第一章 行政體制改革與善治及法治

第一節 行政體制改革的基本理論

和平年代的改革，如同戰爭年代的革命，都是為了改變或打破舊體制，創建一種新體制，營造一種新秩序和新的生活方式。改革——將我國行政體制的過去、現在、未來緊密聯系在一起，現在的改革是對傳統行政體制的揚棄，未來的改革則是對已成為傳統和歷史的“現在”的行政體制的揚棄，正如意大利歷史學家克羅齊所說“一切歷史都是當代史”一樣，改革也總是“當下”情景中的改革，它需要我們投入多方面的精力去研究、去闡釋、去實踐——這是我國行政體制發展中的時代課題。本節試圖從應然的角度對我國行政體制改革的內涵、價值導向和目標定位進行梳理。

一、行政體制改革的內涵分析

研究行政體制改革，首先要對“行政體制”的概念有一個清晰的把握。列寧曾說，概念“是幫助我們認識和掌握自然現象之網的網上紐結”。因此，探析行政體制的概念，既是對過去認識的總結和概括，也是深化行政體制改革的邏輯起點。

（一）行政體制的含義

對“行政體制”這一概念的把握，既要從理論上進行理性分析，又要考慮我國行政體制改革實踐。

首先，需要從理論上厘清“行政”和“體制”的各自含義。在將行政分為公行政和私行政的大前提下，可以從不同的視角對“行政”進行界定：一種是從國家機關劃分及其相應職能角度。國家機關分為立法機關、行政機關、司法機關三部分，行政則是指除國家立法、司法以外的一類國家職能，如美國《社會科學大辭典》將行政解釋為“國家事務的管理”，即是這種意義上的行政概念，這是一種狹義上的行政。另一種則是從廣義上理解行政，即公共行政。其含義是指“那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動”，它包括國家行政和社會公行政。對于“體制”, 《辭?！方o出的定義是：國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。它具有鮮明的系統性特征，根據系統論的分析，系統是在外部環境的影響下，形成一定的內部結構，這種內部結構在與其環境進行交互作用的過程中表現出一定的功能特征。因而，任何體制都具有兩個方面的含義：一是內在結構，二是外顯功能（即與環境的交互作用）。當“行政”與“體制”組合成“行政體制”概念時，也有廣義與狹義之分。

其次，從改革開放后我國行政體制改革實踐看，自1982年倡導經濟改革，推動官僚體系變革、干部知識化和年輕化，到1988年推進政府職能轉變、政府管理手段創新和1993年轉變政府職能、實行政企分開以及1998年行政改革第一次提出“行政體制改革”的概念，人們對行政體制改革的理解逐漸深入，已經突破了單純機構改革式的裁剪人員和提高行政效率，進而轉向政府職能轉變和調整，而“行政體制改革”概念又是對“職能轉變”概念的包容與超越，是對行政機構改革認識的更深層次的突破，是機構編制走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”怪圈的希望所在。改革的內涵不斷豐富，外延不斷擴大，改革思維和改革設計經歷了由單項改革到綜合改革，由局部探索到全面推進，由改革舊體制到建立新體制的發展過程，以努力形成適應社會主義市場經濟發展需要的行政體制。

“政府職能轉變”被認為是中國行政體制改革的大前提，其暗含的“職能”界定，突破了政治與行政二分法，但又緊密維系著行政、立法、司法職能分工，維系著國家行政與社會公行政的邊界劃分以及由國家行政走向公共行政的發展趨勢。但是，考慮到改革、發展、穩定三者之間的張力與平衡，采取漸進式改革更有利于社會秩序穩定和改革成果鞏固與分享，故我們主要采用狹義上“行政體制”的概念。

或許，對“行政體制”的概念只可描述而無法精確定義，但還是有學者在進行有益嘗試，如薛剛凌教授在其主編的《行政體制改革研究》中認為，狹義上的行政體制就是為了確保國家目標的實現而確立的，關于政府的職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等一系列制度的總稱，它包含著職能定位、權力配置、運行規則和法律保障四要素。我們認為，法律作為人類組織政治共同體的規則，適用于現代社會各個領域，如立法體制領域、司法體制領域，這種具有普適性的因素不能作為概念的內涵，否則無法對概念作出界分，因為內涵構成一概念區別于其他概念的標志。故我們認為行政體制概念包含政府職能定位、國家行政機關的設置與職權的劃分、行政權力運行規則及其監督三大要素。該概念在內涵上要明確行政體制改革的內容，在外延上要體現、反映行政體制改革在整個改革戰略中的地位和行政生態聯系。具體說來，從內涵看，所謂行政體制是指國家為了進行經濟、社會、國防、外交等方面建設和政務活動所建立的管理體制，主要由政府的職能定位、機構設置與權力配置、行政人員的選拔與任用、行政權力的運行及其監督等內容組成。從外延看，行政體制是一個系統工程，但它只是政治體制的重要組成部分，并且是政治體制和經濟體制的結合部，因而它既是政治體制系統工程的一個子系統，又是更大的社會系統工程的子系統。其管理活動涉及行政組織與其他國家機關和政治、經濟、社會組織的相互關系及互動模式，體現了行政管理活動這一宏大社會工程的系統復雜性。

