第二節 公共行政學的演進

公共行政與政府的概念和文明的興起同步發展。公共行政學的演進是指公共行政學的演變與發展的過程，以及在不同發展階段上的不同內容和特點。不同的歷史階段受不同理論的影響，側重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有著不同的代表人物和不同的代表論著。一般認為，公共行政學發端于19世紀末期，以威爾遜的《行政學研究》一文為標志，但自那以后的歷史分期，研究者們提出了許多不同的觀點。我們認為，以新學派的創立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要劃分標準，公共行政學的演進大致可以分為早期行政研究時期、傳統公共行政研究時期、修正公共行政研究時期、整合公共行政研究時期四個大的歷史階段。21世紀70年代以來的發展，從世界范圍內學科研究的主體特征上初步分析，或許可以稱之為重建或革新行政研究時期。其具體的理論內容，我們將在第二十章介紹和討論。

一、早期公共行政研究時期

這一時期是指1887年威爾遜發表《行政學研究》一文到科學管理理論興起之前的一段歷史時期。在這一時期里，公共行政學建立了基本的理論基礎，形成了初步的學科體系，產生了比較大的影響，因而受到了各方面的注意。這就為公共行政學的進一步發展提供了條件。

公共行政學發端于這一個時期是有其歷史必然性的，它是這一個時期社會生活和思想理論的直接產物。這一時期是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。在這一時期里，歐美各主要國家早已完成了產業革命。隨著各國工業化的迅猛進程，不僅在工商、金融界形成了一批對國民經濟和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織，而且在社會發展過程中出現了都市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的復雜的社會問題。矛盾沖突甚至對抗成為一種普遍的社會現象。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預，來有效地減少、緩和、解決矛盾，保證社會的穩定和均衡的發展。而在國家的社會職能中，政府是最直接、最經常、最繁重的國務活動的承擔者。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負責任、貪污腐化、鋪張浪費等現象并不鮮見。這就促使人們進一步關注政府，研究有關公共行政的問題，以求解決現實矛盾。因此，在這個時期提出公共行政問題、產生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發展進步的客觀要求，也是社會發展進步的一種表現。

從理論淵源上看，行政學的產生也不是偶然的。不少學者認為，它是在四種理論的基礎上或直接促進下發展起來的。這四種理論是：

第一，西方近代政治學說，尤其是國家學說，它為公共行政學提供了有關國家權力（行政權）、民權民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統的理論和思辨的研究方法。

第二，君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家（君主）管理財政、經濟、行政等問題。當時政府將官房學作為候補官員的培訓項目，并于1727年起設立了專門的講座。官房學在改進行政制度、積累行政經驗和人員培訓等方面為后來的行政學提供了有益的啟示。官房學以后逐步演變為公共財政學。

第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創立了依據考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規定必須經過考試競爭才能任用法官，10年后進一步明確此規定適用其他官吏。英國則在1805年設立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規范，因而對公共行政學的形成具有直接的推動作用。

第四，西方資產階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產階級革命幾乎同期產生，其最初的宗旨，是要反對和制止封建君主對資產階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變為研究行政法律關系的學問。行政法學開創了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規范，而這恰恰是迄今為止公共行政學的最重要的理論基礎之一。從這個意義上可以說，行政法學直接促進了公共行政學的產生。在近代史上，一般認為馮·史坦因的行政法理論最早對公共行政學產生了影響。

早期行政研究階段的主要代表人物是二位美國人威爾遜和古德諾。他們對公共行政學的最大貢獻，是突出和強調了公共行政活動及其研究在所有國家現象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和某些范疇。這樣，他們就將公共行政學推上了獨立發展的軌道。

威爾遜曾任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十八任總統（1913—1921），是美國“學術地位最高”的一位總統。1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發表了他于前一年在美國莫爾學院向學生們所作的一篇關于行政研究的報告，即我們現在所說的《行政學研究》一文。這篇論文不長，大約只有兩萬字，然而卻在發表之后很快蜚聲政治學界并產生了深遠的影響。一般認為，該文是公共行政學發端的標志，威爾遜本人也因此被認為是公共行政學的創始人。

在《行政學研究》一文中，威爾遜首先批判了當時美國的民主政治體制所表現出來的清淡、遲緩、彼此牽制和行為無力等現象，主張重新認識權力和授權，認為如果對權力控制和使用得當，那么集中的權力則能夠更好地為國民造福，這種權力愈大愈好。威爾遜認為，傳統的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則注意不夠。事實上，執行一部憲法與制定一部憲法相比較，正在變得愈來愈困難。所以，應當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理（administration）方面。為此，就應當從法律和文件的背后去開掘出“現實研究法”。威爾遜還認為，要恢弘政治的功能，就必須純正政府的組織機構，加強執行，提高行政效率。為了效率，應當適當犧牲民主。為此，應當建立一門新的學科，通過它，使民主憲政制度臻于完善。這門學科就是行政學。威爾遜認為國家的權力主要是掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中。這就從結構上否定了三權分立的學說，提出了政治與行政的兩分法（dichotomy of politics and administration）。威爾遜說，這種理論前人已經明確闡釋，“例如布隆赤里就叮囑我們要把行政管理與政治和法律同樣地區別開來。他說，政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動，而‘在另一方面’, ‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情’。‘政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成’，但行政管理并不因此就是政治。然而我們在采取這一立場時并不需要求助于德國人的權威，很幸運的是行政和政治的這種區別現在已是極為明顯，并不需要作進一步的討論。”這一觀點，后來被古德諾發展成系統的理論，并產生了廣泛的影響。在政治與行政兩分法的基礎之上，威爾遜進一步提出，一個良好的政府應有兩大支柱，即堅強有力的政務官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創造精神、行政責任、文職官員培養等問題。盡管《行政學研究》并未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀篇目。另外，威爾遜還著有《國會政府》、《美國內閣政府》、《委員會和內閣政府》等論著。

古德諾曾任美國哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和威廉·塔夫脫（William Taft）總統的“經濟與效率委員會”顧問。古德諾長期教授行政法學。1893年，他出版了《比較行政法》一書，在當時頗負聲譽，被許多大學視為教科書。但他的最有代表性的名著，是1900年發表的《政治與行政：對政府的研究》一書。

古德諾全面、系統地論述了兩分法理論，認為傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已。所謂政治，是國家意志的表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由議會掌握的制定法律和政策以表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。它是由行政部門掌握的執行法律和政策的權力。這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法。古德諾進一步認為，行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，并規定常務官在政治上中立。

《政治與行政：對政府的研究》是最早的公共行政學專著之一，對后來的公共行政學有著深刻的影響。它直接和強有力地推動了行政學的發展，使公共行政學在獨立發展的進程中邁出了意義重大的一步。因此，一般認為，古德諾是公共行政學的奠基人之一。但是，應當看到，古德諾以兩分觀點劃分國家職能，固然有其合理的一面，但卻忽視了政治與行政內在的、必然的聯系；同時，他過分偏重了行政的技術屬性，因而忽視了行政在國家政治生活中的獨特的和重要的地位。古德諾一生論著甚豐，較有影響的還有：1895年的《市自治：行政研究》、1897年的《市政問題》、1909年的《市政府》等。

