。
因此,必須對我國現行的行政體制進行改革,對外提升參與國家交流與合作的能力,對內提高政府對社會的回應;既要適應全球化發展,又要努力為國內民眾提供公共福祉。
2.當前行政體制改革面臨的困境
首先,行政體制改革與經濟體制改革、政治體制改革未能形成有效的整體聯動與配合,制約了行政體制改革的深化力度和進程,也影響了其功能的充分發揮。這其實也是一個悖論:一方面,經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革三者聯動可產生最佳效果;另一方面,改革本身必須選擇一個突破口,依次推進,才能避免造成社會動蕩以保持改革、發展、穩定的大局。
在我國,經濟體制改革直接催生和帶動行政體制改革,政治體制改革為行政體制改革拓展政治發展空間和創造優化的外部環境,這也意味著中國行政體制改革的動力主要來自兩個方面:政治權威的推動和經濟體制改革的推動。同時,這二者亦構成行政體制改革的外部行政生態環境。行政體制與外部行政生態環境的關系包括政府與政黨、政府與社會、政府與市場、政府與企業、政府與公民等幾組關系。行政體制改革的深化必須與市場經濟的進一步推進和國家—社會二元化、黨政分開、政企分開、依法治國等改革協調進行,行政體制改革應取得上下兩個體制環境優化的配套。同時,“建立適應市場經濟的政府體制,必須正確處理執政黨與政府、政府與社會、政府與市場、政府與企業之間的關系,合理確定政府的職能范圍,把屬于政府的職能交給政府,把屬于企業的自主權還給企業,把屬于市場調節的職能交給市場。而實現這樣的目標,重要的前提條件是自主公民社會的成長和市場機制的完善”
。但是,一方面,我國社會主義市場經濟體制雖已確立,但還很不完善,市場經濟的發展水平總體較低,而且不同區域和不同行業的發展很不平衡,行政體制改革的外部關系也遠遠沒有理順——市場經濟體制的不充分性和行政體制改革外部關系的不清晰性對行政體制改革構成了嚴重的制約;另一方面,在現有的憲政安排和政治架構下,對于中國社會來說,在影響社會發展的政治、經濟和文化三種基本因素中,政治始終是最重要的,正如毛澤東同志所說:政治是統帥,是靈魂,是一切經濟工作的生命線。
政治體制改革相對滯后,阻滯了經濟體制改革的發展,即使啟動行政體制改革作為一種緩沖和調適,其改革空間也有限。這樣一種行政生態環境,使得處在經濟體制改革與政治體制改革結合部的行政體制改革,其每深化一步,發展一步,剩余的發展空間就小一份。而在現實層面,中國目前大力度、大規模啟動政治體制改革還為時過早。學者毛壽龍認為,組織邏輯、職能邏輯與政治邏輯這三個邏輯,“貫穿著政府機構改革的始終,構成了政府改革的動力和阻力,也構成了進一步推動政府改革的突破口,尤其是將來進一步推進政府改革的理論思維與進一步操作方案的選擇次序和空間”
。因此,同時啟動三種體制改革并形成整體合力以求改革的最佳效果注定是不現實的,這也是改革的代價和成本。行政體制改革必然要經歷一個長期、復雜、艱巨的過程,不可一蹴而就。
其次,現行的行政體制改革存在對傳統行政體制的路徑依賴,呈現制度供給不足與供給不當并存局面。傳統的行政體制是在特定的歷史環境中形成的,已經與當時的政治、經濟、文化等緊密聯系并高度融合,在這樣一種基礎上,傳統行政體制組建了各種各樣的具體制度和機制。處于社會轉型時期,政治、經濟、文化等基本制度都相應發生質或量的改變,行政體制改革就是要革除已經不能適應社會政治經濟文化變化的具體制度,通過廢除舊制度、創建新制度來取代不合時宜的制度。在新舊制度的廢除、更迭、創新之中,我們的工作本意是要“去‘錢穆制度怪圈’”,結果卻往往陷入“錢穆制度怪圈”,出現制度供給不足與供給不當并存局面。譬如說,經濟學講“職能轉換”,行政學就應當轉換成“職能結構調整”。
職能結構調整實質上是一種行政職權重新配置問題——這只是行政體制改革中行政權力變革的一部分。正如“帕金森定律”所表明的,政府具有權力和規模上的自我擴張傾向,龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職權邊界,侵犯社會私人領域,而且會導致官僚主義和官員腐敗等行政危害,這些都造成了行政低效。行政職權的自我擴張和膨脹性,造就政府與市場、政府與社會、政府與個人邊界的正常超越和不適宜存在,形成許多正式和非正式制度,形成制度供給不當;另外,該建立起來的制約與激勵機制不完善或缺失,形成制度供給不足。制度供給不足和供給不當均制約著行政體制改革的進一步深化。