（二）行政體制改革的內涵分析

行政體制在一定時期內是相對穩定的，且穩定是指總體上的穩定，是以充滿活力、富有效率為前提的。當行政體制無法適應和回應社會經濟政治的發展，失去應有的活力時，則應當對行政體制進行經常性的調整和改革，以避免“運動式”改革帶來的社會震蕩。現行的行政體制改革，就是隨著行政外部環境的變化及行政系統內部結構要素的變化，有意識地對行政系統的功能、結構、行為進行調整和改造，以期取得行政系統與外部環境之間動態平衡，從而實現行政效能的優化，體現其功能、結構、行為的動態發展。具體地說，政府是行政體制的主體，因此，行政體制改革很大程度上是針對政府的改革。政府改革旨在使其內外結構漸趨合理化，合理化的結構意指政府內部縱向、橫向結構的合理劃分，以及行政體系與外部環境的協調平衡。

根據行政體制包含的三要素，即政府職能定位、行政機關的設置與職權的劃分、行政權力運行及其監督，我們認為，行政體制改革涉及的主要問題即是圍繞著政府職能的轉變、行政機構的調整和行政權力的配置、行政權力運行及其監督的完善展開的。

1．政府職能的轉變

政府職能是指政府在一定的時期內根據經濟和社會發展的需要而承擔的職責與功能，它反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。政府職能轉變，又稱政府職能的重塑或重構，它意味著政府職能的轉換、變革和發展。政府職能轉變，并不意味著國家權威的喪失和政府作用的削弱，而是要建立“強而精”的政府，在合理處理國家與社會的關系基礎上，增進公共利益和公民的福祉。

我國正處于社會轉型時期，社會主義市場經濟體制已經初步建立，但傳統計劃經濟體制以及與之相配套的全能政府模式的遺留影響還未消除，政府職能還存在“越位”、“缺位”、“錯位”與“虛位”的現象，一些政府該做的事沒有做或沒有做好，一些政府不該做的事卻繼續在做，或者想不做卻又難以脫身。當下的政府職能定位，既不能固守“管事越少越好”的夜警政府職能，也不是要恢復到計劃經濟時代的全面干預和替代市場與社會的全能政府職能，而是要將政府職能放在政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間的關系網絡中進行審視。在這些關系網絡中，應當在確保和落實市場對資源配置的基礎性作用的前提下，政府積極、適度、有效地加強對經濟的宏觀調控和市場監管職能；對于社會組織、企業甚至是公民個人的私人事務，應當放權由他們自主處理；對于某些公共行政事務，政府可以鼓勵、引導甚至拓寬參與途徑，發動與吸納其他社會主體合作提供公共服務，共同參與對公共事務的治理。所以，政府職能轉變是對原有政府職能的分解與轉換，如保留、轉移、返還，以及根據情勢增加一些新職能，如新設、強化，正如有學者采用描述的方式對其界定時如是說，政府職能轉變即是“根據社會發展的要求來判斷、選擇和確定原有的行政職責哪些需要保留或者轉移，哪些需要增加或減少；原有的行政功能哪些需要強化和弱化，哪些需要開發或取消等等”。

2．行政組織調整與行政權力配置

政府機構是政府職能的載體，合理確定政府職能就必須相應地調整政府機構，優化機構的設置。目前，我國政府機構臃腫，在設置上層次繁多且不合理，主要表現在：機構設置重疊；政府機構的某些職能已經減弱，但機構設置依然龐大，有些新問題又沒有機構承擔；管理層次過多；各部門、各層次之間的溝通協調機制不完善等。對應于政府職能轉變，必須對政府組織結構進行相應調整，具體來說應當遵循兩個原則：一是按照精減、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政，加強宏觀經濟調控部門，調整和減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監管部門，發展社會中介組織；二是按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。對此，我們可以從兩個層面對政府機構設置和調整作出努力：對外層面，根據行政職能的減弱、取消或轉移給社會、市場、企業等主體，相應削減政府機構及其編制；對內層面，根據政府職能的調配，在橫向、縱向結構上對政府機構進行調整。

行政權力是政府機構履行職能最重要的手段和資源，是行政的生命線。行政權力配置給一定的行政機構，一定的行政機構履行一定的行政職能，三者形成一個緊密的鏈條。但是，在因果關系上，行政職能決定行政機構的設置及其權力配置，“行政職能的設定為各級政府確定了工作的任務方向和價值目標，而行政權力則為各級政府完成這些任務創造了條件和途徑”。反觀我國行政權力的配置現狀，存在諸多不良現象：行政權力制約機制不健全，侵入其他主體的權力或權利邊界潛在幾率較大；中央政府與地方政府在行政權力劃分上簡單而模糊；地方各級政府行政權力配置高度同質化；政府各職能部門行政權力交叉；行政權力高度集中與權力分割并存等。所以，行政權力的重新調整和配置，必須革除這些弊端。行政權力的配置在于合理、積極、能動，既要保障行政機構能高效履行好行政職能，又要保持適度克制，不至于侵害其他主體的權力或權利邊界。對于這樣一種要求，改革中的行政權力配置同樣必須放入一種雙邊甚至是多邊關系視野中，才能在合理與不合理之間尋求平衡。具體來說，行政權力的配置呈現結構化并表現為：中央與地方政府之間的行政權力配置；地方上下級政府之間的行政權力配置；沒有行政隸屬關系的同級政府之間的行政權力配置；同級政府各職能部門之間的行政權力配置以及具體行政機關內部各機構之間的行政權力配置。

