第三節 國家公共行政管理體制

在國家的層面上，“體制”屬于政體（system of government）即國家統治和管理組織形式的范疇，包含有諸多的領域，譬如，憲政體制、領導體制、組織體制等。世界各國的政體形式繁多，根據不同的分類標準有不同的形式，較具有代表性的有：君主制—共和制、聯邦制—單一制、總統制—內閣制、民主制—獨裁制等。在公共行政的意義上，國家公共行政管理體制主要涉及國家行政權力的歸屬、結構以及運作方式等問題。

一、國家公共行政管理的基礎

國家公共行政管理是一個政治的、經濟的、社會的、文化的、心態的綜合性概念、行為和過程。政府（國家行政機關）是這一概念、行為和過程的主體。在政治和法律的意義上，這種主體地位是以本質的政治合法性即多數國民認同與憲政的合法性即憲法和法律的明確規定為基礎的。在公共管理的意義上，這種主體地位則是以合法合理的權力即公共行政權力為基礎的。政府從這種權力地位出發，通過履行特定的職能，實現國家對廣泛的社會生活的有效管理?！靶姓牡谝粋€目標就是獲得并保持權力，行政官員的職位就是建立在這個基礎之上的。這個目標是完成其他目標的先決條件”。但是，行政權力是典型的國家公共權力，這種權力的獲得和行使這種權力的方式，都不能脫離既定的由憲法和法律所規定的國家體制。換言之，公共行政權力注定了只能是一種制度的或體制內的權力。

國家公共行政管理的基礎實際上是指作為國家公共權力機構一部分的國家行政機關，以國家名義進行的政府公共行政管理的基礎。在現代民主憲政社會中，這種基礎由兩大部分構成：其一，經由憲法、法律以及政治傳統、社會習慣合法認定和授予的政府行政職能。沒有這種合法認定和授予的職能，政府就變成了無本之木、無源之水，國家公共行政管理事實上將無從談起。關于政府職能的問題，我們將在相關章節全面介紹和討論。其二，政府在名義上享有、在實際上行使的國家公共行政權力。

首先，公共行政權力是一種權力。所謂權力，是一種社會現象，是一種人與人之間的支配關系，即權力主體之于權力客體的支配關系。權力是一種存在于無形而又實際作用于人們關系、并可以轉化為物質存在的力量。

其次，公共行政權力是一種公共權力。所謂公共權力，從狹義上說，是一種基于廣泛的社會契約、并以現實力量的對比和歷史的連續性為條件的、對契約各方均有約束力的權力。在現代民主社會中，公共權力的產生及其效力，通常是通過民主的程序、經由法定的民意代表和機關授權、并由憲法和有關法律所確認的；從最廣泛的意義上說，則適用一切經過公決而產生、并對決議各方均有約束力的權力。公共行政學所說的公共權力，主要指前一種意義而言。

再次，公共行政權力是一種政治權力。所謂政治權力，主要指國家公共權力。有的學者認為，它是所有權力中最高的權力。其基本特征，一是以國家武裝力量為后盾，因而具有極大的強制力，二是適用于國家公共行政管理所涉及的每一個領域，即權力范圍廣大，實際上包括社會生活的每一個方面。從資產階級政治理論上說，公共行政權力適用的唯一例外，是所謂的“人權”，即人的自然權利。但對“人權”的內涵和外延，不同的國家和民族又有不同的理解和不同的法律規范。

公共行政權力作為國家公共行政管理的基礎，其有效性主要取決于三個要素的交互作用，即合法、合理、實際運用。合法性是公共行政權力的第一要素。在現代民主國家中，無論是三權分立或是議行合一的國家體制，公共行政權力的合法性都表現為符合憲法和有關法律所規定的范圍、種類、程序和限度。合理性是公共行政權力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權力的存在和運用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會的發展。實際運用作為公共行政權力的第三個要素，主要是指公共行政權力所特有的實際操作性質。公共行政權力操作不當，必不能實現其合理性，也必有違于其合法性。從這個意義上可以說，公共行政權力的實際操作及其有效性，是公共行政權力的現實基礎，歸根到底，行政研究的全部任務，就是要尋求保證公共行政權力有效運用的途徑和方法。我們將在相關章節進一步介紹和討論公共行政權力問題。