一般認為，“兩分法”之于公共行政學的意義在于從四個方面提出了關于學科的論證基礎：

（1）政府由“政治”與“行政”兩種過程構成，“行政”是其中一種單獨的過程；

（2）行政研究應當建立在管理的基礎上而不是法律的基礎上；

（3）關于“行政”的科學研究可以尋得類似于物理學的普遍原則，行政研究可以由藝術轉變為一門科學；

（4）行政將成為現代政府的中心問題，運用行政科學可以增進政府管理的效率。

二、傳統公共行政研究時期

這一時期以美國人泰羅1911年的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。在這一時期里，公共行政學在前一段研究的基礎上，同時受到科學管理理論的啟發和影響，開始轉向建立學科的基本框架和基本體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了公共行政學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規范，基本形成了公共行政學的學科體系，使之成為一門領域廣泛深入、內容豐富充實、作用獨特卓然的獨立學科。

泰羅開創了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。以他為代表的科學管理理論是在美國企業管理落后，企業勞動生產率的提高和經濟的發展遠遠落后于當時科學技術成果和國內經濟條件所提供的可能性的歷史條件下產生的。面對這種情況，一批具有科學知識又同企業管理有關的工程技術人員開始進行各種試驗，試圖將科技成果應用于企業的生產和管理之中，從而形成了一套科學的理論和方法，并迅速在工商企業界得到推廣，進而引起各行各業，其中包括政府的廣泛重視和吸收應用。從反映工業文明的意義上說，科學管理理論可以理解為是一個包括這一歷史時期一大批研究者的各種管理理論的廣泛的概念。其中以美國人泰羅、法國人亨利·法約爾（Henri Fayol）、德國人馬克思·韋伯（Max Weber）最具代表性。他們的理論和方法直接對公共行政管理的理論和實踐產生了重大的影響。他們的理論的要點綜述如下。

弗雷德里克·泰羅。泰羅著眼于企業的基層管理，提出了以時間動作分析、工作定額制度、標準化管理、對工人進行職業培訓和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱作管理技術學派。泰羅是以自己在米德威爾（Midvale）鋼鐵廠和伯利恒（Bethehem）鋼鐵公司的基層管理經歷為基礎歸納出自己的組織管理哲學思想的。因此，在他的整個思想發展過程中，他始終注重從技術分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰羅發表了第一篇說明自己觀點的文章《計件工資制》。1903年，泰羅發表了《工廠管理》一文。1910年，泰羅又發表了《科學管理原理》一文，直至1911年在美國國會的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導學派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學管理之父”。

泰羅組織管理思想的邏輯維是：勞動生產率低下是工廠中存在的主要問題。解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實施這套制度的主要辦法就是任務管理，即對工人在一定時間里的工作和完成工作所需要的技術手段做標準化的處理，并把工人的報酬與工作成績直接聯系起來。這樣做，首先碰到的就是組織管理的問題，即由誰來提出標準、提出什么樣的標準和如何提出標準。計劃與控制的問題由此產生。為此，泰羅提出了一種富于技術性質的、“有明確界說和原已經確定基本原則”的職能主義理論。他認為，應當把計劃與執行區分開來，并加強專業化職能人員在組織中的作用。他說：“在老體制下，所有工作程序都由工人憑他個人的經驗去干，而在新體制下，則由資方按科學規律去辦事了”。而要加強職能化的計劃工作，就必須設立計劃室。“計劃室的最重要職能之一是維護企業的全部制度及其標準方法和設備，包括計劃室本身在內”。泰羅認為，加強專業性計劃工作的好處，不僅可以造成組織的標準化、程序化的工作流程，增進組織的穩定性和有效性，而且可以改善工廠行政首腦處理“例外”事件的活力。正是在這一點上，泰羅擺脫了傳統的、依靠個性進行組織管理的舊模式，開創了科學組織管理之先河。

用今天的眼光來看，泰羅的科學管理思想和職能主義方法，不僅奠定了大型企業科學管理的基礎，而且也推動了企業中所有權與經營權的分離，造就了一個所謂管理階層。這對于科學化組織管理思想的不斷創新，起到一種十分重要的推動作用。然而，泰羅本人作為這個階層的一員，雖然登上了哈佛大學的講壇，但卻遭到了美國國會的抵制。但他確實影響和啟發了同代人。丹尼爾·雷恩（Daniel Wren）評論說：“科學管理之父弗雷德里克·溫·泰羅和他的同事是對管理思想進行綜合整理的第一代人。管理曾被描述為一個把組織的物質資源或技術力量同人力資源結合起來以便實現組織的目標的進程。在泰羅之前，沒有任何人曾像他那樣把管理問題發展為如此程度的一種系統方法，并同時把管理同哲學范疇結合在一起。”科學管理在實踐中顯示了有效性。進入20世紀以后，在資本主義生產經營中，從美國開始出現了影響全世界的“科學管理運動”，科學管理成為一種占據主導地位的學術思潮和管理方式。

亨利·法約爾。早在1900年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業公會成立百年紀念會撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的14項一般原則。1916年，法約爾又發表了《工業管理和一般管理》一文，首次和系統地提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政管理理論》于1937年被《管理學論文集》收集并在美國出版。

法約爾注重管理人員管理方法的改進，提出了以職能分工、統一指揮和14項管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強企業上層的行政管理為目標，并自認為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的14項管理原則是：

（1）分工，減少浪費、增加產出和便于人員培訓。（2）權力，實現正式的職位權力與個人的智慧經驗、道德品質、領導能力、經歷等個人權力的統一，同時強調權力與責任相稱。（3）紀律，建立以服從與尊重為基礎的組織與雇員之間的關系，有力的領導、明確的協議和審慎的制裁是必要的。（4）統一指揮，每一名部屬只應有一位上司，雙重指揮對權力、紀律、穩定、效率都是一種威脅。（5）統一指導，組織只能有一個計劃、一個目標、一名負責人，組織需要集中精力、協調力量、統一行動。（6）個人利益服從整體利益，借以消除無知、野心、自私、懶惰等人性弱點。（7）報酬，酬勞合理取決于多種因素，合理的報酬既是為了使人員具有更大的價值，也是為了增強人們的工作動機，調動積極性。（8）集權，自上而下實行管理，權力最終歸屬最高領導者。凡增加下級的作用及其重要性的行動都屬于分權，反之都屬于集權，但集權不是表明好壞的一項制度。（9）等級鏈（權力線），組織從上至下形成明確而無間斷的等級、權力和溝通通道。它表示權力等級的順序和傳遞消息的途徑。但在等級鏈中，允許橫跨權力線進行橫向交往與聯系，即“跳板原則”。“跳板原則”既可以減輕直線指揮線路的負擔，又有助于使聯系迅速有效地進行。不過，橫向聯系只有當所有各方都同意并且在上級主管人員隨時都了解情況的條件下才允許進行，目的在于既維護統一指揮的原則，又擴大和加強組織聯系。（10）秩序，任務活動有嚴密的安排，形成進退有序的工作規范。（11）平等，人格平等且公正合理的，以此作為成員關系的基本準則。（12）人員保持穩定，制定穩定的人員計劃，更新人力資源。（13）主動性，誘導和勸告每一個人在工作中充滿熱情和發揮干勁。（14）團結精神，強調和諧與團結一致，分裂是反對公司的一大罪狀。

法約爾首先確定，在所有的工商企業組織中都存在六大類基本活動：技術活動、商業活動、財政活動、安全活動、會計活動和行政管理活動。這六大類基本活動構成一個組織的六種基本職能。其中行政管理活動又分為計劃（planning）、組織（organizing）、指揮（commanding）、協調（coordinating）和控制（controlling）五種。他把管理的五種活動稱為管理的五要素，并集中對其進行了研究。在他的概念里，管理與行政管理是不能混為一談的。管理是企業確保六項基本職能得以順利執行的全部活動，行政管理則只是這些職能之一種。行政管理職能只影響到人員，其他各種職能則控制著物質和機器。“行政管理就是計劃、組織、指揮、協調和控制。計劃意味著研究未來和工作計劃。組織意味著建立企業的物質和人事機構，把人員和物質都組織起來。指揮意味著要工作人員去做工作。協調意味著把所有活動統一和聯系起來。控制意味著設法把一切工作都按已經規定的章程和已經下達的指示去做”。法約爾關于管理與行政管理的區分，在當時對促進人們對組織高級領導層的職能和作用的認識起到了推動作用。