3．行政權力運行及其監督

行政權力配置是前提，行政權力運行是權力配置的延續和權力鏈條的動態部分。如果說對行政權力的界定和配置是從權力的外部層次和內部結構的靜態考察，則對行政權力的運行規則，如行政權力運行規范、運行監督、運行控制和行政權力運行中的嬗變等運行要素的分析即是一種動態把握。

行政權力運行規則是指不同層級政府、政府職能部門在管理國家事務和社會公共事務的過程中，行政權力在運行時的組合、配套、相互協調與相互制約的關系和控制結構。它涉及行政權力運行方式、運行程序、行政責任、法律規制和財政保障等內容。在我國當下的行政權力運行中，存在著諸多不完善之處，如權力運行程序不規范，缺乏透明性；權力運行的法制化程度不高；權力運行的激勵機制和懲罰機制發生扭曲；權力的垂直控制方式過于單一，基本上是垂直命令、單向強制的方式等。這些問題的存在，極大影響了行政權力運行的質量和政府功能的發揮。按照漢密爾頓的說法，行政部門的活力是決定政府好壞的首要因素，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力”。充分的法律支持即意味著通過建立相應的法律制度，為行政權力運行提供穩定、持續的保障，實現行政權力運行的法治化；足夠的權力只有運行流暢時才能發揮實質性作用。所以，對行政權力運行規則進行改革，就是要疏通行政權力運行渠道，完善行政權力運行程序，豐富行政權力運行方式，強化行政責任機制，為行政權力運行提供充分的財政支持，將整個行政權力的運行納入法治化的軌道。另外，應當建立靈活、高效的行政權力運行機制及權力運行沖突解決機制。

綜上觀之，當我們以職能、機構與權力、運行規則三要素對行政體制改革內涵進行透視時，實際上仍然采取一種行政主體的單向分析視角，強調政府職能、政府機構與權力、政府權力運行規則，這盡管比較容易把握但也容易導致分析存在片面之嫌。但是，如果我們在遵循“政府職能——機構設置和權力配置——權力運行”的主線時，將政府職能定位放在大的政治體制背景下，即首先是確定政府與立法機關、司法機關、政黨之間的職能分工，其次是劃定政府與市場、社會、企業、公民之間的事務邊界，如是就可確定政府職能——該職能隨著社會發展而不斷得到調整，并且在各種關系結構中保持均衡；由職能決定的政府機構也隨之調整，相應的行政權力配置在行政權力系統內部的縱、橫向結構和外部系統的行政權力與權利結構中均達致平衡。這樣，我們將行政體制改革所涉及的政府職能定位、機構設置與權力配置、權力運行規則放在行政系統內外的多重平衡結構和不同關系主體之間的能量交換中，則意味著對行政體制改革的理解是一種內、外的雙重視角分析：對內可以界定行政體制改革的內涵，對外可以把握行政體制改革的行政生態環境，并且這種雙重甚至多重視角僅僅是對同一事務的不同側面和同一過程的同步分析。

總之，中國行政體制改革應堅持“結構取向”，合理化的結構不僅指政府內部縱向層級、橫向結構的合理劃分，而且指行政體系與外部環境的平衡。合理化結構的構建需要很好地發揮政府的自平衡能力。

二、行政體制改革的價值導向

我們認為，行政體制改革無法回避價值向度上的選擇，因為價值的判定在某種意義上決定著行政體制改革的發展方向和相關的制度安排。有學者指出，“所有價值，就是客體與主體需要之間的一種特定（肯定與否定）的關系”，通俗地說，價值指的是客體對主體需要的滿足，對象對于主體所具有的意義。在價值選擇向度上主要有價值取向、價值導向兩種。所謂價值取向是指利益主體根據自身需要或信仰所采取的思想、行為走向；價值導向是社會對個人價值取向、集體價值取向的路線、方針、法規、輿論等方面的制約、引導。但是，價值取向是針對個體的價值選擇向度，具有個體化、經驗化和一定主觀隨意性的特點；價值導向則是社會的價值選擇向度，具有社會性、整體性、理性化、規范化的特點。在行政體制改革的價值向度上，無論是從宏觀上還是微觀上考察，行政體制改革都是關涉政治共同體中的眾人的一項共同事業，所以，用“價值導向”比“價值取向”更合理。

（一）關于行政體制改革價值導向的各種觀點透視

有學者撰文指出，我國“多數學者把行政體制改革的價值導向問題，與價值選擇、價值取向、價值目標或改革趨勢等問題當作同一個問題來看待，沒有對其含義進行嚴格的區分”，所以，對行政體制改革進行價值分析時，最常見的就是將“價值取向”等同于“價值導向”。盡管如此，我們沿著“價值取向”與“價值導向”等同的思路對現有的文獻資料進行梳理發現，關于行政體制改革的價值導向，主要有以下幾種觀點：

科學發展觀論。該觀點認為“公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念?！_立科學發展觀是公共服務改革的價值導向和根本前提”。

服務行政論。該觀點認為社會主義市場經濟條件下政府與社會（市場、企業和公眾）關系的變化，客觀上要求公共行政由權力行政向服務行政轉變，服務行政即是我國行政體制改革的價值取向。

雙重價值論。該觀點認為公共行政的價值包含著兩方面內容，即內在價值和外在價值。前者是作為公共行政主體的政府體制本身的要求，而后者來源于公共行政的過程及其最終目的。在我國轉型時期，公共行政的價值取向強調“公共”的精神，服務于社會。同時，考慮到轉型時期的特點，政府體制的價值訴求也不應該被忽視。