最后,行政體制改革存在內生的“政府悖論”:政府既是行政體制改革的執行者和推動者,又是行政體制改革的直接對象。我國的改革屬于“轉軌”性的變革,改革存在一些人為創新和設計的成分,并且改革的動力主要源于政府本身。政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協調者等多重角色,因而帶來了許多難以解決的矛盾:政府既是改革的主體,同時又是改革的客體;改革的目標是克服社會萎縮,但社會的強化卻依賴政府的自我克制;市場經濟本質上是“看不見的手”,而看不見的手卻要靠政府這只“看得見的手”去創造。這些諸多“悖論”也是行政體制改革陷入困境的原因之一。
三、行政體制改革的前瞻
行政體制改革的行政生態環境及其面臨的困境,預示著行政體制改革的方向和下一步該采取的措施。不管是采取組織邏輯、職能邏輯和政治邏輯的次第時序,還是目前大規模推進政治體制改革的不成熟,都預示著下一步的行政體制改革的動力基本上還是來自市場經濟的進一步完善和發展,并為深化政治體制改革創造條件。而要完善市場經濟體制,關鍵是要改革行政管理體制,轉變政府職能,采取結構——功能協同發展策略。結構——功能的視角即“機構改革”和“職能轉變”協同進行,實現行政體系結構的合理化和功能的合理化。行政結構的合理化即政府機構改革的實質是行政權力主體的合理分化、增減和重組,主要是行政體制形式上的變革;行政功能的合理化即政府職能轉變的實質是行政權力作用的空間、領域和形式的合理變化,是行政體制的內在變革。這也正好與2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》所反映的內容相闕合。具體說來,我國行政體制改革將在下列方面采取措施加以完善:
1.行政改革的程序化、法制化
在現代公共生活中,以程序控制權力的肆意與專橫,已被視為實現“有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守”這樣一種社會狀態的最重要的基石和平衡機制。我國的行政體制改革,應當超越政策型的行政改革模式,建立行政體制改革法制化的工作機制,即實現行政改革程序的法制化。
在行政改革程序方面,西方國家有一套比較成熟的做法。例如,在日本,自第一次臨調會第五次行政審議會咨詢報告就認為“有必要像美國那樣,臨時設立政府行政機構委員會(胡佛委員會)那樣一個超黨派的、具有極高權威的高級機構,根據其調查權限,就行政的實際狀況收集和審議各種實證性資料,以期使行政有一個劃時代的改善”。而政府也接受了該項咨詢,于1963年3月向國會提出臨時行政調查會設置法案,同年10月獲得通過,11月實施,第二次臨調會是對第一次臨調會的繼承與發展。日本的行政改革通過建立推動程序、設置審議機構、制訂改革方案、國會審議、監督行政改革咨詢報告實施等一系列程序和相應保障機制,改革在總體上獲得預期效果。在英國,1979年撒切爾夫人上臺后,便任命雷納爵士為首相的效率顧問,負責行政改革的調研和推行工作。雷納及其領導的效率小組隨即展開了著名的雷納評審。其主要內容包括五個步驟:選擇評審對象;對現有活動質疑;推動爭論或爭辯;共識的形成;改革措施實施。1983年伊布斯接替雷納出任首相的效率顧問,在廣泛深入調查研究的基礎上,伊布斯領導的評審小組于1988年向首相提交了《改進政府管理:下一步行政方案》的報告。20世紀90年代,梅杰首相發動“公民憲章”運動和發布《競爭求質量》白皮書——這與“下一步行動方案”構成了90年代英國行政改革的整體框架。
無論是雷納評審、《伊布斯報告》,還是梅杰首相推行的下一步行動方案、競爭求質量,都遵循了相應的改革程序,主要包括了調查以凝結問題、實施改革方案,并由權威機關審定或發布,監督機制。我國有學者將他們在改革程序方面的經驗總結為四個步驟:一是通過立法成立一個改革研究委員會,行使改革設計權;二是立法機關制定有關改革的法律,行使行政改革決定權;三是政府根據有關改革的法律,行使改革執行權;四是設立一個專門機關行使改革監督權。
也有學者在行政改革程序法制化上作出一定的探索,認為我國行政體制改革程序的法律保障,應從改革決策機制、改革執行機制和改革監督機制三個方面進行完善。在借鑒西方國家行政改革的經驗和總結現有的理論研究成果的基礎上,我們認為,可以將行政體制改革程序設計為三個階段:改革設計與決策階段、改革執行階段、改革監督階段。通過法律對行政體制改革的每一階段的主體組成、職權、工作程序與機制、責任等作出明確規定,實現改革的程序化、法制化。
2.突出改革重點及其協調性