組織是法約爾行政管理五要素的核心內容之一。他在這方面的主要貢獻集中于組織的目的和結構方面。他認為，組織包括為各種活動和各種關系以及人員的雇用、評價和培訓等做好準備；組織一個企業就是為企業提供一切有助于實現其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責，就是要設法使人員和物質的組織符合公司達成其目標的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結構。

法約爾認為，合理的結構就是能保證公司在實現其目標的過程中能進行統一領導的結構。合理的結構不僅將會對全組織工作的職責做出明確的規定，鼓勵發揮主動性和承擔責任，而且有利于協調活動和集中努力。這樣一來，既能確保控制，又不會出現過多的條例、文牘主義和控制性公文。法約爾認為，組織中的等級系列和橫向職能部門的增多是組織所承擔工作數量增長的結果，但不合理的管理層次和幅度也是造成前一種增長的原因。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度以內。組織是按照簡單的幾何級數發展的，因此，根據這一級數設想一種方法，就能把管理層次和幅度限制在合理的范圍以內。法約爾所提出的職能和等級系列的發展進程及比例，是15名工人需要一名管理人員，往上各級則均以4∶1的比例為基礎。例如，60名工人要求4名工頭則又需要一名監理人，如此類推。

法約爾主張建立只聽命一個總經理的參謀人員機構。在這方面，他借助了軍隊總參謀部的概念。參謀人員的職能是在總經理的指導下協調管理人員執行其所承擔的任務，并幫助擬定計劃和探求改進工作的方法。后一點是法約爾的獨特貢獻，因為他認為只有不需要處理日常事務的參謀人員，才最有可能探索更好的工作方法，發現企業條件的變化，以及關心和研究組織所面臨的中、長期戰略規劃問題。在這一點上，法約爾的影響是深遠的，我們可以從現代“腦庫”的廣泛應用中看到這種影響。

馬克斯·韋伯。韋伯曾任維也納大學和慕尼黑大學教授，出任過魏瑪憲法起草委員會顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型的知識分子，作為社會學的三大“奠基人”之一，作為現代最具生命力和影響力的思想家之一，其研究領域涉及政治學、行政學、法學等。他的以“合理性”（rationality）和“合法性”（legitimacy）為中心概念的官僚制（bureaucracy）或官僚科層組織理論，即以“官僚模型”為主體的“理想的行政組織體系”（Bureaucratic Ideal Type），被認為是組織學的也是行政學的最重要的理論之一。

韋伯認為，官僚科層組織并不是指文牘主義、效率低下的組織現象，而是指一種組織形態及其結構特點。合理合法的職權是官僚概念的內涵。這種組織是應用于復雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織理論的形成曾經借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。

韋伯是一位多才多藝的知識分子。與泰羅和法約爾相比較，他更像一位理論家。他從來沒有過治理組織的經歷，其理論的出發點也不是為任何一個組織的實際需要而設計的，而只是組織的理想的、標準的、通用的形態。設計這種標準化組織形態的目的，也只是為了進行理論上的分析，“以便說明從小規模的企業（‘世襲’）管理過渡到大規模的專業管理的轉變過程”。韋伯的最大貢獻，就是提出和建立了現代社會的官僚模型（Bureaucracy Model）的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個詞并不含有現在流行的“官僚主義”的意思，而只表明組織結構設計中的某些特點和規范。韋伯認為，官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。

韋伯的理想組織形態是以他關于“權力”的觀點為基礎的。他認為，合法的即被認為所接受的權力有三種：第一種是傳統權力（traditional authority），是世襲的，它來自對傳統文化的信仰和對個人明確而特殊的尊嚴；第二種是超人權力（charismatic authority），是個人奮斗得來的，它來自領導者的意志和強制性權威；第三種是法定權力（legal authority），是選舉產生的，它來自法律和社會契約。韋伯認為，某種形式的權力是組織實現其目標的基礎，沒有這種權力，組織就將一事無成。權力可以消除混亂，造成秩序，帶來組織的有效性。其中法定的權力構成官僚集權組織的基礎。因為這種權力既合理又合法，既重視了人的能力，又重視了管人的制度。

合理—合法的職權觀點是韋伯官僚概念的基本觀點。“合理合法的職權就是根據所處的地位來行使職權的權利。……當這種職權演進為有組織的行政管理人員時，它就形成‘官僚結構’的形式。”合理—合法的職權的基本范疇的結構包括：（1）一個由規則約束的官員職責的連續的組織。（2）詳細規定權限范圍。（3）官職的組織遵循等級制原則，即每一個較低的官職處于一個較高的官職的控制和監督之下。（4）管理官員行為的規則可以是技術性規則或規范。（5）在合理的組織類型中，行政人員應該完全和生產資料或管理資料的所有權分開。（6）在合理類型的情況下，任職者完全不能濫用其官員職位。（7）行政法令、決定和條例以書面加以規定和記錄。（8）用種種不同方式行使法定權力。在這種結構的范圍內，組織是依靠規章制度來實行管理的，每名組織成員都占有一個被明確說明了其職權的職位，而各種職位都在職權的等級系列之內。這樣，通過對組織內部權力與責任的嚴格劃分，就可以形成明確無誤的官僚結構。韋伯認為，官僚結構是適應環境需要而出現的組織形式，這種形式是當代世界中大型而復雜化組織實施行政管理的最有效的工具。

韋伯指出：一般地說，經驗往往表明，純官僚式的行政組織，即各種獨裁的官僚形式，從純技術觀點上看，能夠取得最高的效率；從這個意義上說，它是已知的對人類進行必要管理的最合理的方法。它優于其他形式之點是其準確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性。這樣，就有極大的可能來估計組織的領導人及與其有關的執行人員的工作效果。還有，它在效率方面和經營范圍方面都比其他形式優越，而且完全可以正式地應用于各種行政管理任務。在各領域中，公司組織的現代形式的發展就是官僚式行政管理的發展與進一步的擴展。這適用于各種組織，從正式的、技術的觀點上看，官僚式行政管理將是最合理的形式。對于現代大型行政管理工作來說，這種官僚形式是不可缺少的。在行政管理的領域中，人們只能在官僚形式與外行之間進行選擇。

韋伯從來沒有為他的理想的官僚集權組織下過定義，但卻詳細地描述了這種組織結構的特征：

（1）官僚組織形態是根據完整的法規制度設立的一種組織結構。這種組織有確定的組織目標，并依靠完整的規章制度去規范組織成員的工作行為，從而有效地達成組織目標。

（2）這種組織是井然有序的權責體系，組織內部根據需要實現勞動分工，同時明確規定每一個成員的權責并使之合法化，權責按等級的原則組織起來，形成一個統一的等級序列。

（3）根據組織中不同層級的職位需要，公開招考和挑選具備某種技術資格的成員，按照其專長進行合理分配和正式任命，務求每一位成員稱職并只有一位上司。

（4）行政管理人員不是他所管轄公司的所有者，他們只是公職人員，他們領取固定的薪金，他的獎懲與升遷用制度加以明確規定并與工作成效相聯系。

（5）行政管理人員要遵從官場的嚴格規則、紀律和制約，而不受個人感情的影響，且毫無例外地適用于各種情況。

在韋伯看來，官僚集權的組織結構體現了理想的行政管理體系，這種體系是大規模組織的最合理的形式。資本主義的發展需要穩定、可靠、嚴格和精細的管理，而行政管理體系正是實現這種管理的最有效的形式。正是這種需要，使得官僚集權組織作為任何一種大規模組織的中心因素，在社會中具有極其重要的作用，并使官僚集權組織理論成為研究現代復雜組織現象的理論基礎。