效率與公平論。該觀點認為效率與公平是人類活動所追求的兩大基本價值目標，它也是我國行政體制改革的兩個基本價值導向，兩者不可偏廢。

還有學者描述式地分析了我國行政體制改革的價值取向，認為“與以往的政府改革相比，目前中國政府改革的價值取向已經或正在發生如下重要轉變：從政府組織機構改革來看，改革由以往的注重政府組織機構的精簡向注重強化組織內部管理的轉變；從干部人事制度改革來看，改革由以往的注重公務員數量的精簡向注重提高公務員素質的轉變；從政府工作的基本價值追求來看，改革由以往在效率、公平上的偏重向強調公平與效率并重的轉變；從對政府工作績效的評價標準來看，由過去單純注重GDP向注重經濟社會全面發展的方向轉變”。

也有文章指出，在新的時代情景下，我國政府公共行政價值導向發生了意義深遠的重大變革，主要表現在：（1）公開性：從“暗箱行政”到“陽光行政”;（2）責任：從非完全責任到完全責任；（3）施政：從規制到治理；（4）反腐：從遏制到標本兼治；（5）治國：從法治到法德并舉。

還有文章認為公共性和服務性是行政體制改革的主要價值取向。所謂公共性是以公共利益為依據，以保障公民基本權利為前提，均衡各種利益。服務性行政的構筑是我國政府管理方式轉型的主導趨勢。所謂服務性行政，是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組織起來的以為公民服務為宗旨并承擔責任的行政。

可以看出，在行政體制改革的價值導向選擇上，可謂仁者見仁，智者見者，觀點各異。如果我們圍繞“價值”的概念進行分析，則發現“價值”指的是客體對主體需要的滿足，也即價值體現一種功用，表征一種關系性，這種關系性也是結構性的。行政體制改革主要涉及政府與政黨、政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間的關系調整與重構，因此，行政體制改革的價值導向必須能夠為這些多重關系的調整提供方向指引，體現為一種客體對主體需要的滿足，是功能性與結構性的統一。同時，該價值導向的選擇應該是反映行政學科的思維、語言、邏輯，而不是政治學科的；它應該具有高度抽象性，在該學科的價值鏈條中是“元”價值而不是“子”價值；它應該選擇某種價值本身而不是其具體表現形式。

反觀上述觀點，以科學發展觀為價值導向，無法展示學科特征；服務行政論的觀點，關注了價值的功用性而忽視政府的內在價值；我國改革開放之前的政府行政，在政治掛帥的環境下追求絕對公平，改革開放之后主抓以經濟建設為中心下的效率優先，現行的行政體制改革堅持效率與公平兼顧的價值取向，這應當是改革模式的轉換，也是改革價值的轉換，但并不能反映政府與公民這一最基礎關系；后面幾種觀點以價值的表現形式替代價值選擇的本身，偷梁換柱，與本問題的研究主旨大異其趣。所以，我們認為上述各價值選擇向度不能作為行政體制改革的價值導向，但認同行政體制改革應以公共性和服務性為價值導向的觀點。

（二）行政體制改革的價值導向：公共性、服務性

1．公共性。它表現在如下三個方面：

其一，政府組織和權力的公共性。公共性關涉行政體制改革價值導向的內在結構，是對政府組織“是什么”這一本體形而上的追問，是對自近代啟蒙思想家關于“為什么”需要政府這一課題的時代延續。近代啟蒙思想家以“社會契約論”來解釋政府“是什么”，盡管這是一個假想的現實，但其中的主客體循環構建了立憲空間，從而避免失去假想與現實之間的張力而導致國家分崩離析和社會陷入虛無主義的絕望之中。立基于公民與政府政治契約之上的立憲構建了政府組織的合法性基礎，決定了政府行政不應當是以政府為中心，決定了政府行政不應當是部門行政，而政府組織的一切權力來自公民與政府之間的契約或權能委托，反過來輔證政府組織和政府行政的公共性。當前的行政體制改革，要求改變部門行政帶來的行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的狀況。

其二，政府職能的公共性。盡管政府職能決定著政府權力的配置，但政府職能又需要政府行使行政權力才能實現。政府所掌握和運用的資源是一種公共資源，政府要通過行使權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。政府機構成立的初始原因是社會公共需要，這種“公用性”決定了政府的基本功能是維護社會的公共利益，解決社會公共問題——和每個公民的利益息息相關的事務，而不是與某個特殊利益集團的利益相關的事務，它體現為對公民的服務。政府既不是天使，也不是純粹自利的官僚組織。在憲法框架下，政府也追求自身利益，如漂亮的辦公樓、高檔轎車、社會地位、榮譽等，只是沒有法外的特殊利益，政府組織自身利益應限定于法律授予的合法權益。相反，政府行政是以維護法定的公共利益和個人利益為天職，把追求和維護公共利益、保障個人合法權益作為政府行為的目標，并尋求二者的動態平衡。