行政體制改革是一項復雜的系統工程,既要加大改革的力度,又要考慮社會的承受程度,兼顧發展與穩定,做到總攬改革發展的全局。在其關涉的行政系統內外多個子系統和環節中,應當有選擇性地進行重點突破,以點帶面式地推進改革的深入。我們認為,當前和今后一段時間內的改革重點,應選擇從以下幾點進行突破:
第一,加強政府職能轉變步伐。政府職能轉變涉及政府職能范圍調整、職能結構優化、職能方式革新。調整政府職能的范圍,實質上是要處理好政府與市場、政府與社會、政府與個人之間的事務邊界和界定行政權力的作用空間。面對眾多的公共職能,政府只是且只能擔當那些非競爭、非排他性且其他主體不能替代承擔的公共職能;調整政府職能結構即是在中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間進行職能配置以形成合理的職能內結構;職能方式變革,其實質是創新管理手段和方式。要改變傳統政府單一的直接行政管理手段,綜合采用行政、法律、經濟等手段。轉變政府職能,就是要實現“傳統管理行政的職能對象性分化轉化為主體性分化,也就是我們所說的政府公共政策化和管理社會化”, “在哲學的意義上,則是一場中心邊緣化和邊緣中心化的運動”,它構成了我國整個行政體制改革的突破口。如何突破這個“突破口”,依然是一個非常嚴峻的問題。
第二,合理配置行政權力。我國行政權力配置呈現出縱向上同質化和橫向上部門化特征,加之受計劃經濟體制下形成的“條條”、“塊塊”分割的管理體制影響,進而又演化為行政權力在縱向上的高度集中和橫向上的權力分割、交叉與“部門黑洞”。這種行政權力配置體制和事實形態上的行政權力格局,已經無法有效適應當代中國政府管理和服務的需要,不利于對行政權力的有效規制,也無法促進行政權力積極行使以有效回應社會、提高行政效能、促進社會良好治理。因此,如何適應世界分權化趨勢和“以塊為主”的條塊結合之行政管理規律以科學合理配置行政權力,是法治背景下依法推進行政體制改革所要解決的一個重要問題。
第三,創新公共行政主體制度。與政府職能轉變和行政權力配置相匹配的、隨之而來的一個問題,就是如何創新行政主體制度。行政權力的上收與下放、集權與分權的發展,必將對其承載主體帶來變革,也必將突破傳統的行政主體理論和制度構建。行政主體的范圍不局限于行政機關和法律法規甚至是規章授權的組織,還包括履行社會公共行政事務的社會公行政主體;行政主體不局限于是一個形式上的主體,還應當是一個實質與形式相統一的主體。這樣的一個行政主體應當能夠突破行政學與行政法學學科界限,在兩個學科間實現融合交流、相互貫通,因此,如何建構行政主體的基本理論及其相應的制度,也是隨著行政體制改革的深入而必須解決的一個問題。合理的行政主體制度是優化行政組織結構的必要條件。
第四,完善與行政體制改革相配套的行政組織法律規范。憲政背景要求行政體制改革必須在憲政框架下展開,以善良之法推進行政體制改革,推進依法行政。行政體制改革所涉及的行政權力的配置,首先是由憲法和行政組織法進行規范的。針對現行憲法和行政組織法不完善的現實,盡快對現有的行政組織法律進行完善,如修改《憲法》、《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,制定《編制法》、《中央與地方關系法》以及各級政府職能部門的行政組織法等,加強行政組織法對行政權力的規制,為行政體制改革提供比較完善的行政組織法上的保障與制約。科學、完善的行政組織法在某種意義上意味著行政組織結構的優化和行政權力合理的配置。
第五,優化行政權力的運行機制。在對行政權力合理的上收與下放、集權與分權有機結合的配置下,改造行政權力的運行機制,實現行政權力積極、有效、快速運行,增強其對社會的回應性,建立一種積極有為的行政模式。根據行政權力所履行的職責不同和行政權力的運行規律,可以將行政權力進行拆分與組合,探索決策、執行、監督適度分離的權力運行模式:在中央政府與地方政府之間,中央以制定法規、政策和宏觀行政決策為主,地方以執行法規、政策和進行中觀或微觀行政決策為主;在同級政府及其職能部門之間,根據“大部門制”的試驗,對部門行政權力進行分解與組合,建立合理的決策——執行——監督模式。無論行政權力在縱向上的拆分還是橫向上的組合,對于履行監督職能的行政權力之監督部門或機構,應當充分保障其相對獨立的法律地位。