韋伯的社會學和政治學知識幫助他開創了一種新的研究行政問題的方法，即將行政組織和行政管理問題放到比較廣泛的社會經濟、政治環境中去考察。這從一定意義上可以說是生態行政學的先聲。韋伯一生著書立說較多，主要的有《新教倫理與資本主義精神》、《社會組織和經濟組織的理論》等。

科學管理思想和方法在企業組織經營領域里的成功運用，鼓舞和推動了人們在其他方面的實踐。首先在美國，人們開始把科學管理方式應用于國家行政組織的職能范圍之內。1906年，從紐約市政調查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調查運動。各級政府把科學管理的調查方法和效率的原則應用到行政部門，將科學管理的技術方法推廣到行政乃至聯邦行政，實行調整機構，精簡人員，簡化程序，從而促進了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美國又根據塔夫脫（William Taft）總統的主張，設置了“效率與經濟委員會”（Commission on Efficiency and Economy），開始用行政立法的形式來肯定和強調科學管理在國家行政領域里的重要性。市政調查運動和“效率與經濟委員會”的設立，反映了現代化工業都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政管理水平的標志。

在工商企業管理理論蓬勃發展的同時，公共行政管理理論也取得了長足的進步，這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著如下：

1．美國人懷特。他是一位杰出的行政學家和人事行政專家，曾在芝加哥大學任教多年，為該校的行政學研究帶來了聲譽。不僅如此，他還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學概論》一書。該書簡明扼要、取舍得當，是全美第一本行政學教科書，因而有相當的影響。在書中，懷特使用傳統的理論研究的方法，比較全面地概括和介紹了新興行政學所面臨的各種問題。他指出，在錯綜復雜的現代社會中研究行政事務，必須運用科學的方法以得出某些規律性的東西，進而建立相關的原理、法則和知識體系。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務行政和行政法規應是行政學的基本內容。他的理論對后來的行政學產生了積極的影響。懷特在行政學研究方面學力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯邦主義者》、《外國的文官制度》等。

2．美國人威廉·魏洛比（William Willoughby）。他曾任美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，擅長政治學和心理學，對經濟和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會圖書館的行政書籍出版事宜。1928年，魏洛比發表了《行政學原理》一書。他認為，財政、預算和物資管理是公共行政學的主要研究范疇之一，而這些內容常常被人們忽視了。因此，他用了比較大的篇幅來論證這些內容。這樣，魏洛比就拓寬了公共行政學的研究范圍。他對公共行政學的主要貢獻就在這里。此外，魏洛比還有《現代國家的政府》等論著。

3．美國人約翰·費富納（John Pfiffner）。他多年在美國南加州大學任教，1946年出版了《行政學》一書。該書與懷特的《行政學概論》和魏洛比的《行政學原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。他的其他重要著作還有《行政組織論》和《行政學研究方法》等。

4．美國人盧瑟·古立克。他從20年代到60年代一直擔任美國公共行政研究所所長和美國政府事務研究所主席等職，是一位卓越的、實踐的行政學家。由他主持的研究報告甚多，其中相當一部分被政府所接受并用于行政工作中。他還在聯合國等世界組織中先后擔任過政府計劃、組織、都市管理、財政、人事等部門的負責人。古立克在哥倫比亞大學任教二十多年，學術研究內容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學論文集》。他的管理七職能理論基本上概括了他那個時代有關管理的各個方面，因而成為以后同類研究的出發點。

5．英國人林達爾·厄威克。他曾任設在日內瓦的國際管理協會會長，一生編寫過許多管理方面的著作。較著名的有《作為一個技術問題的組織》、《管理的職能》、《科學的組織原則》以及與古立克合編的《行政管理科學論文集》等。該文集總匯和整理了當時科學管理學派的各種理論觀點，因而是了解當時行政研究情況的重要文獻資料。厄威克是有關組織理論研究的代表人物之一，他的最主要的理論貢獻，是提出了他認為適合一切組織的八項組織原則。

三、修正公共行政研究時期

這一時期以艾頓·梅奧（Elton Mayo）1933年的《工業文明的人類問題》為標志，到60年代系統管理學派崛起之前。這一時期是行為科學—人際關系管理理論盛行的時期。行為科學—人際關系學說并不是獨以公共行政學為沖擊對象的，而是一種非常廣泛的社會科學研究現象。它使用反傳統的研究方法，開拓了以人的行為和人際關系為中心的新的研究領域，所以有人稱之為“新社會科學”。

“行為科學”的概念最早是美國芝加哥大學的一些教授于1949年提出來的。起因于美國福特基金會資助該校“個人行為與人群關系”的研究計劃，該計劃簡稱行為科學。此后，行為科學就作為一種全新的社會科學概念而流行于世。

一般認為，行為科學發端于1927—1932年美國的“霍桑試驗”（Hawthorne Experiments）。從1927年到1932年，梅奧和伊瑞茨·羅特利斯伯格（Eritz Roethlisberger）及托馬斯·懷特赫德（Thomas Whitehead）三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續五年進行了新的實驗，即著名的“霍桑實驗”。通過對組織中人的行為的實證性研究，他們開創了行為科學—人際關系學說的理論先河。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規章、紀律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統的管理學的主要理論，開創了一種嶄新的管理理念和研究視角，進而奠定了行為科學的基礎。

“霍桑實驗”分為三個階段的實驗：

第一階段，繼電器裝配室實驗和云母剝離室實驗。該階段證明：客觀的物質性質的變量，比如工作環境、工作場所、工時長短、疲勞程度、勞動強度、照明條件、身體狀況連同工資制度是造成勞動生產率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的態度與情緒的改變以及與之相關聯的團體社會關系的改變。

第二階段，訪談計劃。該階段證明：士氣與監督工作存在著因果關系，而士氣和監督又與工作產量發生一定的因果關系。在這里，監督是指以人（監工）的行為方式出現在正式的組織監督。因此，這種監督實際上也體現了一種人際關系。改善這種人際關系，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環境中人際關系模式、實現人性激勵的重要方面。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。處理這種人際關系的能力，是新型的領導能力所在。訪談計劃還證明：在組織中建立有效的信息溝通渠道，實行參與管理，可以使工人的工作態度和情緒好轉，從而使產量增加。

第三階段，繞線機組實驗。該階段實驗證明：企業中不僅存在正式組織，而且存在非正式組織；企業成員不僅受正式組織的約束，而且受非正式組織的約束。非正式組織以感情、地位和相互間的社會作用為基礎，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來保護或制約自身的成員，以使其行為符合群體規范，從而在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過滿足組織成員的某種社會—心理需要來調動其工作積極性。

在實驗的基礎上，梅奧等人對他們的理論進行了闡述：梅奧發表了《工業文明的人類問題》、《工業文明的社會問題》，羅特利斯伯格發表了《職工的生產率中的人的因素》，懷特赫德發表了《企業界的工人》，羅特利斯伯格和威廉·狄克遜（William Dickson）合作發表了《管理與工人》等，從而奠定了人際關系—行為科學的理論基礎。