二、國家公共行政管理的主體與客體

（一）國家公共行政管理的主體

公共行政管理是國家社會職能的基本的和主要的存在形式和表現形式之一，是一種國家行為。在通常情況下，政府即國家行政機關代表國家，是這種行為的主體。政府通過實施公共行政管理，來履行國家的社會職能。在此基礎上，從名義享有公共行政權力和具體行使公共行政權力的角度分析，國家公共行政管理的主體又可以分為四種：

1．政府，包括中央政府和地方政府。政府是國家公共行政權力象征、承載體和實際行為體。以政府名義發布的行政命令、行政決定、行政政策、行政法規、行政司法、行政裁決、行政懲處、行政檢查等等，在不違反憲法和有關法律的范圍內，都對所規定的適用對象產生效力，并以國家武裝力量為后盾強制執行。

2．政府行政機關。政府機關的公共行政權力是通過法律規定以及在法律規定之下的政府內部授權獲得的。在實際過程中，政府行政機關的公共行政權力，通常表現為以機關的名義向社會發布涉及本機關所管轄的行政領域或行政業務的行政規定，這種規定一般受政府的約束。在獲得法律和政府充分授權的條件下，行政機關所發布的行政規定的效力，等同于政府。在程序上，行政機關的規定一般需要經過同級政府或上級政府同類機關的批準或許可。從這個意義上說，行政機關所掌握的公共行政權力是一種不完整的權力。另外，在實際過程中，常常出現若干個機關聯合發布某一項行政規定的現象，這是由政府內部專業化、部門化分工的權責體制所決定的，但其效力在性質上與一個機關類同，只在程序、程度和適用范圍上有所差別。

3．行政首長。各國政府即行政機關通常實行首長負責制。因而，行政首長無論在名義上還是在實際執行上都是公共行政權力的一種主體。在這里，行政首長是指一種非人格化的特定的職位，而不是作為社會存在的自然人。行政首長作為公共行政權力的主體大致可以分為四類情況：

（1）政府首腦。他們根據憲法和有關法律的規定，經過普選或間接選舉直接獲得權力，他們掌握最高一級政府最高的公共行政權并對法律和選民負責。在法律規定的范圍內，經過他們簽署，可以發布一系列的行政命令，例如，宣布處于緊急狀態，宣布大赦等。

（2）政府首腦以下的高級政務類行政首長，他們也根據憲法和有關法律的規定獲得權力，但他們的權力受制于政府首腦的權力，尤其在權力的實際運行方面，基本上必須以政府首腦的權力為轉移。得到授權，他們可以代表政府。

（3）政務首長以下的各級常務首長。他們主要負責有效地推動和執行各種既定的政府決策。其權力，主要來自政府內部按照逐級授權原則而下授的一部分有限的權力。但得到授權，他們也可以代表政府。由于他們最熟悉相關的法律規范、慣例、程序，比較多地了解行政的歷史和行為技巧，所以，他們對政府決策具有實際上的影響力，在某些情況下可能直接參與行政決策，比如制定決策方案。因此被某些西方學者稱為“第四權力”。對他們的研究，是現代行政研究的一個重要的方面。

（4）由憲法和有關法律所特別授權的一部分官員，主要是指主持人事行政事項的少數首長。他們對政府保持相對獨立，擁有準立法權，并在經濟上和身份保障上受法律的特殊保護，具體情形在不同的國家有不同的做法。

4．政府普通公務員。普通公務員是國家行政管理的又一種主體。他們人數眾多，由法律保障其身份和規定其職責。他們是政府內逐級授權的最后一級，得到特殊授權，他們有時也能代表政府。他們的主要職責，是處理政府的大量的日常事務，具體執行和技術操作既定的政府決策或首長決定。但是，由于實行永業制，長期在政府供職，所以，他們對行政的技術程序和技術規范有較多的了解。他們是技術作業層上國家公共行政管理的主體。按照“管理即決策”的觀點，他們以其特有的方式、專長和優勢，直接影響到國家公共行政管理的過程和時效性。通過他們的努力，國家公共行政管理才能轉化為社會過程，產生社會效應。因此，對他們的研究與對常務官員的研究一樣，是現代人事行政的一個重要方面。