第六,健全公共財政保障與制約機制。對行政權力的規制和權利的保障離不開公共財政——它是行政權力合理配置與運行的物質基礎,也是權利充分享有的物質保障。但我國現行政府主導的財政體制仍有諸多不能適應行政體制改革之處,必須建立一種公共財政體制,規范公共收入,調整公共財政的供給范圍,根據中央政府和地方政府的事權劃分合理配置財權,實現事權與財權一致,改革部門預算,完善政府財政轉移支付制度,健全政府采購制度,加強權力機關、審計機關對公共財政效能監督,并通過制度化和法制化加以保障,從而為行政體制改革的順利進行提供制約與保障機制。
上述這六個方面構成一個邏輯結構自洽的子系統:政府職能轉變是整個行政體制改革的大前提和突破口;政府職能轉變要求作為職能載體的行政組織,進行結構優化,其途徑之一即是創新行政主體制度;行政權力是政府行政的生命線,是行政體制改革中最具內涵的變革因子,所以,合理配置行政權力構成了行政體制內涵式改革的重要內容;將行政體制改革納入法治化軌道,是在憲政秩序下實現依法行政,建設法治國家的內在要求。構建完善的行政組織法律體系將為政府職能轉變、行政權力合理配置及行政組織結構優化提供法律制度保障;如果說行政權力的合理配置及其行政組織法律保障還主要集中于靜態層面,則行政權力的運行是承載履行政府職能、實現權力配置和行政組織結構優化目的的動態存在,而健全的行政權力運行機制對于規范行政權力以保障行政權利至關重要;公共財政是現代政府行使行政權力、履行政府職能、保障權利的物質基礎。所以,以這幾個子系統的完善作為行政體制改革的突破重點,也是基于它們之間的邏輯關系和現實的互相制約。同時,也要關注它們之間的改革協調性,以期降低改革成本,提高改革效能。
3.改革的整體性
從本質上說,行政體制改革是一個不斷解決行政系統內、外部矛盾,從而達致行政系統內部協調及其與外部系統之間的平衡的過程。如果說,改革內容的協調性主要關注行政體制系統內部各子系統之間關系的話,則改革的整體性主要關注行政體制改革與作為外部系統的其他體制改革的配套性,凸顯改革的整體性從而形成整體合力(當然,行政改革的協調性,既要求行政體制系統內部各改革子系統之間的協調,也應注重行政體制改革與外部的其他體制改革之間的協調性,僅僅是,這里的整體性在事實上已經包含了對協調性的要求)。
一般說,行政體制改革直接涉及的權力與利益關系主要包括:政府與政黨的關系,政府與社會的關系,政府與企業、事業單位的關系,政府與公民的關系;在行政體制內部還涉及中央與地方、上級與下級以及部門與部門之間的關系等,它對應于行政體制內外兩個系統。處于經濟體制改革與政治體制改革的結合部的行政體制改革,具有一種雙向回應結構:既要適應經濟體制改革的要求,又要為深化政治體制改革掃清前期障礙。在我國經濟經歷了30年的高增長后,經濟社會發展積累了一系列深層次的問題,這些問題都牽涉到體制缺陷;而改革開放之后已經經歷的五次大的行政體制改革,還沒有從根本上解決這些深層次的體制性矛盾,未來的行政體制改革必須調整改革策略。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確指出:“我國正處于改革的攻堅階段,必須以更大決心加快推進改革,使關系經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展。”由于行政體制改革對經濟體制改革的適應性和經濟體制改革對行政體制改革的推動,也即,每次行政體制改革的任務都是在經濟體制改革深入后提出的,而經濟體制改革過程中的每一次認識上的深化,也同樣成為新一輪行政體制改革的起點;又由于“行政體制改革受到政治體制模式、政治力量格局和政治文化的制約,行政體制改革的推進有賴于政治上的支持,政治領導人的支持是行政改革取得成功的必不可少的一個條件”;而行政體制改革中的分權化運動之于中國涉及兩個層次的放權,第一層次放權即是政府向社會、市場、公民個人放權,這主要通過轉變政府職能,由社會、市場、公民個人承接政府的部分職能來實現。與之配套則必須推進社會體制改革,壯大社會組織的力量,完善社會組織建設和結構調整以充分發揮社會組織的功能,實現社會和政府對公共事務的共同治理,為行政體制改革的深化提供縱深迂回的空間,也是實現由行政體制改革向公共行政體制改革對接與轉型的必要步驟。因此,行政體制改革與作為外系統的經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革緊密聯系并在能量上要求維持一種動態平衡。要想行政體制改革取得預期成果,必須要把行政體制改革、經濟體制改革、政治體制改革和社會體制改革放入一個大系統中,處理好行政體制改革與經濟體制改革、政治體制改革和社會體制改革的關系,進行系統規劃和整體推進,使它們之間相互銜接、相互協調、相互配套、相互促進
,以期形成改革的整體合力和取得規模效益。