第三節 行政體制改革與善治

一、治理與善治

20世紀70年代以來，西方社會乃至整個世界開始發生根本性變化，信息技術的發展和應用正在深刻地改變著人類社會，經濟全球化趨勢越來越強，世界政治經濟形勢更趨復雜，一個新的時代正在來臨。時代的變遷對政府提出了新的要求，呼喚新的政府管理模式，于是“治理”（governance）理論應運而生，并對世界各國政府產生了重大的影響。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisis in governance），此后“治理”便逐漸形成一個內涵豐富、適用廣泛的理論，并在許多國家的政治、行政、社會管理改革中得到廣泛的運用。它不僅擁有了其理論框架和邏輯體系，形成一套評估社會發展和管理優劣的價值標準，“更少的統治，更多的治理”成了當前一些國家改革和發展的口號。聯合國有關機構還專門成立一個“全球治理委員會”。全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，在該報告中對“治理”作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。從上述關于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。

彌補傳統的市場與政府“雙重失靈”，是提出用“治理”替代“統治”的直接原因。治理可以彌補國家和市場在調控、協調過程中的某些不足。“治理”（governance）與“統治”（government）從詞面上看似乎差別不大，但實際含義卻有很大的不同。正如讓-彼埃爾·戈丹所說，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”。“治理”與“統治”的主要區別在于：（1）治理主體的多元性。治理雖然需要權威，但這個權威并不一定是政府機關，而統治的權威必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政府國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。（2）管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，以建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其管理機制所依靠的主要不是政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的相互的，而不是單一的和自上而下的。（3）治理過程的高效性。治理把企業運作模式引入政府機構，按企業模式重塑政府。新公共管理和具有企業家精神的政府都關心競爭、市場、消費者以及結果。公共部門的這種轉變就是以“更小的政府”（或者更少的劃槳）來得到“更多的治理”（或者更多的掌舵）。與傳統管理只重視效率相比，治理更強調政府管理的成本，把效率的提升放在降低行政成本投入的雙向思考之中。

但治理也不是萬能的，它存在著許多局限，它不能代替國家而享有政治強制力，也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行合理有效的配置。既然存在著治理失效的可能性，那么，為克服治理的失效，不少學者和國際組織紛紛提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”（good-governance）等概念，其中“良好的治理”或“善治”理論最有影響。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。從全社會的范圍看，善治離不開政府，更離不開公民。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。有學者將治理理論的精髓（同樣可理解為善治）歸納為“參與、互動、合作、服務”八個字。俞可平先生對西方研究善治理論的各家觀點進行歸納總結后，認為善治具有以下基本要素：

1．合法性。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。它與法律規范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。

2．透明性。它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程并且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

3．責任性。它指的是人們應當對自己的行為負責。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當地履行其應當履行的職能和義務就是失職，或者說缺乏責任性，尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。

4．法治。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義說，法治和人治相對立，它規范公民的行為，但更制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

5．回應。這一點與上述責任性密切相關，從某種意義上說是責任性的延伸。它的基本意義是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或不予回應。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大，善治的程度也就越高。

6．有效。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入，善治程度越高，管理的有效性也就越高。

總之，善治是政治國家和公民社會對公共事務的合作治理，是二者的一種寬容為本、合而不同、合而共生的互動共進關系，是兩者的最佳狀態。善治的深刻意蘊在于國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治。

二、善治對行政體制改革的影響

從治理到善治理論及其實踐，對行政改革的影響——既體現在行政觀念革新上，又表現在制度構建上——這可以從政府職能、行政組織、行政權力及行政方式等方面來分析，具體表現在以下幾個方面：

1．從政府壟斷走向市場和社會參與。福利政府在帶來民眾巨大的公共福利和無微不至的生存關照之時，也造成了政府績效下降、行政腐敗、官僚主義和財政赤字，至此，福利政府陷入困境。針對此情此景，自20世紀70年代，西方許多國家開始反思政府與市場的職能和關系定位，政府收縮和市場回歸是席卷西方世界公共行政改革的基本主旨。通過打破政府壟斷，推行公共服務市場化和公共管理的社會化改革，收縮政府的職能范圍，利用市場機制來改善公共服務的生產與供給，將競爭機制引入壟斷性行業，通過競爭帶來的壓力推動服務質量提高；同時，通過發動各種社會組織承接原來由政府提供的部分公共服務，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關系與合作治理模式。