（二）國家公共行政管理的客體

國家公共行政管理是一種以全社會為對象的管理類型，這是它區別于其他任何管理的最顯著的特點之一。政府通過行使公共行政權、實施公共行政管理，與社會生活中的幾乎一切行為主體發生行政、法律關系。在通常情況下，所謂社會行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位，且有一定行為能力的公民、公民團體、社會組織。因此，國家公共行政管理的客體是十分廣泛的。國家的行政行為是影響乃至決定它們社會生存條件的最重要的因素之一。概括起來說，國家公共行政管理的客體大致可以分為以下六類：

1．經濟性組織，包括制造業、服務業、金融業、科技業和其他一切以贏利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關系，主要表現在利率、稅收、正當開支、工業衛生、環境保護、人身保障等方面。政府通過制定和執行公共政策影響和督導經濟性組織的經營趨向、經營行為、經營方式，對它們進行必要的監督和檢查，防止非法或不正當經營、生產行為的發生。執照、許可證等申請、登記、備案、審批制度，限期改正、吊銷營業執照直至拘捕等懲處制度，是政府對經濟性組織實施行政管理的經常性方式。

2．社會性組織，包括教會、社區團體、群眾團體等一切以非贏利為目的的組織。這類組織通常有一個共同的宗旨或目的，但活動區域和影響則差別較大。一般說來，政府對它們的公共行政管理以不妨礙他人、不危害社會和公眾、不違反國家法律和公共行政管理法規為限度。登記制度和檢查制度是政府對其管理的主要方式。

3．政治性組織，包括政黨和一切以政權或政治性權力為目的的組織。政府對他們的行政管理主要是依據法律促使它們按照政治競爭的規則開展政治活動，防止和制止它們顛覆國家的政治企圖。一般說來，政府不允許任何用武力推翻現政權的政治組織及其行為的存在。登記制度和檢查制度通常也適用于政治性組織。

4．教科文組織，包括學校、科學研究單位和各種文化團體。政府在多數情況下對這類組織予以支持、財政資助和提供各種便利，但同時要求它們遵守國家法律和政府行政法規，不得危害公共安全和公共健康，在必要時，也可能對其采取強制性的行政措施。

5．新聞性組織，包括報社、新聞社、出版社、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織。政府對它們的公共行政管理也以不違背國家法律和政府行政法規為限度。這里所說的國家法律和政府行政法規，主要是指關于不得煽動以暴力推翻國家制度的法規，不得泄露國家機密的法規，不得毒害社會風尚或敗壞社會公道的法規、不得危害他人和公眾的法規等。新聞性組織是政府公共行政管理的一大難點，因為政府本身是新聞監督的主要對象之一。在實際過程中，新聞傳播的合法性，也常常是分歧最大的領域之一。

6．公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。管理的原則仍然是依據國家法律和政府行政法規，其最經常的標準是：履行對國家所承擔的義務，比如：交納稅金、服兵役等；遵守社會生活的行為規范和道德規范，比如：不妨礙公共道德和他人私生活等。在對公民實施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多種多樣的。這方面情況，我們將在相關章節進一步介紹和討論。

三、國家公共行政管理的主要方式

國家公共行政管理的根本目的是實現國富民強，推動社會的均衡穩定的發展。為此，就必須正確地制定和有效地實施行政方略，其中，正確地選擇管理方式是至關重要的。因為一定的行政目標和一定行政內容是通過一定的行政管理方式來實現的。政府的公共行政管理方式是十分豐富的，也是發展變化的。不同歷史文化傳統、不同發展階段、實行不同政治體制、經濟體制的國家，其公共行政管理方式有著較大的差異。從世界各國政府公共行政管理實踐的情況看，常見的國家公共行政管理的方式主要有以下各種：

（一）行政立法、行政司法、行政管理法規。行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現象。它是指政府依據立法機關授權而自行制定的行政法規，其效力等同于立法，具體包括兩種情況：一是委任立法，即立法機關委托政府制定和發布具有法律效力的行政法規。委任立法是行政職能擴展的主要標志之一。二是管轄立法，主要指依據政府職權而訂立的規章制度。

行政司法則是指行政機關兼掌一部分審判事務的行政現象，所涉及的內容，主要是一些行政法規適用、行政機關熟悉的專業性、技術性的糾紛或事件。在某些國家，行政仲裁或裁判亦屬于行政司法的范疇。行政司法是行政職能擴展的另一個標志。