其三，政府行政過程的公共性。政府行政也即政府運用行政權力履行政府職能的過程?，F代政府行政不再是以政府為中心的單一主體的行動，而是一項合作事業，需要其他主體的參與。政府的角色在發生變化，政府已不再是全部公共產品和公共服務的生產者，而逐步轉變成為實際從事公共服務的代理人的監督者、引導者。除純粹公共產品必須由政府提供外，對其他公共行政事務，政府只負責“掌舵”，發動社會組織、企業、公民通過一定的程序廣泛參與政府行政過程。這樣，則行政的主體是多元的，包括政府組織和非政府的公共組織；行政的方式是多樣的，如市場化、民營化、合同出租、社區自治等方式。在政府行政過程中，政府與其他主體建立一種合作伙伴關系，實現對公共事務的共同治理，在這樣一個多主體、多方式的行政過程中，才能達致政府的善政和對社會的善治。

總之，政府行政組織和權力的公共性，決定其履行的職能應當是公共的，而該職能的實現過程是一個多主體參與和共同治理的過程，所以，政府行政的公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”。我國當下進行的行政體制改革，應當以政府行政的公共性為導向，它代表一種理念，也承載一種能力。作為一種理念，公共意味著所有的主體，為了公共利益，而不是出于本組織的或者個人的目的才走到一起；作為一種能力，公共意味著為了公共利益而積極獲取充分信息，進而參與公共行政事務治理的能力。

2．服務性。行政體制改革的服務性價值導向，是把行政體制改革建立在政民關系之上，遵循公民本位、權利本位，改變傳統的政府本位、權力本位，并徹底拋棄舊的治民觀念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務和“由民做主”的觀念，將“以人為本”和“為人民服務”的政治信念轉化和具體化為一種目的與手段、價值與制度的統一。具體來說，服務性表現在以下四個方面：

首先，在服務理念上，需要擺正“政—民”關系。以人為本，確立公民本位、社會本位，通過落實、完善公民的基本權利來保障公民的主體性地位，而政府向公民提供公共服務，不是一種恩賜，而是一種義務和責任，是政府自身存在的政治正義在行政領域的延伸。

其次，在服務模式上，變傳統的政府單中心模式為多中心模式。學者林頓曾經提出無縫隙的政府，這種政府是彈性的、整合的、靈活的，沒有繁文縟節的、節約時間的、跨功能的，也就是民眾在任何時間和任何地點都能得到周到服務的政府。他認為：“一個顧客導向的社會逐漸地發展起來，迫使人們去探討顧客社會態度和期望的巨大轉變，并且用無縫隙政府和其他無縫隙組織來揚棄和再造這些官僚機構，與顧客保持密切的、直接的聯系，為顧客提供他們所需要的個性化選擇、多樣性參與，更好地滿足顧客更高層次的需要和需求?！?img alt="參見〔美〕拉塞爾·林登著：《無縫隙政府》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學出版社2002年版，第2頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">但是，政府只是提供公共服務的重要主體之一，行業協會、中介機構、城鄉社區自治組織、慈善機構、各種文化組織等民間組織、市場主體、公民都是公共服務的有力參與者，政府可以建立和完善引導、激勵和監督機制，與社會組織、企業、公民個人開展多種形式的合作，共同為社會公眾提供公共服務。在多方合作模式中，每一個參與主體既是公共服務的提供者，也是公共服務的享有者，彼此在提供公共服務的同時也在受用其他主體提供的公共服務。

再次，在服務途徑上，采用多種公共服務途徑。政府可以借鑒西方國家行政改革的成功經驗，結合我國的國情，逐步推進公共服務的市場化、社會化、民營化，加快形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務新格局，不斷提高公共服務的質量。

最后，在服務方式上，政府應當改變傳統的管制方式，采用彈性、柔和、雙向溝通的服務方式。政府的服務行政，是對以權力為中心的管制行政的揚棄。對政府而言，服務行政不是只講服務不要管理，而是把服務作為管理的出發點和歸宿，管理是為了更好地服務，是一種間接的服務。同時，服務手段更人性化，如柔性的行政方式，雙向的說服、溝通過程，以增強管理和服務的可接受性。公眾因人格受到尊重和主體性地位得到保障，也會提高對政府管理與服務的認同程度，樂于從服從主體轉變成合作主體，從而成為公共服務的創新性力量。

行政體制改革的服務性價值導向，最終需要對服務主體、內容、模式、方式等進行規范化和制度化才能得以承載，這需要通過相應的制度安排加以具體落實。制度的最大作用在于提供一種激勵框架，實現社會從人格化交換向非人格化交換的轉變。所以，制度建設對行政體制改革具有深遠的意義，它在某種意義上更是社會和國家可持續發展的社會基礎設施。而在當下，要建立適合中國國情的公共服務制度，首要的就是要實現政府公共服務的三個轉向：即從運動型服務轉向制度型服務，從歧視性服務轉向平等無差別服務，從單中心治理服務模式轉向政府與社會合作的多中心治理模式。行政體制改革是一項關系多主體的合作事業，其價值導向的公共性和服務性也應當從多維度考察，它既回應了政府“是什么”問題，也凸顯了政府“做什么”和公民“要什么”的問題。在二者關系上，公共性是服務性的前提，服務性是公共性的延續，服務是一種公共的服務。

三、行政體制改革的目標定位

我國行政體制改革，已經從“摸著石頭過河”的經驗理性向經驗理性與建構理性并重的格局轉變。理論是實踐的先導，所以，準確定位行政體制改革目標，對于我國行政體制改革的制度設計和改革措施的逐步推進具有重要的指引意義。目前，關于行政體制改革目標定位的理論研究，呈現兩個特點：一方面，觀點各異，自說自話，缺乏必要的共同對話平臺；另一方面，在目標定位為服務型政府的理論分析中，“服務型政府”又似乎是一個不證自明的目標選擇。我們試圖對行政體制改革目標定位的邏輯前提進行梳理，在此基礎上確定目標定位的選擇標準，并對服務型政府的含義作些分析。