2．行政組織從金字塔結構走向扁平式結構。治理理論強調政府對社會公眾需求的積極回應，及時為公眾提供多元化、個性化的周到服務和公共產品，而傳統金字塔式的行政組織結構在回應社會需求時所表現出的僵化、繁瑣、低效為社會所不能容忍。所以，公共行政改革要對行政組織金字塔式的科層結構進行改造，為此，需要減少行政層級，擴大行政組織的橫向幅度，加強橫向行政組織之間的協助與合作，將行政組織向與民眾直接接觸的地方、基層、社區下垂，建立一種扁平式的行政組織結構并將其布置在能有效、快捷提供公共服務和公共產品的第一線，形成行政服務網絡，從而對民眾需求作出及時、有效的回應。

3．從集權行政走向分權行政。非官僚化的一個必然的后果是分權和權力的非集中化，分權行政主要通過兩個方面：（1）權力的非集中化。一方面，將權力下放給地方政府或基層政府，讓下級政府承擔更大的責任。另一方面，在政府的運作、決策方面，提倡參與式管理，讓那些底層的官員和服務的對象參與決策和管理，讓他們更多地介入到公共活動中來。分權不僅僅是對過分集中的反應，而且是試圖在國家發展上促進有效的公眾參與，以改進政府的服務質量和擴大基層民主。（2）職能的削減和轉移。就是政府從不應該干預的領域退出或者將中央政府的某些職能轉移給地方政府或非政府的公共組織，以各種方式實現與地方和社會組織的合作。

4．從統治與管制行政轉向服務行政。從統治到治理要求公共行政實現管制性行政向服務性行政轉化。其實，按照治理理論，服務行政對政府和社會、公民都提出要求，這是一個雙向問題。對政府而言，“服務行政將政府定位于服務者的角色，把為社會、為企業、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的根本宗旨”。政府作為一種公共組織，最主要作用就是提供公共產品和推動制度創新，它要求政府承擔更多的服務職能，要求政府管理方式的重大轉變。善治理論強調服務行政的有效性，提出以公民的滿意程度來檢驗公共服務，適合了市場的“顧客就是上帝”的精神，這僅為服務行政的一面。對社會和公民而言，他們不是單純意義上的“消費者”——只能“選擇”不能“要求”，只能“接受”不能“參與創造”。作為社會共同治理的合作伙伴，社會和公民應當借助政府提供的參與治理途徑和平臺，參與一部分行政事務以形成社會治理的參與力量，而對一部分公共行政事務，社會和公民自己就是治理的主體性力量，要求實現自我組織、自我創造和自我服務，政府則通過建立規則和制度平臺對這種自我治理進行引導與扶持。

三、行政體制改革對善治的回應

“中國自20世紀末經由改革開放而進入的或被裹挾進的世界結構，是一種在平等主權國家之間所存在的不平等的支配關系，而且對中國的未來發展在很大程度上也有著一種并非依賴中國共謀而根據中國承諾的強制性支配。”因此，首先從西方國家掀起的“治理”理論及其實踐和中國自身對“治理”理論的引進，不能不對中國現行的行政體制產生影響，當下正在進行的行政體制改革也不能不對善治理論作出積極的回應。我們研究善治理論對當下行政體制改革的影響，應當建立起一種關系性視角，力求避免“按照西方行政學的理論來裁剪中國現實”，從而建構起中國行政體制改革對善治理論的一種“主體性回應”。