行政管理法規簡稱行政法規，是國家行政機關依法制定的具有行政法規范性的文件的總稱。具體說來，又可以分為三種類型：（1）自主性行政管理法規，主要對法律或行政法規未規定的事項加以規定。例如，有些國家的憲法還規定政府在重大自然災害、社會動亂或戰爭期間可以制定緊急命令以應付事變，其時效等同于法律。（2）執行性行政法規，主要指為執行法律或行政上級行政法規而制定的行政管理法規，通常表現為制定實施細則。（3）補充性行政管理法規，主要指用以補充現行法律或行政法規而制定的行政管理法規。三種情況都不得與憲法和法律相抵觸。

行政管理法規不同于行政法，它是以國家行政管理的客體為主要適用對象的各種行政規范性文件的總稱，行政法則是主要適用于國家行政機關的組織體制、管理制度、職責權限、工作程序和行為原則的法律規范的總稱。但是，從行政過程分析，兩種法律規范事實上是相互聯系、部分交叉的，因此，在某些條件下很難作嚴格的區分。

（二）行政決策、行政決定、行政政策。決策一詞最早見于我國先秦古籍《韓非子》一書?，F在我們所說的決策，則是譯自西方管理著作。所謂行政決策，是指行政行為主體即政府運用行政權力，發揮行政管理的職能，為解決行政管轄范圍內諸種公共事務而做出的價值選擇或行動對策。它與非行政決策的區別在于：（1）法定的行政行為主體或法定授權者所特有。（2）通常涉及變數較多，相應關系較為復雜且波及面較廣。（3）約束力強，適用于決策所規定一切行為主體。（4）非營利性，以貫徹憲法和法律、維護社會正義和公眾利益為基本目的。（5）決策綜合效益在許多情況不易衡量等。

行政決定在本質上等同于行政決策，但在裁處對象、適用范圍和層次上存在著差別。如果說行政決策具有宏觀的、整體的、原則的、目標的特征，那么行政決定則具有具體的、實施的、方法的、區域的特征，但在某些管理著作中，二者也混合使用，也可以認為行政決定是層次較低的行政決策。

行政政策是政治政策的對稱，主要指政府從當時當地的社會環境出發，為實現一定歷史時期的基本任務或解決一定的行政管理問題而具體規定的行動準則或方案。行政政策和政治政策都屬于公共政策的范疇。與政治政策相比較，行政政策不強調政治信仰，主要從公共行政管理角度考慮問題，注重政策的可行性、合理性和時效性。與此相一致，制定行政政策的過程主要是一種技術分析和技術論證的過程。但在實際過程中，行政政策與政治政策常常是相輔相成、互為因果的。行政政策從作用、影響力、時效序列的角度可以分為三種情況：長期政策，是在較長一個歷史時期指導行政行為的政策，其作用類同于方針，一般不會輕易改變；中期政策，是在一定的時間長度內相對穩定的政策；近期政策，一般針對某一個特定行政管理問題而制定，問題解決，政策完結。

（三）行政領導、行政指導、行政引導。行政領導是國家行政機關中的行政行為主體、主要是領導者，依法履行政府職能、行使國家公共行政權力，組織和管理公共行政事務所進行的各種行政活動的通稱。行政領導具有三要素，即行政行為主體、行政行為客體（對象）和行政行為自身（過程）。行政領導與行政領導者相聯系。新型領導觀念認為，領導不僅是權力的行使，而且是服務，是責任、服務和職權三位一體的科學活動。行政領導區別于其他領導的最突出的特點主要表現在三方面：（1）國家公共行政權力的內涵及其與之相一致的公信力、權威性和約束力。（2）服務于全社會的領導目的和領導形象。（3）直接關系國家安危、民族昌盛、社會穩定和進步。

行政指導是政府為完成一定的行政管理目標而對特定的行為主體提出的特定行政規范或意向，例如：意見、要求、希望、勸說等。行政指導不同于行政命令，不具有絕對的權威和完全的約束力，一般只對指導對象具有原則的約束力，具體行為則由指導對象結合自身的情況自行裁處。行政指導對象多與政府有一定的正式或非正式、直接或間接的行政隸屬關系，或接受政府的財政資助。在戰爭等非常時期，行政指導的對象可以擴展到幾乎所有的社會行為主體，并可以發展成為行政甚至軍事管制。