梅奧等人開創了以人、人的行為和人的社會關系為中心的新的研究方向，以及用社會—心理的觀點和方法研究組織現象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素——人及人際關系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。但是，正如有評論所指出的：“從實質上講，梅奧主義同泰羅主義追求的是同樣的目標，即工業中的協調與合作。達到這個目標的手段是不同的，但兩者預計的結果卻都是工人和企業管理當局雙方都認識的那種彼此有利的相互關系”。梅奧等人以實驗的結果為依據，主要提出了三條原理：

第一，工人是復雜的社會系統的“社會人”，而不僅是“經濟人”。所以，工人會追求金錢收入，但也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會、心理方面的需求。因此，社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑。

第二，企業中普遍存在著經常表現為某種團體的“非正式組織”。這些團體有自然形成而其成員必須服從的規范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產率存在直接的影響。

第三，新型的領導能力在于，“要在正式組織的經濟需求和工人的非正式組織的社會需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵職工的“士氣”，從而實現提高生產率的目標。因為，在職工的需要中，金錢只是其中的一部分，甚至不是主要的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯系的需求。

從梅奧他們以后，行為科學—人際關系學說得到了迅速的發展。受其影響和激蕩，管理理論領域相應形成了一系列的新的學說及理論觀點，例如：亞伯拉罕·馬斯洛（Abraham Maslow）的人類需要層次論，弗雷德里克·赫茨伯格（Frederick Herzberg）的激勵—保健因素理論，道格拉斯·麥格雷戈（Douglas McGregor）的X—Y理論，庫爾特·盧因（Kurt Lewin）的團體動力學，維克托·弗魯姆（Victor Vroom）的期望幾率模式理論，伯爾赫斯·斯金納（Burrhus Skinner）的強化理論，克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）的不成熟—成熟理論，羅伯特·坦南鮑姆（Robert Tannenbaum）和沃倫·斯密特（Warreu Schmidt）的領導方式連續統一體理論，羅伯特·布萊克（Robert Blake）和瓊·穆頓（Jane Mouton）的管理方格法，斯達西·亞當斯（Stacey Adams）的公平理論，約翰·莫爾斯（John Morse）和杰伊·洛希（Jay Lorsch）的超Y理論，威廉·大內（William Ouchi）的Z理論，詹姆斯·穆尼（James Mooney）的管理過程理論等等。這些理論和學說的提出，大大豐富了行為科學的學科內容，推動了行為科學的擴展和泛化，使行為科學大有占領一切人文科學學術領域的氣勢。但終因其內容龐雜、偏走極端，否定了傳統理論的合理性，因而忽視了組織管理的全面性，所以，第二次世界大戰以后，尤其是進入60年代以后，其主導地位逐漸被系統管理理論所取代。

行為科學—人際關系學說直接影響了關于行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現象，其中，以西蒙為代表的決策理論學派較具影響。

西蒙曾任美國社會科學研究會主席，先后在芝加哥大學、伯克利大學和伊利諾伊工藝學院任教，1949年后則一直執教于卡內基—梅隆大學。西蒙在經濟學、心理學、政治學、社會學、組織學、計算機科學等方面都有所造詣，是當代最著名和最有影響的公共行政學學者之一，也是1978年諾貝爾獎獲得者。“行政行為”（Administrative Behavior）的概念就是在他的倡導下逐漸在公共行政學界流行的。

西蒙認為，傳統的理論對組織的說明只限于組織的結構、權責和指揮，因而過分簡單和不切實際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。傳統的組織理論把組織中的人看成組織的一個毫無生氣的既定因素而不是一個可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。

西蒙認為，組織是決策過程的復雜系統。他把組織成員的心理、行為與決策聯系起來，認為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。因此，領悟和把握一個組織的結構和功能的最好辦法，就是對組織的決策進行分析，這種分析以對組織內影響成員決策和行為的因素進行分析為前提。所有的管理活動都是團體活動，決策是許多團體活動的共同結果，而不是等級系列中的個人決定。因此，團體參與是組織管理的合理方式，而要實現團體參與就必須首先實現組織平衡，即在成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足之間建立平衡。這種平衡是以組織對其成員實現激勵而產生的誘因為基礎的。

西蒙不滿意傳統的行政研究的方法，認為那不能正確表現行政現象和反映行政過程，主張用行政行為的動態的研究方法來取代傳統的法度體制的靜態的研究方法，從而使行政研究切實有效。他的理論被稱為管理決策理論，亦有人稱之為邏輯實證學派。西蒙的行政學說自成體系，大致可以分為三大部分：行政管理研究方法理論、決策理論、對行政組織及決策技術的實際研究，其中決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎上，他又于1947年出版了他的成名著作：《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀：

第一，傳統的行政研究所提出的一些行政原則只不過是一些“行政諺語”，因為他們的研究不夠科學。

第二，必須區分事實因素與價值因素，并在此基礎上區分政策與行政。

第三，公共行政學與包括自然科學在內的各個科學相通，都應以事實為對象進行實證研究。

第四，正確的概念工具是建立科學原則的基礎。

第五，研究行政行為必須重視借鑒經濟學、社會學、心理學等科學的發展。

第六，決策或決定是行政行為的核心問題。

西蒙一生著述甚多，除《行政行為》外，主要著作還有：《經濟學和行為科學中的決策理論》、《管理決策新科學》、《發現的模型》、《思維的模型》以及與他人合著的《行政學》、《組織》等。“西蒙的貢獻主要在于他的中心思想，即：為了對組織進行研究，就必須對影響人的行為的全部決策過程的復雜網絡進行研究。”這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實現組織的效果。在這里，效率只是達到效果的手段。決策雖然也同效率相關，但更重要的是解決效果問題。在這個時期，西蒙與另一位行政學家德懷特·沃爾多發生了一場關于公共行政學價值取向的著名爭論。我們將在《行政執行》一章中介紹和討論。

在這個時期里，國外許多行政學者也在努力對公共行政學進行新的探索或歸納，其中較有影響的有：菲利克斯·奈格魯（Felix Nigro）的《行政學》、理查德·沃納（Richard Warner）的《公共行政原理》、奧德韋·狄德（Ordway Tead）的《行政目的與行政行為》和《行政藝術》、德懷特·沃爾多的《行政國家》和《行政管理中的觀念與問題》、狄莫克夫婦（Marshall Dimock and Gladys Dimock）的《行政學》等。

四、整合公共行政研究時期

這一時期開始于60年代初，沒有明顯的標志，而是一種漸進的過程。從提出新問題的角度劃分，該時期或許可以以哈羅德·孔茨（Harold Koontz）發表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。在該文中，孔茨用“叢林混戰”一詞來描述和形容管理理論的名詞、術語、定義、假設漫天飛舞，學派、理論、體系、方法林立的現象，由此提出了管理理論價值取向和價值標準混亂，造成學術研究和管理實務困惑迷茫的問題。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認為當時至少可以概括出社會系統學派、決策理論學派、系統管理學派、經驗主義學派、權變理論學派、管理科學學派、組織行為學派、社會技術學派、經理角色學派、經營管理理論學派等十余個學派。為了突破和擺脫“叢林混戰”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎。這就是后來的系統理論（systems theory）和權變理論（contingency theory）。

新的研究是從對行為主義的批判開始的。1964年，戴維·伊斯頓（David Easten）在《政治學評論》刊物上發表了《政治學的革命》一文，對行為主義的理論進行了抨擊，認為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構不可偏廢，同時反對價值中立觀，主張后行為主義（Post-Behavioral Science）革命。受此影響，管理學的研究主流開始發生轉變。