有學者對我國引進治理和善治理論的意義作了很好的總結，認為治理和善治理論作為一種新的分析框架，有著四個方面的比較優勢：首先，它提供了新的視角和范疇，將作為民間參與網絡和互惠信任關系的“社會資本”引進治理分析，著眼于政府與公民的合作網絡。其次，它提供了比其他分析方法更全面的方法體系，在治理理論中，包含了當前正在興起的制度分析、經濟分析和文化分析等方面內容，理論上也涵蓋了新公共管理理論、市民社會理論和政府發展理論等。再次，治理理論體現了政治發展的方向：它特別強調政府與公民社會的合作，強調公民自治和非政府的公共權威，反映了全球化時代的民主要求。最后，治理理論用于分析我國的政治改革具有更方便的價值。盡管引進治理和善治理論意義固然重大，但我國與西方發達國家實踐善治理論的行政生態環境大不相同。西方國家有比較完善的市場經濟體制及與之相適應的法律制度、內生的發達的市民社會、發達的行政管理體系和公共精神；我國的社會主義市場經濟體制還極不完善，法制建設亦不健全，法治水平還比較低，市民社會還在成長之中，適應工業社會的官僚精神還需要改造等因素制約了在我國實踐善治理論。如何將在西方國家當作一種普適性知識的善治理論與我國的地方性知識相結合，實現本土化改造和運用，是一個關涉我國政府和公民兩個方面的問題。具體說來，行政體制改革對善治的回應表現在如下幾方面：

（一）觀念更新

改革首當其沖的是要更新觀念，以更新后的觀念指導改革。從某種意義上講，觀念的更新也是一種意識形態的培養。我們大可不必一談意識形態就等同于問題政治化而大驚失色，意識形態也是一種非常重要的資源，“意識形態是減少其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排”。因此，對照善治理論各要素，即合法性、透明性、責任性、法治性、回應性與有效性，我國的行政體制改革應在觀念上作如下更新：

1．從專制行政走向民主行政。善治要求獲得公民對社會秩序和權威的自覺認可和服從，增強公民的共識與政治認同感，從而使政府獲得一種政治合法性。善治的實質和核心是管理的民主化問題。行政體制改革就是要改變以往單向的、自上而下的、集權式的行政管理體制，建立雙向的、上下互動的、分權式、合作式、回應性的民主行政管理體制。

2．從無限政府走向有限政府。善治強調政府與社會的互動合作，政府和社會有各自的存在界限和作用空間，它們在不同程度上分擔著提供公共產品和公共服務的職責，實現對公共事務的共同治理。政府應當起催化的作用，在“掌舵”和“劃槳”角色上正確定位，政府要由親自“劃槳”轉變為主要負責“掌舵”，而將眾多“劃槳”的任務移交給社會；社會應當充滿活力而又能實現自我組織、自我管理。一個擁有無限權力、包攬全部社會事務的全能政府存在，就不可能同時存在一個自主的、發達的社會。我國行政體制改革的目標之一就是要改變傳統的政府吞噬社會的局面，改變政府對社會事務統包統攬的舊格局，變全能政府為有限政府，實現政府與社會之間必要的張力和平衡。

3．從人治的政府走向法治的政府。法治是善治的基本要素之一。法治政府是指整個政府的設立、變更、運作都是合法化、規范化的，包括政府整體行為和個體行為是合法化、規范化的。合法化和規范化是法治政府的本質要求。法治要求政府依法行政，遵守和執行事先公布并體現人民意志和反映人民利益的法律。政府的權力，從設置、運行、監督，都要在法律的規范之下，以保障權力取得和運行不偏離保護公民權利和促進公民利益的目標。

4．從高度集權的單中心政府走向分散的多中心政府。權力集中化和分散化是國家權力發展的兩種趨勢，集權與分權也是我國歷次行政體制改革的一條主線。傳統行政體制的一大弊端就是權力高度集中，表現為：在權力系統內部，宏觀上集中于中央，微觀上集中于行政首長；在權力系統外部，即權力集中于國家而社會缺乏自主自治的權力，權力呈現以政府、政府高層為中心的單邊化態勢。行政體制改革就是要改革這種狀況，實現國家與社會、中央與地方、上級與下級、行政首長與基層公務人員之間行政權力的合理分解，形成分散的、多中心的、均衡的政府治理。