行政引導是指政府通過改變國家政策來對社會行為主體施加影響，促使它們的價值取向和行為趨勢朝著有利于國家行政目標實現的方向改變。常見的行政引導的手段有：改變國家投資方向和投資結構，調整金融政策和銀行制度，制定新的土地使用政策和環境保護政策，制定新的科學技術和文化教育政策，倡導和推廣新的價值觀念，推崇和鼓勵高尚情操，宣傳和贊美英雄行為等。

（四）行政規劃、行政計劃、行政預算。行政規劃亦稱行政企劃，是政府對未來較長一個歷史時期的行政目標、實現目標的方式和手段以及就其他行政事項所做出的預測性總體構想?？茖W的行政規劃是在歷史研究、現狀分析和未來預測的綜合基礎上進行的。它對未來行政主要起一種框架的和導向的作用，但一經制定，就會不僅對政府自身，而且對社會行為產生影響，行政規劃的特征是戰略性、總體性、整合性和原則性。

行政計劃又稱行政設計，是行政機關依據職權范圍，在調查研究的基礎上，審時度勢，預先擬定的自身的工作目標、工作程序和方法，以作為下一步工作的根據。行政計劃與國計民生關系極大，它是管理的基礎，行動的準則和考核的尺度。為保證行政管理的整體性、有序性、連續性，行政計劃是必不可少的，行政計劃種類甚多，按時間分有即時、短期、年度、中期、長遠、推移性計劃；按對象分有人、財、物、事、時、機構、方法性計劃；按效力分有指令性、指導性、引導性、參考性計劃；按功能分有業務、擴充、改良、預防、效用、備用性計劃，如此等等。現代行政要求行政計劃的制定、執行和監督、反饋形成回路，盡量克服主觀想象。與行政規劃相比較，行政計劃的管理層次略低，其特征是過程性、可行性、技術性和實用性。

行政預算即國家預算，亦稱公共財政預算，是由政府即國家行政機關按法定程序編制和提出，由立法機關評議、審批的國家年度財政收支計劃。行政預算由中央預算和地方預算兩部分組成。國家預算收入主要來自各種稅金以及諸如公產收入、罰沒收入、國債收入等其他收入，用于社會建設和發展、人民生活保障和提高以及國防開支。預算是政府管理社會公共事務、履行政府職能的最重要的工具之一，也是國民經濟綜合平衡的關鍵環節。因此，歷來為各國政府所重視。

（五）行政協調、行政溝通、行政平衡。行政協調是政府為求得和諧一致而采取的一種行政行為，它在范圍上有兩個層次：首先是指政府內部各單位和各成員之間的協調，其次是指政府以公共權力的權威和公平的地位協調社會各方的行為，以促進國家總體利益的實現。行政協調在內容上也有兩個層次：其一是政府內部避免工作重復或事權沖突，在政府外部緩和或化解社會矛盾，其二是前后左右、上下內外協同一致，形成合力，以實現“整體大于部分之和”的管理效應。

行政溝通是國家行政組織內外的相關人員或團體之間在觀念、意見、信息、感情方面相互了解和相互認同的活動和過程。溝通是重要的行政管理方式，它能減緩分歧、摩擦、對立和沖突，造成祥和融洽的氛圍，化阻力為助力，因而有利于社會的穩定與發展，為現代各國政府所重視?，F代行政溝通是與政府的公共關系聯系在一起的。公共關系是一種管理職能和方式，指政府與國民保持密切的接觸和聯系，并通過廣泛而有效的新聞媒介傳播，以尋求大眾對政府及其公共政策的了解、理解、信任和支持。公共關系同樣適用于政府內部。

行政平衡是政府在制定政策和施政的過程中，在維護國家階級實質的前提下所采取的一種管理方式，其特點，表現為充分考慮和兼顧各種利益或意見。經常存在的平衡問題有：各個社會階層或利益集團的意見和利益的平衡，物質消費與精神生活的平衡，目前利益與社會發展的平衡等。行政平衡是由政府超然于社會之上的國家行政權力的主體地位所決定的。有效的行政平衡有助于平息事端、避免激化矛盾、安定社會，求得社會的穩定和均衡的發展。