人類早就有關于系統的概念，但多偏重于哲學的理解。一般認為，最早提出一般系統理論的是奧地利生物學家路德維希·貝塔朗菲（Ludwig Von Bertalanffy）。他在20年代末提出了有機系統理論的概念，其后，在1937年美國芝加哥大學的一次討論會上，他首次正式使用了“一般系統理論”一詞，并將系統（有機體）定義為“相互作用的諸要素的復雜體”。這可以說是一般系統理論產生的標志。1968年，貝塔朗菲出版了《一般系統理論的基礎、發展和應用》一書，比較全面地闡述了他的動態開放系統理論。該書被西方學者認為是一般系統論的經典著作。美國經濟學家肯尼思·博爾丁（Kenneth Boulding）1956年發表的《一般系統理論：一種科學的框架》，則被認為是另一本關于一般系統論的經典著作。

系統論是對傳統的科學管理和行為科學各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀律、標準化在組織管理中的有效性，后者則過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理的合理性，因而都在實踐中顯露了相當的局限性，無法普遍適用于各類組織。同時，科學管理和行為科學也忽視了組織管理與廣泛的社會環境之間的相互關系，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關聯的觀點來看待、分析和研究組織管理現象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論構架，就成為一種歷史的要求，一般系統理論就是這種要求的產物。

系統論為人們研究世界提供了新的指導思想和方法論，也為各個學科的溝通提供了前提。它強調組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強調組織對環境的影響和環境對組織的影響，把組織看成為一個相互聯系的、動態的、開放的系統，從而使人們對組織的一般性質和一般發展規律有了更深刻的認識。但是，一般系統觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術性”。

系統管理理論提供了一種宏觀的關于普遍聯系和互動作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時強調組織管理的具體的、特定的特征。進入70年代以后，西方社會間經歷了一個以社會不安、經濟混亂、政治騷動為特征的時代。在這個時代中，人們對生活和組織管理的準則都變得不確定了。“最佳途徑”、“標準建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統論在具體的組織管理過程中的作用和應用。權變觀應運而生。

權變觀是70年代形成于西方的一種管理理論，其中包括權變管理理論、權變領導理論、權變組織理論等。權變管理理論以弗雷德·盧桑斯（Fred Luthans）1973年的《權變管理理論：走出叢林的道路》、《管理導論：一種權變學說》等為代表；權變領導理論以弗雷德·菲德勒（Fred Fiedler）的“菲德勒模型”和“LPC”（Last Preferred Coworker）衡量法，羅伯特·豪斯（Robert House）和特倫斯·米切爾（Terence Mitchell）的“目標—途徑”理論等為代表；權變組織理論則以瓊·伍德沃德（Joan Woodward）、埃里克·特里斯特（Eric Trist）、保羅·勞倫斯（Paul Lawrence）、杰伊·洛希（Jay Lorch）等人為代表。

所謂權變，就是權宜通達、應付變化。權變觀是以系統理論為基礎的，它否認一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環境和內部條件，因此，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉移是組織管理行之有效的關鍵。權變觀強調管理現象的多變性，但并不否認“類型”的意義。相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關系的基本類型，因此，“權變管理就是依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關系來確定的一種對當時當地最有效的管理方式”。

權變觀的中心思想是，在承認系統關于組織與環境以及各個分系統之間存在相互聯系、互動作用和一致性的基礎上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。在權變組織觀的概念中，“它取決于”具有決定性意義。這意味著每一個特定的組織都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數以及這些變數之間的相互關系和相互作用，把握組織管理過程中各種復雜的因果關系。因此，不存在一種普遍適用的管理原則和組織模式，一切都取決于時間、地點和條件。但一般系統論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導思想的基礎上，由原則性轉向靈活性、由標準化轉向多樣化。

這一個時期管理理論的研究是十分活躍的。以弗里蒙特·卡斯特（Fremont Kast）和詹姆斯·羅森茨韋克（James Rosenzweig）為代表的系統管理學派，以彼德·德魯克（Peter Druker）為代表的經驗主義學派，以埃爾伍德·伯法（Elwood Buffa）為代表的管理科學學派，以亨利·明茨伯格（Henry Mintzbery）為代表的經理角色學派，以湯姆·伯恩斯（Tom Burns）等為代表的機械—有機組織管理理論等等，均在不同程度上對有關公共行政的研究產生了影響。

一般系統理論與公共行政學相結合，形成了所謂的生態行政學。生態學原是研究生物與環境相互關系的一門自然科學。遵循系統論的觀點將其引入行政現象的研究，于是就有了所謂生態行政學。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態系統（ecological system）的重要性，強調政府與其環境（environment）的互動（interactions）和動態平衡（dynamic equilibrium）。一般認為，最早運用生態觀點來研究公共行政現象的是美國人約翰·高斯（John Gaus）。他在1936年和1947年分別發表了題為《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態學》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環境相互關系的重要性，強調政府與其生態環境的交互作用，從而開創了從社會文化的角度研究公共行政的先例。集生態行政研究之大成，用生態理論和模式來解釋行政現象的則是美國人弗雷德·雷格斯（Fred Riggs）。他于1957年所著的《農業型與工業型行政模式》以及于1961年發表的《行政生態學》都是當時風行一時、被引為典范的有名的生態行政學論著。他認為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型（fused model）的農業型行政模式、棱柱型（prismatic model）的過渡行政模式、繞射型（diffracted model）的工業型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會形態的發展水平，因而能夠適用和解釋現代工業社會、傳統社會和開發中社會國家的行政現象。雷格斯的生態模式（ecological model）以及上述理論為在比較中確定各種行政類型的特質提供了一種研究框架。對這種特質的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，約翰·費富納和羅伯特·普瑞休斯（Robert Presthus）1967年合著的《行政學》、奈格魯夫婦（Felix Nigro and Lioyd Nigro）1973年合著的《現代行政學》等，當時均產生了一定的影響。

在這個時期，西方國家出現了大量新的社會現象和現實、尖銳的問題，迫切需要政府公共管理及時和有效地加以應對。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術方法——公共政策分析應運而生。

公共政策分析也稱政策科學、系統分析、公共政策分析、政策研究、社會工程、系統工程等。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領域。公共政策分析興起的背景，在于現代政府政策條件和政策任務的復雜化：現代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩定或一再重復出現的社會矛盾和問題，而是大量的相互關聯、相互制約的愈來愈具復雜性、尖銳性、普遍性、專業性、變化性和發展性的各種社會矛盾和問題：60年代至70年代，不少的西方國家先后出現了諸如暴力犯罪增加、經濟停滯、環境污染、能源短缺、失業擴大以及住房、衛生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題，其中美國更是問題叢生，諸如越南戰爭、種族沖突、城市暴動等嚴重的社會問題大大激化了社會矛盾，使社會處于嚴重動蕩不安的失衡狀態之中。因此社會公眾強烈要求轉變政策，擺脫困境，實現社會正義和社會公平的訴求。與此相一致，社會公眾所關注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現實切身利益密切相關的特殊的公共政策問題、公共管理問題和公共服務問題。這就使一批具有一定的學術素養，同時具備相當實際經驗的學者、科學家和政府官員深切感到，應當建立一種能夠兼容各相關學科的優勢，且能夠解決各種現實公共政策問題的全新的學科。由此產生了公共政策分析。

與此同時，包括社會科學和自然科學在內的諸多學科的不斷發展為政策科學的形成提供了一定的理論基礎和實用技術，現實壓力和未來需要則為其提供了有力的發展動力。從這一意義上說，專業性、職業性公共政策分析的興起和發展是有其歷史必然性的。