（一）行政體制改革應有獨立的目標

行政體制改革是政治體制改革的一個有機組成部分。有學者指出，政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。也有學者認為，政治體制是指權力的行使方式，即權力具體由誰去持有、使用以及如何使用。它主要包含了兩個方面的內容：從靜態上看，是權力的結構問題；從動態上講，是權力的運行方式問題。不管是從動態還是靜態的視角，都會涉及行政權的結構、配置和運行。這些觀點都試圖闡明：行政體制是政治體制的一個子系統，政治體制改革應該是全方位、系統性的改革，進行政治體制改革，不能不改革行政體制。行政體制與政治體制因具有隸屬關系而使得行政體制改革與政治體制改革具有同構性質，這是我們從理論上分析行政體制改革與政治體制改革應當具備的一個維度。

但是，我國的改革實踐，基本上遵循經濟體制改革驅動政治體制改革的路徑，并在現實層面上形成了經濟體制改革先行，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致經濟體制改革與政治體制改革之間存在時間落差和進度落差。這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化，解決這一矛盾的根本出路在于適時推進政治體制改革。鄧小平同志指出：“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！?img alt="《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1999年版，第164頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">政治體制改革的復雜性和敏感性客觀上要求我們應量力而行，要求有一個穩定的社會環境，即推進改革必須有一個良好的社會秩序作保障。美國法哲學家博登海默指出：“歷史表明，凡是在人類建立了政治和社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止不可控制的混亂現象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會生活有序模式的傾向，決不是人類所作的一種任意專斷或‘違背自然’的努力?！欠N傾向是深深根源于整個自然結構之中的，而人類生活則正是該結構的一個組成部分。”我國一方面要積極推進經濟體制、政治體制改革，另一方面要力求將改革帶來的社會的急劇變遷和不可預期的風險控制在社會可承受的范圍之內。因此，如何維持一個穩定的社會秩序，突破政治體制改革瓶頸，實現政治體制與經濟體制的互相融洽、相互促進，將實在地考驗著中國的執政者和中國政府實現善治的政治智慧。

我國政治體制自身的性質和改革的客觀實際對政治體制改革提出兩難選擇：如果從政治體制本身的性質出發，設定的目標和策略安排應是一個全方位的改革，是一次性的改革；如果從改革的復雜性和困難出發，設定的目標和策略安排應是一個點線式的改革，是漸進性的改革。這種處境，決定我們應當選擇兩者兼顧的思路，即選擇重點突破必須兼顧它的整體性，選擇全盤改革必須從一兩件事做起，把全方位一次性改革與點線式漸進性改革有機地結合起來。兩難選擇的突破，必須從政治體制內部尋找，同時又能切入經濟體制改革，而行政體制正是一個符合雙重要求的突破口，正如有學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎?！?img alt="汪玉凱等編著：《中國行政體制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第17頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">因此，在改革的實踐運行上，我們可以從行政體制改革著手，以此帶動政治體制改革的全面啟動和經濟體制改革的深入發展。這是我們分析行政體制改革與政治體制改革在實踐上應該具備的一個維度。

因此，行政體制改革處于經濟體制改革與政治體制改革的結合部，既不完全依附于經濟體制改革，也不完全超然于政治體制改革，具有相對獨立的地位，有相對獨立的改革對象，由此也具有相對獨立的改革目標。它呈現出一種雙向目標結構：一方面，適應建立社會主義市場經濟體制的需要，精簡政府機構，轉變政府職能，理順政企關系，提高行政效率，從而加強國家對市場經濟發展過程的宏觀調控和服務；另一方面，適應建設有中國特色社會主義民主政治的要求，切實解決權力高度集中和某些權力錯位現象，加強對國家權力的監督和制約，加快社會民主化進程。這種雙向目標結構，不是割裂的而是統一的，從行政體制改革的總趨勢來說，它們應是同步并進的過程。

（二）行政體制改革目標的確立

我國行政體制改革的目標究竟是什么？綜合目前國內學者的研究成果，主要有三種觀點：

第一種觀點認為，中國行政體制改革的目標是建立一個公共服務型政府，持這種觀點的以行政學界為主。如李軍鵬教授認為，推進行政管理體制改革的總體思路和戰略可以歸納為：“一個中心，四大戰略”。“一個中心”就是以公共服務型政府建設為中心，“四大戰略”是指服務型職能建構、服務導向組織建構、協同治理模式建構和績效導向管理建構。劉熙瑞教授則提出建立一個以公民本位、社會本位為核心指導理念，以法治政府、責任政府、柔性政府為基礎的服務型政府。

第二種觀點認為，中國行政體制改革的目標是建立一個法治政府，持這種觀點的以法學界為主。有學者認為，我國行政管理體制改革呈現出民主化、科學化、親民化和法治化趨勢，改革的基本目標是建設一個法治政府。它包含四個要素，即按照市場經濟和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府；著力打造方法好、效率高、柔性管理的行政機制而形成有效政府；通過強化公共服務職能、轉變服務行政模式來改善政民關系而形成親民政府；將行政權力掌控者和權力行使過程全部納入公共監督視野而形成透明政府。有學者從政府管理向治理的歷史演進來論證建立法治政府的目標，認為法治政府是有限政府、服務政府、陽光政府、誠信政府、依法治理的政府和責任政府的有機統一。衡量法治政府的標準是由價值標準、職權范圍標準、行政體制構造標準和運行機制標準四個方面所構成的完整的標準體系。