（六）行政干預、行政檢查、行政制裁。行政干預是政府依據一定的法律和行政法規，對一定社會行為主體的行為過程或行為方式進行介入、干涉、制止和責令改正的總稱。在通常情況下，行政干預是政府維護法律和法規的行為，換言之，是政府對違反法律和法規的社會行為的反應。值得指出的是，行政干預必須以法律和法規為依據，即使是行政裁量行為，也必須按照法律和法規的精神實際實施，否則就可能構成侵權行為。在非常時期，行政干預的適用范圍較為廣泛。

行政檢查又叫行政性檢查，主要是行政執法的形式，在某些條件下則具有一定的司法行政性質，是行政機關依法對社會組織或公民就有關法定標準和法律規定所進行的檢驗、對照和評定，并對達不到標準者和違反規定者予以制裁或處罰。常見的行政檢查有：安全檢查、衛生檢查、商業檢查、計量檢查以及對社會關系和生活狀況的調查和檢查。行政檢查多數情況下根據既定法律條文，有時也由行政機關根據法律條文制定細則實施。檢查者根據條文規定有時有較大的自由裁量權，有時則只有事務處理權。一般說來，檢查者至少應具有三個條件，即對檢查事項具有專門的知識和技術，了解和熟知有關法律規章，具有相當的行政經驗和人事應付能力。

行政制裁是以政府為行為主體而做出的各種行政紀律處分和處罰的總稱。其行為對象是犯有輕微違法行為、尚不夠刑事處分的社會行為主體或違反內務紀律的政府人員。行政制裁有兩個最突出的特點：第一，行政制裁是行政機關行使國家行政權力單方面做出的決定方，除非提起行政仲裁或行政訴訟并勝訴，否則不得改變；第二，行政制裁是一種強制性行政措施，除非服從，否則將受到包括武力在內的強制執行。行政制裁種類甚多，比如罰款、行政處分、行政警告、停業、沒收、查封、行政拘留等。

（七）行政扶助、行政救濟、行政服務。行政扶助又稱行政支持，主要指政府依據一定的價值判斷，例如，社會公平、促進發展等，通過財政、稅收、信貸、政策宣示等公共政策形式，對社會特定的階層、群體、行業等給予某種支持。作為一種公共行政管理方式，行政扶助經常表現為一定的政府計劃，例如，中小企業貸款計劃、就業和再就業訓練計劃、我國政府實施的“星火計劃”、“貸學金計劃”等。行政扶助以造就一定的活力或發展能力為直接目的，表現為憑借政府的行政扶助，一定的主體可以形成一定的能力，進而實現一定的具有積極意義的社會成就。

行政救濟與行政扶助相聯系，亦經常表現為一定的政府計劃。作為一種政府公共行政管理方式，亦表現為對社會特定的階層或群體等給予某種支持。但其政策目的不是為了促成發展，而是為了解決存活問題。因此，現金給付以及近似于現金給付是行政救濟的主要內容。行政救濟的形式主要有：（1）現金給付，例如，孤老救濟、殘疾人救濟、失業救濟、貧困救濟等，還包括發放食品券等。（2）稅收和費用減免，例如，設定社會貧困線并減免低收入者所得稅，減免低收入家庭孩童上學費用等。（3）興建救濟設施，例如，興建孤兒院、無家可歸者收容所等。行政救濟是社會財富再分配的一種形式，在一定程度上緩和了社會矛盾。

行政服務特指國家行政機關為國民提供的服務。為國民服務本是政府的宗旨，也是政府的基本職能之一。作為一種公共行政管理方式，行政服務可以分為直接服務和間接服務兩種類型。直接服務主要指政府興辦各種公共事業，例如，公共衛生事業、公共教育事業、公共福利事業，具體如幼兒注射疫苗、少年免費入學、成年福利醫療等。一般說來，一個國家的物質文明和政治現代化的程度越高，政府為國民提供的直接服務就越廣泛。間接服務主要指政府通過積極而有效的公共政策推動經濟發展、社會安定、民族和諧，進而創造良好的社會環境、自然環境、人文環境，增進國民的福祉。