5．從封閉行政走向透明行政。封閉行政即意味著保持政府的完整性而抑制其開放性的一面，將政府與社會看成是兩個獨立領域，導致官僚主義作風盛行、腐敗滋生與蔓延以及監督失靈等弊端，也是政府可利用資源貧乏的一種表現。善治要求行政透明，即行政公開化。行政公開的目的和功能在于“建立行政溝通，增進政府與公眾間的相互信任與合作”。行政公開的內容是全方位的，行政公開的方式是適當的，行政公開的時效與監督是有效的，等等。

6．從低效行政走向高效行政。效率是自威爾遜和馬克斯·韋伯建立行政學以來所一直追求的基本目標，并以此為模式創建了一種行政學范式。政府相對社會而言，是社會投資的一個成本，社會資源相對有限，政府行政必須考慮效率。政府自身的建設應適應政府干預社會的需要，政府的設置在結構上、運行機制上、行為方式與手段上都要盡可能滿足科學化、技術化的要求，力求以“最小投入、最大產出”來實現行政高效。

（二）理論建構與制度設計

1．調整政府職能結構

行政體制改革對我國傳統的行政職能提出了嚴峻的挑戰，行政職能定位“必須擺脫計劃經濟傳統模式的束縛，使之與市場經濟相適應。這包括與市場經濟運行相悖的政府機構、職能、職責將被取消，代之以建立、健全與市場經濟要求相適應的一套機構、職能、職責”。與此同時，現代政府的職能既有社會管理職能，又有公共服務職能，而社會管理包括政府社會管理和社會自治管理，公共服務按其支出領域主要分為經濟性公共服務和社會性公共服務。我國當前的政府職能結構調整就是要改變政府代替、包辦社會管理的局面，政府管理職能從一部分領域中漸次退出而由社會自主管理，一部分領域逐步加強；改變經濟性服務職能比重過大的格局，逐漸轉移到以社會性服務職能為主。

（1）引入競爭機制，打破政府壟斷，推行公共服務市場化。首先要理清哪些公共服務領域可以導入競爭機制。在現行憲政框架下，政府提供的公共服務內容有或應當有：第一，憲法明文規定的屬于政府職責范圍同時沒有其他競爭者的服務項目，即具有非選擇性和非競爭性的公共服務項目。第二，依憲法規定屬于政府的職責，但同時具有合法競爭者的服務項目。第三，憲法沒有明文規定的政府職責，實際是廣泛存在著許多市場競爭者的服務項目。在這個領域內，政府提供服務的地位與市場主體提供服務的地位基本上是一樣的，屬于完全競爭。第四，憲法沒有明文規定的政府職責而社會上又缺乏競爭者。除了第一種情況外后三種都可以逐漸引進競爭機制，實行有限或完全的市場化。公共服務的市場化或者社會化就是要打破政府對公共服務的壟斷，引進私人部門和非政府組織參與提供公共服務，其主要措施有：一是通過公共服務市場化引進多元化的公共服務模式，二是通過公共服務社會化建立政府與社會的合作伙伴關系。通過引入競爭機制，打破行政壟斷，實現資源的最優配置，提高行政效率。