有人認為，公共政策（public policy）作為一門學問是由德國弗萊堡學派的奠基者、經濟學家瓦爾特·歐根（Walter Eucken）在30年代創立的。多數人認為，最初把政策與科學直接聯系并賦之以現代意義的是美國政治學學者哈羅德·拉斯維爾（Harold Lasswell）。1951年，拉斯維爾倡議召開了一次多學科學者參加的公共政策研討會，會后由他主編出版了《政策科學：近來在范疇與方法上的發展》（The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method）一文，政策科學由此得名，并被多數人作為現代政策科學發端的標志。60年代，美國聯邦政府率先吸收和采用了政策科學的研究成果，將其直接應用于聯邦政府所面臨的若干大型、復雜國策問題的研究和處理，成功地大規模集中和組織了專業力量和生產力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發等領域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發展，期間，不僅涌現了大量的有關政策科學的專業性的研究咨詢組織和學術刊物，而且政策科學無一例外地成為了各工業發達國家主要大學的進修課程。在整個70年代，政策科學的理論和技術不但在許多國家的各級政府得到了廣泛應用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣。可以認為，政策科學是第二次世界大戰以后，尤其是60年代之后最受注意的學科之一。進入80年代以來，政策科學的理論和方法已經成為工業發達國家政府乃至實業團體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現象：未作政策分析，不作政策決定。

公共政策（科學）并不是一個或幾個學科的簡單的集合、發展或更新，而是一個幾乎全新的研究領域。由于它具有明顯的跨學科的特點并被廣泛應用于各行各業、各個領域，因而迄今為止它所涉及的學科邊界界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術方法以及基本的學科范疇卻是清晰可辨的。

一般認為，公共政策所注重的，是應用人類社會一切可能的知識以及與知識相關聯的直覺、判斷力、創造力來更好地制定政策。對所涉及的政策問題，它不僅強調對組成政策的諸元進行分解式的單體研究，而且要求對諸元之間關系的結構及其作用力，以及由此而產生的特質進行整體性的分析。其基本的價值衡量標準，是要設計出既符合社會大眾的利益和政治、經濟、文化、倫理觀念，即具社會可行性，又符合政策者的既得利益和意識、目標，即具組織可行性的政策。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統本身的研究和改進。換言之，公共政策一方面強調政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統、程序、方法的優化。

在哲學意義上，公共政策所主張的，實際上是一個主觀與客觀相統一、主體與客體相適應的過程。這一過程之所以重要，是因為任何高質量的政策都是以一個良好的政策制定系統為基礎的。對這一過程的重視，是公共政策的一個突出特點，并因此在實踐中顯示了充分的效用。鑒于這一過程中公共政策問題所涉及的動態因素之多，所以公共政策特別強調“選擇性”的意義。可以認為，一切涉及選擇現象的研究和應用，都可歸屬于公共政策的范疇。政策科學中的選擇性至少具有四重涵義，即正確的社會調查方法和政策分析技術的選擇性，恰當政策信息的選擇性，政策討論或爭論的選擇性以及政策自身的選擇性。

自1951年至現在的五十余年中，出現了許多與公共政策屬于同一研究領域的研究名稱。期間，關于公共政策的確切涵義，亦是眾說紛紜、莫衷一是。我們提及其中一些最具代表性的觀點并加以適當的討論。

公共政策的創始人之一拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭（Arabam Kaplan）認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種理解強調作為政府行為的公共政策的設計功能及其目標性，是有一定道理的，因為理性的公共政策通常會經由科學的論證、在有序的條件下逐步展開。但是，公共政策在本質上應當是一種判斷哲學或行動哲學（采取行動和解決問題），而不是科學哲學（尋求真理）。換言之，因其性質所然，公共政策當然要關注合法性、合理性、公正性等社會價值標準，但更關注如何尋求和運用一定的方法以有效地解決實際的社會公共問題。從這個意義上說，該定義至少是不全面的。

政治學學者戴維·伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值作權威的分配。這種理解從政治學原理的角度出發，強調的是公共政策的價值分配功能。其中，關于“價值”的理解是最廣義的，它包括了一切有用的資源。這種理解暗含著一個基本的政治學假設，即利益及利益關系是人類社會活動的基礎，而政府的基本職能，就是對利益進行社會性的分配。公共政策就是政府進行社會性利益分配的主要形式。但這種理解至少忽視了公共政策的三個主要問題：首先，從人類社會發展的意義上說，公共政策的功用不僅在于分配社會價值，更在于創造社會價值；其次，從邏輯上說，政府首先必須建立起自身的價值標準，才可能對社會價值進行分配，換言之，政府根據什么標準分配社會價值；再次，政府通過什么方式分配社會價值才能被社會所接受并使自身的權威地位得以延續。這三個問題分別關系到公共政策的目的、價值標準和行為方式，進而關系到“權威分配”的社會可行性。

政策論研究者托馬斯·戴伊（Tomas Dye）認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。這種理解突出強調公共政策的行為特征，實際上暗含著一種假設前提，即公共政策在本質上是一門實踐科學。的確，這反映了公共政策的基本的學科特征之一。另外，這種理解把公共政策視為一種“選擇”行為，而以比較為基礎的“選擇”正是公共政策的理性基礎。還有，這種理解把“不作為”作為公共政策的一種表現形式，顯然擴大了公共政策的外延。但這種理解顯得過于寬泛了。實際上，政府的某些行為可能只是一個“決定”或某種“做法”，而不一定構成了某種政策。再則，這種理解可能忽視了政府決定與政府行動之間的不一致性。

決策論研究者詹姆斯·安德森（James Anderson）認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。這一過程是有著明確活動方向的過程，是政府官員的活動過程，是政府實際做的事情而不是政府打算做或將要做的事情，這些事情在形式上可以是積極的也可以是消極的，并且建立在法律的基礎之上、具有相當的權威性。這種理解強調公共政策的動態性，把公共政策視為一個完整的過程加以框定，并強調公共政策的實證性，因而有其合理性。但這種理解還是忽視了價值判斷與政策方法的重要性，作為政策過程的研究，尤其忽視了政策執行的特殊重要性。

以上諸種關于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。其實，關于公共政策的精確的定義在理論上并沒有多少重要的意義。在實踐上更沒有多少實際的意義。這主要是因為，公共政策作為一種理論和方法從一開始就同時吸收了眾多學科的有益的成果，并在自身廣泛的實踐中不斷綜合、純化，生成了許許多多的新的理論和方法。由于公共政策的實踐幾乎覆蓋了人類社會的所有領域，而不同的研究者會應用不同的理論和方法去研究不同的政策現象，不同的政策實踐亦需要不同的政策理論和政策方法，這就使關于公共政策的概括變得比較困難。其實，最重要的問題不在于對公共政策科學做出學理性的、全面的概括，而在于能夠把握住現代公共政策的精神實質，把握住它的學科體系，把握住它的主要研究方法，進而為公共政策的實踐提供行動指南，提供可靠的方法。

綜上所述，我們可以看出，政策科學是這樣一門學科：它的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的、為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發的權威者的實際的政策行動。它以現實、合理、有效、可行的政策為追求目標，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規律與個別情況、必然與偶然、實際與假設、理念與創造力、想象與可行性、戰略與策略等一系列理論和技術方法的有選擇的應用，并通過政策制定系統的改進，來制定切實可行、行之有效的政策規范，以解決那些直接關系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。