第三種觀點則是在兼顧前兩種觀點的基礎上，認為中國行政體制改革的目標具有多重性，包括建設服務型政府、法治政府、有限政府、學習型政府等。如有學者認為，中國政府改革目標有三重定位，在政治體制層面上，中國政府改革的總目標定位為：建立一個人民主政、共產黨執政、各民主黨派和人民團體參政的社會主義國家的政府；總目標之下的第二層次的目標主要有三個，即建設法治政府與依法行政、民主政府與民主行政、服務政府與服務行政；政府管理方式改革的目標就是要在政府管理中引入市場機制，借鑒“企業家政府”的做法，建立社會主義國家的“市場政府”。也有學者從政府活動空間、責任性質和治理方式等方面的深刻變化來論述建設法治政府、責任政府、服務政府的目標，或者將法治政府、服務政府、學習型政府的建構和重塑看做是實現公共行政改革目標的路徑選擇。

對上述三種觀點進行簡單的比較就可發現，三種觀點的差異在于如何確定行政體制改革的原目標和子目標，這恰恰涉及諸如服務政府、法治政府、有效政府、責任政府等之間的邏輯關系，而產生這種差異的原因在于學者們對確立行政體制改革目標的標準選擇不同。我們認為，我國行政體制改革所面臨的主要問題涉及政府職能的定位，政府組織結構的設置，行政權力的配置、運行及監督等，其核心關系是政府與公民的關系。

自近代以來，啟蒙思想家關于政府理論的研究主要是解決政府應當“做什么”以及政府“為什么”要為人民服務的問題，這可以歸結為“人民主權”原則，政府從屬于人民主權。也即，人民是政府存在的目的，而政府則為人民主權服務和提供保障，是人民實現自己目的的手段。資產階級革命勝利后頒布了近代憲法，以根本大法的形式，實現了政治術語向法律術語的轉換，確立了國家與公民之間的權力（利）義務關系，國家權力與公民權利構成了憲法的核心命題。公民本身就享有廣泛的政治、經濟、社會權利和自由，而基于公民身份而派生的經濟組織、社會團體等，一經成立便獲得了獨立的意義，有自身的功能和使命，與國家之間也衍生了許多與公民不同的各種權利形式。在國家與公民、國家與市場、國家與社會三組關系中，雖然國家與市場及社會之間有著各自的功能、不同的權力或權利邊界及其運行方式，但在國家與公民之間，因公民通過簽訂政治契約而成立國家，使得公民的主體地位得以凸顯，公民的目的性得以彰顯；國家也在為公民提供服務的過程中鞏固其合法性基礎，弘揚其存在的價值。作為國家代表的政府與公民之間的矛盾最為根本，構成了行政體制改革所要解決的主要矛盾，同時也為行政體制改革目標的確立指明了方向，這一破一立是一個同位的過程。所以，“在某種意義上可以說，以前我國行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內部關系而不注重處理政府與公民這一外部關系有關”。因此，處理好政府與公民之間的關系是整個行政體制改革的軸心。

馮契先生指出：“邏輯的方法和歷史的方法相結合也是對矛盾進行具體分析的組成部分?！茏鳛槭挛锇l展的根據，在方法論上就是邏輯的和歷史的統一?！?img alt="馮契著：《邏輯思維的辯證法》，華東師范大學出版社1996年版，第444頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">張康之教授在其著作《公共管理倫理學》一書中運用矛盾分析方法，采用一種模型化分析，認為在農業社會實行的是一種統治型社會治理模式；在工業社會實行的是一種管理型社會治理模式；而在后工業社會中，實行的則是一種服務型社會治理模式。他提出：“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，是一種服務型的社會治理模式。在當前，我們也用公共管理來指稱這種社會治理模式。”與服務型的社會治理模式相對應，所建立的政府也應當是服務型的政府。因此，建立服務型政府是順應歷史潮流和社會發展需要作出的現實選擇，它所體現的就是以人為本的權利本位、社會本位的行政價值觀。

服務型政府是目的與手段、價值與工具的統一，與法治政府、責任政府、透明政府、有限政府等相比，其含義更豐富、更具有包容性，應處于行政體制改革的原目標上；而后者只是次一級甚至是更次一級的目標，因為它們只是實現“服務型政府”這一主導價值的操作性工具，構成了服務型政府建設的路徑。因此，“服務型政府”應該成為我國公共行政主導的與核心的價值范式，它體現的是“全心全意為人民服務”的主導行政價值觀。

（三）服務型政府的內涵分析

對于服務型政府的內涵，目前學界觀點并不統一。有學者對各觀點進行梳理后，將“服務型政府”的內涵概括為以下三種類型，即“職能論”、“價值論”和“整合論”。

第一種為職能論，即強調政府的服務職能，認為“服務型政府是指政府由原來的控制者，改變為興利者和服務者，意味著施政目標由機關和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務轉變為以傳輸服務為要務，管理目標由經濟領域轉移到公共服務領域”。吳玉宗教授也認為，所謂“服務型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進社會穩定發展，其中，服務主體是各級政府，服務對象是公民、社會組織和社會，服務的宗旨是為民興利，促進社會的穩定發展，服務的內容是由民意決定的，服務的方式是公開透明的”。