（2）培育社會自治能力。傳統中國是一種國家和社會高度統合的形態，政治權力高度集中并滲透到社會生活的各個領域，因此，公民社會一直被政治國家所湮沒。“社會缺乏中間階層的作用，顯得脆弱而不穩定。由于缺少中間緩沖，政府直接面對民眾，社會秩序完全依賴于政府控制的力度，當政府控制受到削弱時，社會就會出現自發的混亂和無秩序趨向。”這種狀況正在發生改變。中國自1978年以來，開始了廣泛而深刻的社會變革。經過多年的改革探索，在經濟領域，市場經濟體制的框架已基本形成；在政治領域，發展社會主義民主和依法治國的改革方向已經確定；在社會領域，政府通過培育和發展社會中介組織，并逐步將權力向社會轉移已初見端倪。中國的社會轉型是傳統社會向現代社會的結構性變動，其內容涉及經濟、社會、政治領域的各個方面，其中一個核心的內容是國家權力的轉移，即國家權力從經濟、社會領域的有序退出，還權于企業，還權于社會。“中國的改革就其已經實施的內容來說，實際上是將國家的部分權責交給社會，也就是說，建構一個帶有一定自主意義的社會。”隨著全能政府的解體，以及社會自治化的需求與能力的增強，政府與社會的合作與互動成為一種理想的社會治理模式。這一模式的確立標志著政府從社會領域的漸次退卻，社會承接起政府“退卻”后的公共職能，并通過大量的非政府公共組織——社區組織、行業組織、公共事業單位等得以實施。鑒于我國現代化采取的是“政府推進式”模式，政府在社會政治過程和公共治理中依然處于核心地位，政府可以通過對民間社團組織、社會中介組織的培育、引導、支持，讓它們或者單獨承擔某些社會責任，或者與政府合作承擔政府分解的任務，建立國家與社會的良性互動體系，從而實現善治。正如俞可平先生所言，“善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現善政”。

2．合理配置行政權

與政府職能結構調整相對應，行政權力應當從高度集中走向集中與分散相結合。公共行政權力的配置，既涉及一國的憲政框架，如中央與地方的分權，又涉及行政管理機構問題，如行政組織，還涉及政府的公務人員問題。行政權從高度集中趨向相對分散，包括系統內的宏觀層面上中央向地方分權、中觀層面上上級政府向下級政府分權、微觀層面上行政首長向直接執行公務的人員放權；系統外權力分散的實質是國家向社會放權，是一個還權于社會、還政于民的過程，最終在行政系統內實現行政權力的合理配置，在行政系統外實現行政權力與公民權利的動態平衡，從而形構一種回應型行政模式。在行政體制改革對善治的回應中，行政權力的配置關涉到行政系統內外。

（1）行政系統外，政府權力向社會轉移。這與政府培育社會自治能力有諸多契合之處，發展社會組織、鍛煉社會自治能力、社會接受政府返還的權力，幾乎是一個同步推進的過程。政府向社會分權，還權于社會、還政于民，這是善治的本質要求。“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民的良好合作。”“中國的改革究其已經實施的內容來說，實際上是將國家的部分權責交給社會，也就是說，建構一個帶有一定自主意義的社會。”政府放權于企業、中介組織和行業協會等社會組織，就是要讓它們有更多自主權，促使其積極參與社會管理和公共服務，建立政府與社會的平等合作伙伴關系，實現“多中心”的社會治理。

（2）行政系統內，形成中央與地方合理的分權體制。善治及行政體制改革要求行政權力從高度集中走向分權，當然涉及我國的中央與地方政府的權力劃分問題，盡管這一問題本質上是一個憲政問題。中央與地方政府的權力劃分一直是我國行政改革中的一個難而又難、同時又不得不面對的問題，直到現在仍然未能走出“放權——收權——再放權——再收權”這一權力循環怪圈。在現行憲政框架下，走出權力循環困境宜建立一種在中央政府統一領導下的中央與地方集權與分權相結合的體制，即區分國家立法權與地方自治權，在分稅制基礎上遵循財權與事權統一并實行財政分權體制，在此基礎之上再確定中央與地方政府的職權劃分與分工合作，并將這種職權劃分與合作法制化，以法律的效力和權威來解決中央與地方的權力劃分之爭。

3．改革政府組織

行政權力在中觀層面從上級政府向下級政府分權、微觀層面從行政首長向直接執行公務人員放權，直接涉及政府組織結構的調整。奧斯本·蓋布勒認為政府結構變化，在橫向上表現為立法、司法和執行部門的權力平衡與制約；在縱向上則強調合理劃分事權與財權，以及政府內部的結構合理性。在這里所講的政府組織，是狹義上的，指行政組織機構。傳統的官僚科層制，其組織結構有其固有弊端，如呆板、僵硬、信息溝通速度慢等，已無法對服務社會、信息社會和風險社會中的社會和公民需求的變化作出迅速而有效的回應與預測。因此，應按照服務、信息與風險社會的要求重新設計政府組織結構，盡可能建立扁平式組織結構，減少組織中間管理層。通過組織扁平化，縮短政策制定與執行層的距離，促使權力下移，強化基層組織責任感，這樣才能最大限度地提高信息上傳下達的速度，降低信息失真概率，才能讓政府更加貼近民眾，傾聽公民意見和呼聲，才能保證政策與服務的及時性、回應性和有效性。