五、發展時期

關于這一時期的情況，我們與最后一章合并討論。

六、我國公共行政學的歷史與現狀

我國是世界上為數有限的文明古國之一。在漫長的封建發展史上，逐步形成了一套內容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統國家行政體制、官吏制度和監察制度見長于世。對這些歷史成就及其在人類文明史上的先進性，國外的很多學者都是推崇備至的。

但是，現代意義上的公共行政學卻是從西方國家引進和借鑒的。19世紀末20世紀初，幾乎與西方國家行政學的形成同期進行，我國一些學者很快就開始了翻譯和引進。這從一個側面反映了行政學的影響。當時較有影響的出版譯著有：《行海要術》、《行政綱目》、《行政學總論》、《行政法撮要》等。從30年代開始，我國一些學者陸續發表了一些研究專著，根據可以查證的資料，最早的首推1935年張金鑒的《行政學的理論與實際》，翌年，江康黎出版了《行政學原理》。這在當時都被列為大學叢書。另如龔祥瑞、樓邦彥合著的《歐美官吏制度》等，也有相當的影響。

在理論研究發展的同時，公共行政學也步入了我國高等院校的殿堂，到新中國建立以前，各大學政治學系及培訓學校大都開設了行政學課程，并有一定數量的留學生出國深造。不僅如此，公共行政學傳入我國并與我國實際相結合，也影響了我國的實際行政過程。例如，偉大的資產階級革命家孫中山先生提出并實踐了五權分立的思想，組建了我國現代史上的第一個資產階級政府。1934年，當時的國民政府也曾成立了“行政效率研究會”，并發行了《行政效率》半月刊，后更名為“行政效率促進委員會”和《行政研究》月刊，直屬行政院領導。

新中國建立以后，中國共產黨和政府從我國國情和不同階段的不同任務出發，對改善我國的國家行政管理狀況作了巨大、艱苦的努力，積累了一定的關于公共行政學的歷史經驗和教訓。但是，作為一門社會科學的公共行政學，卻由于眾所周知的原因，在1952年我國高校院系調整時與某些學科一樣被撤銷了。不能不指出，這在相當的程度上影響了我國公共行政即各級國家行政機關管理科學化的進程，亦影響了我國公共行政學的歷史積累和發展，更影響了我國公共行政與公共行政學的有效結合。

這種情形從1978年開始得到改變。1978年中國共產黨十一屆三中全會糾正了較長期以來的“左”的錯誤，進行了比較廣泛的撥亂反正。這就為我國社會科學的繁榮發展提供了充足的條件。1980年12月中國政治學學會的成立，醞釀了恢復和發展公共行政學的氛圍，一些研究者開始公開著文呼吁和討論有關公共行政學的問題。1982—1984年我國國家行政改革過程中所暴露出來的缺乏系統的科學行政管理理論指導的缺陷，則對恢復和發展公共行政學提出了現實要求。這就從理論和實際兩個方面為恢復和發展公共行政學創造了充分的條件。

1984年夏，由國務院辦公廳和勞動人事部聯合發起召開了全國性的行政管理研討會，并正式籌備建立中國行政管理學會。此后，在全國范圍內很快掀起一股學習和研究行政管理學的熱潮，不少大學和研究單位先后設置了行政管理學專業或開設了行政管理學課程，同時成立了一批行政管理干部學院，行政管理學甚至被視為我國幾千萬黨政干部的必修課。1988年，中國行政管理學會正式成立，并發行了會刊《中國行政管理》。1995年，國家行政學院在北京正式成立，主要培訓各級政府司局級以上官員。行政管理學開始納入國家行政建設的軌道。

在我國行政管理學恢復和發展的過程中，先后發表或出版了一大批論文、專著或教材，較早的有：國務院辦公廳編輯的《中國行政管理學初探》、夏書章教授主編的《行政管理學》、李方教授的《行政管理學綱要》、唐代望教授的《現代行政管理學教程》、周世裘教授主編的《行政管理學通論》、李方教授主編的《行政管理學基礎》、黃達強和劉怡昌教授主編的《行政學》，以及后來徐頌陶、徐理明教授主編的《跨世紀現代政府管理叢書》等等。進入90年代中期以后，各類關于公共行政研究的專著開始多起來，且研究質量明顯提升；與此同時，還引進和翻譯出版了一批臺灣和西方學者的公共行政學教科書和專著。這些都對我國公共行政學的建設起到了積極和直接的推動作用，為我國公共行政學的不斷發展提供了必要的條件。

但是，正如有的研究者指出的那樣，中國作為后發展國家，關于公共行政的研究也相應呈現出了某些后發展的特征。其中，有兩個較為明顯的特征：

第一，自80年代中期行政學的教學和研究得以恢復以來，在不到20年的時間內，我國的行政學研究以加速度的節律迅速發展，表現為學科體系、學科分化、應用研究不斷擴大和深入，尤其是90年代中期以來，研究領域開始觸及世界公共行政研究的某些前沿問題。

第二，盡管我國的公共行政研究發展迅速，但是，應當看到，迄今為止的許多研究，尚停留在對西方國家公共行政理論進行介紹的層面，理論研究的廣泛性和深度明顯不夠，尤其，我們還缺乏依靠自身的力量開掘具有重大理論價值和重要理論研究意義的命題、課題、問題的強烈意愿和能力。造成這種狀況的原因是多方面的、復雜的。其中一個問題，在于“本土行政”受到重視的程度嚴重不足，以至于無法建立提出和形成新觀點、新思想、新理論所必須的堅實的現實基礎。應當看到，我國公共行政學的恢復和發展從一開始就具有某種“本土行政”的傾向。許多研究者在研究的過程中不僅大量引經據典，而且經常試圖結合我國特定的行政現象，并提出了許多頗有見解和切實可行的觀點或方案。這對促進我國公共行政的科學化進程起到了直接和十分有益的作用。但同時應當承認，迄今為止我國本土行政的研究是遠遠不夠的。并且，隨著國家現代化進程進入可持續發展階段，我國公共行政管理還會面臨愈來愈多、愈來愈復雜的理論和政策問題。可以認為，歷史要求我們的公共行政研究結合我國的國情，加強本土行政的研究，進而面對挑戰、迎接挑戰，并以此來促進我國公共行政學科的發展。我國公共行政管理研究近、中期所面臨的主要課題如下：

第一，從宏觀上研究與我國社會總體發展水平、所有制狀況、經濟體制、傳統文化、權力關系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎上建立符合國情的、中國式的國家公共行政管理模式。我國正處在歷史的轉型期，改革和制度創新的任務尚任重道遠，建設中國公共行政學的理論體系亦還需要從事大量艱苦的工作。

第二，從結構、比例與行為、運作的結合上研究我國國家行政管理的內部機制，其中的問題，是理順關系、分清權責、減少不必要的環節，降低行政成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。

第三，從憲法原則、國家制度、民族傳統、社會規范、經濟實力、全民文化素質與世界通則結合上研究我國的公務員（文官）制度，關鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優秀人才，通過公平合理的競爭和職業保障制度，調動政府公務員的積極性。

第四，從觀念、思想、理論與制度、體制、紀律的結合上研究我國公共行政管理的民主化進程，其主要問題，是實現公務員權利與義務的統一、領導人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統一，決策制定、實施與決策有效反饋的統一。

第五，從歷史的經驗教訓、社會發展的要求與世界有關國家范例的結合上研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監督、控制制度。

第六，從現實與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結合上研究我國的公共行政發展戰略，并制定相應的規劃，使我國的行政研究后繼有人、有繼有力、繼往開來，不斷發展，為促進我國國家行政的現代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。