第二種為價值論，主要強調服務型政府的價值取向，認為“服務型社會是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。

第三種為整合論，認為服務型政府是一個整合概念，可以容納各種不同的政府管理模式：“服務型政府既是相對于社會領域的管理模式，也可以是一個更大范圍的統稱，它可以既包括服務型（經濟社會領域）、治理型（社會政治領域）、責任型（政府政治領域）、效能型（整體和結果）的含義，同時又要求整體性政府建設（無縫隙政府），借鑒企業管理方法和技術在政府內引入競爭機制（企業化政府），加強政府法制建設和嚴格依法行政（法治政府），用倫理精神塑造政府（道德化政府），政府職能向外轉移（有限政府），社會和民眾參與治理（民治政府），尊重人權、人性和回應社會（人性化政府），而其他提法都是針對特定領域和范圍而言，唯服務型政府可以對上述含義加以涵蓋?！?img alt="羅德剛：《論服務型地方政府模式的結構要素》，載《中國行政管理》2005年第9期。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">

上述三種關于服務型政府的內涵的不同觀點，各有千秋，但我們更傾向于整合論，它強調人本，遵循公民本位、社會本位，突出公民的主體地位。盡管從類型化觀點看，人類社會行政已經經歷了統治行政——管理行政——服務行政的轉化，它們均兼備管理和服務功能，管理行政主導的政府也履行服務職能，服務行政主導的政府也行使管理職能，但側重點不同，因而彰顯的價值也不一樣。管理行政以政府為中心，崇尚官本位、權力本位，公民等只是管理的客體，在公民與國家的關系上呈現目的與工具的異化的統一；而服務行政則是堅持以人為本為前提和基礎，強調公民的主體地位和政府的服務職能，以滿足公民的需求為中心，倡導公民本位、社會本位、權利本位，政府只是公民實現其確信、信念、信仰和自我發展、完善的工具，正如英國詩人雪萊所說：“政府沒有任何權利；它是許多個人為了保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體。因此，政府僅僅在這些人的同意之下而存在，其作用也僅僅在于為他們的福利而進行活動。如果這些個人認為他們自己或他們的先人所制定的政府形式已不適于為他們謀福利，他們有權改變它?！?img alt="〔英〕雪萊著：《雪萊政治論文選》，楊熙齡譯，商務印書館1997年版，第65頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755891320-WEpBo5DeL6n4B0ddc00V19kMnuwwDLNM-0-7bfbfb553d129095ca99bac6f3a102b3">基于政府與公民之間的政治契約，“政府要根據讓渡權利的成員的要求和限定來管理公共事務，并且根據管理公共事務的需要來行使公共權力。因此，從本質上來說，政府本身并不是一個天生的統治和控制機構，而是一個為社會公眾提供服務的機構。公眾賦予它管理的任務本身就是讓它為廣大的公眾服好務?！站褪钦谋举|所在，也是政府最基本的職能”。因此，政府是從屬于公民、依附于公民、服務于公民的，是目的與手段、價值與工具的統一，政府也在履行服務職能中獲得了政治正義和道義上的合法性。如果單純將服務型政府的本質定位于服務職能，容易陷入形式主義的泥潭。

服務型政府建設，不僅僅是服務態度、服務內容和服務方式的變化，而是一場涉及政府理念、職能、運作模式等全方位、多維度的深刻變革。建設服務型政府，抓住了我國行政體制改革的基點——政民關系的調整和復位，確立“以人為本”的政府理念，它要求改變我國傳統行政體制中的“官本位”、“政府本位”和恢復“民本位”、“社會本位”等理念，并通過法律這一中介將“民本”轉化為實實在在的“民權”。至此，我們對服務型政府的內涵作一個初步概括：（1）服務型政府是一個有限政府。服務型政府意味著政府從“全知全能”的神話中解脫出來，向有限且有效的政府轉型，它是職能有限、規模適度、效益最優的政府。有限政府也不是弱政府，而是一個能夠有效代表社會利益并充分履行其職能的強政府、高效政府和積極、能動有為的政府。（2）服務型政府是一個法治政府。人本理念必須轉化為民權，政府履行職能的權力必須依靠法律規范，改變過去“人治”的行政范式，實現制度化、法治化的權力行使和非人格化的權利保障。（3）服務型政府是一個善治的政府。政府實施善政才能達致善治，善治的本質特征在于它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務的互動合作治理，是國家與公民社會的一種寬容為本、和而不同、和而共生的良性互動關系，其深刻意蘊在于政府權力向社會的回歸、還政于民，公民等一方也在參與政府治理過程中由參與性主體變成創造性主體，實現政府、市場與公民的互動、合作、共創、共贏。（4）服務型政府是一個責任政府。政府定位于服務者角色，即把為公民提供優質高效的服務作為政府存在、運行和發展的根本宗旨，政府要把公民放在至尊的位置，把公民當作社會的主體、國家的主人，積極回應、努力滿足公民多樣化的公共服務需求。責任政府既表達一種期待，強調政府的倫理自主；也體現為一種控制和約束，強調外部規則對政府的強制，并通過外部強制促使政府養成自律的習慣。