4．完善公務員的管理制度

要建立健全競爭擇優機制、績效考評機制、監督制約機制、激勵機制和正常的新陳代謝機制等，促進公務員隊伍的優化和管理的高效。西方國家的行政管理非常重視公務員的人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資，等等。我國公務員法對公務員管理作出了較為完備的規定，但仍需進一步完善。如在考評方面，存在考核指標體系缺乏針對性、平時考核的基礎性作用沒有得到應有的體現、考核中領導責任沒有完全落實、考核結果難以兌現等問題。對公務員的績效考評，應當建立科學的績效考評目標與內容體系、考評主體、考評程序、考評方法及責任體系，構建政府內部和外部兩個方面的公務員監督制約機制。在激勵機制方面，應當樹立現代管理的公共精神和服務意識，采取如物質激勵與精神激勵相結合、正激勵與負激勵相結合、內部激勵與外部激勵相結合等多種激勵方式。激勵手段科學化，建立靈活的工資制度、獎罰分明的考核制度。嘗試著實行政府雇員化，引入市場化、契約化的機制與做法，解決人員能進不能出、終身制等流動不暢的問題，增強公務員隊伍的生機與活力。

5．轉換行政管理方式

傳統的行政管理方式采取“主權者”和“家長式”模式，全能與包辦，控制而非服務，直接的行政命令而非協商溝通。隨著政治民主化、經濟市場化與全球化以及信息技術的發展，傳統的行政管理方式面臨嚴重挑戰，尋求善治模式必須轉換政府管理方式，這也是一個放松管制的過程。“放松管制意味著管制界域的收縮和管制方式的更新。”因此，以“善治”為導向的行政體制改革，將尋求有效的政府管理。首先，要改革管理范圍，通過放松管制，政府從控制社會轉為向社會提供優質服務，政府權力逐漸收縮，充分發揮市場和社會的功用，政府不需要再事必躬親地去管理社會的一切事務，而是從繁雜的社會事務中解脫出來，集中精力去履行好“掌舵”的職能。其次，要改變管理方法，變傳統的直接行政手段為綜合運用法律、行政、經濟等多種手段；變傳統單向的命令——服從為雙向的協商、對話與合作，并大量采用行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性、彈性的手段實施行政公務。

6．推行電子政務，健全行政程序制度

行政體制改革，要積極適應信息時代的要求，加快電子政務建設，優化各級政府和政府各部門的運作方式和工作流程，擴大網上服務領域和網上辦公項目，為公眾提供方便、快捷、高效的服務，提高行政的能力、效率和水平。同時，政府依然是現代社會中最重要的信息源，要全面推進政務公開，提高政府運作的透明度，并使之成為各級政府施政的一項基本制度。政務公開是透明行政的基本要求，也是善治的基本要素之一。要建立健全政府科學民主決策和重大公共事務公示、聽證等制度，擴大公眾參與渠道，保障公民對公共事務管理的知情權、參與權和監督權。行政程序的本質特點應當是過程性和交涉性。現代行政過程不僅要求公權力依法行使，而且要考慮行政的復雜性、公眾需求的多樣化、資源的有限性，要通過擴大相對人的參與而實現行政的民主化，淡化行政過程的“單方性、強制性”色彩，鼓勵在協商合意的基礎上實現公共行政之目標。包含參與、交涉、對話、協商、妥協等內容的行政程序，為行政參與提供了法定的途徑，使公民在公共管理中從單純的管理對象，變為行政過程的參與性力量，從而增強政府的責任性和回應性。