第一部分
行政原理與行政體制

第一章 緒論

第一節(jié) 公共行政學(xué)概述

公共行政學(xué)歷經(jīng)一百多年的演變，學(xué)科內(nèi)容豐富而龐雜，涉及眾多的理論、方法、人物、事件、文著，其中相當(dāng)一部分歷來存在廣泛的爭論和不同的評價。與此同時，作為國家公共管理的一部分，公共行政在不同的國家又有著迥然不同的實踐。本節(jié)概要介紹和討論公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)體系和百年的演變。

一、公共行政學(xué)的涵義

公共行政學(xué)亦稱行政學(xué)、行政管理學(xué)，相近的學(xué)術(shù)稱謂另有公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)、政府管理、公共管理等。其英文名稱為Public Administration或簡稱Administration，詞源來自拉丁文的Administratre。這些名稱不存在本質(zhì)上的區(qū)別，都是關(guān)于政府公共行政現(xiàn)象的研究，但卻從一定意義上反映了公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，反映了研究理念和研究側(cè)重點的差異。本書在同一意義上使用“公共行政學(xué)”與“行政管理學(xué)”、“公共行政學(xué)”與“行政學(xué)”兩組稱謂。

從一定的意義上說，公共行政學(xué)是一門“借用”的學(xué)科。這是因為，公共行政學(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過程中，大量應(yīng)用了不同時期許多學(xué)科的研究成果。就起源而言，一般認(rèn)為公共行政學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。這是因為，早期的公共行政學(xué)雖然從一開始就強調(diào)行政執(zhí)行的特殊意義，但那時所涉及的主要領(lǐng)域是理論的、范疇的和邏輯思辨的，而不是技術(shù)的、過程的和實際運作的，且有關(guān)公共行政的諸多問題常常是與政治學(xué)學(xué)科合并討論的。因此，早期公共行政學(xué)關(guān)于公共行政的研究其政治理論傾向是比較明顯的，由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干問題，也仍然是與政治學(xué)學(xué)科交叉研究的。這種歷史的淵源以及公共行政學(xué)的國家公共行政的屬性，決定了它與政治學(xué)學(xué)科的必然的和內(nèi)在的聯(lián)系，以至于有人認(rèn)為，從基礎(chǔ)學(xué)科的角度劃分，公共行政學(xué)是政治學(xué)學(xué)科的一個分支學(xué)科。

但是，進入20世紀(jì)以后，情況開始發(fā)生變化。以1911年美國人弗雷德里克·泰羅（Frederick Taylor）的《科學(xué)管理原理》一文的問世為標(biāo)志，西方國家工商企業(yè)界率先進行了觀念、文化和管理技術(shù)的革新。在當(dāng)時，效率、成本、時間—動作分析等觀念和方法幾乎成了提高產(chǎn)量、增加利潤的同義語，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革故鼎新的潮流。在這一潮流的影響和推動下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開始逐漸注入關(guān)于公共行政問題的研究之中。這就為公共行政學(xué)的學(xué)科方法論的豐富化和學(xué)科領(lǐng)域的拓展建立了新的基礎(chǔ)，推動著公共行政學(xué)朝著實證研究的方向不斷發(fā)展。

60年代以后，以美國人赫伯特·西蒙（Herbert Simon）為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對20世紀(jì)初期以美國人弗蘭克·古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的行政觀提出了挑戰(zhàn)，而且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強化了“管理”在行政研究中的重要性。在這方面，無論是科學(xué)管理還是科學(xué)決策，都屬于技術(shù)的、運作的和方法的性質(zhì)。

但這并不是說，早期有關(guān)行政的理論范疇和研究方法已經(jīng)過時無用了，相反，而是保持和延續(xù)了下來。這是因為，早期有關(guān)公共行政的研究不但從宏觀上闡釋了公共行政的性質(zhì)，確定了公共行政的主體與客體及其相互關(guān)系，以及這種關(guān)系的總體特征，而且為公共行政設(shè)定了某些包括檢驗尺度在內(nèi)的原則標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，后期的公共行政管理科學(xué)也為前期的政治性的公共行政管理提供了許多可以實證和運作的規(guī)范及手段。因此，二者在國家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補和促進的理論和方法體系是歷史的必然。這種必然從根本上來自國家公共行政的政治法律理論與現(xiàn)實行政實施的雙重性質(zhì)和雙重需要。這種統(tǒng)一的理論和方法體系就是我們所說的公共行政學(xué)。這種理論和方法體系經(jīng)過后來的行為科學(xué)、管理科學(xué)、政策科學(xué)以及系統(tǒng)論、權(quán)變理論、新公共行政觀，特別是20世紀(jì)后30年的以社會科學(xué)的“范式革命”為基礎(chǔ)的公共管理理論的發(fā)展，正在變得愈來愈豐富多彩和行之有效。有必要指出的是，盡管20世紀(jì)后30年的公共管理理論的發(fā)展和政府管理革新運動的內(nèi)容很是豐富，多有突破，譬如，引入市場化的管理思想、原則和方式，建立“企業(yè)家政府”，推動政府與公民互動，實行社會共治等等，但并沒有從根本上改變國家的憲政體制，沒有從根本上改變國家的公共管理制度，沒有從根本上改變政府的主要職能，政府仍然是公共管理的主體，并承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。換一個角度看問題，由于政府積極行政，大幅度修正和強化公共政策，政府的作用不僅沒有被削弱，反而在某種意義上得到了加強。這意味著，公共行政的本質(zhì)沒有改變，基本功能沒有改變。作為國家政治上層建筑的一部分，只有在國家的作用逐漸弱化，以至開始消亡的時候，政府（公共行政）的作用才會隨之弱化以至逐漸消亡。或許，這就是為什么說“關(guān)于國家的觀念正是行政管理的靈魂”的原因所在。

一般認(rèn)為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國學(xué)者馮·史坦因（Von Stein）。他的行政思想最早見于1856年出版的《國家學(xué)說體系》,1865年增改后以《行政學(xué)》為名發(fā)表。書中涉及諸多行政管理問題，但一般認(rèn)為其內(nèi)容官房學(xué)和行政法學(xué)的涵義深重。作為一個公共行政的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見于美國學(xué)者伍德羅·威爾遜1887年所著的《行政學(xué)研究》一文。該文被認(rèn)為標(biāo)志著公共行政學(xué)的發(fā)端。從那以來，在公共行政學(xué)一百多年的發(fā)展史上，許多研究者從不同的角度給公共行政學(xué)下過許多不同的定義。區(qū)別的關(guān)鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區(qū)別的要點則主要集中在兩個層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。這兩個層面恰好反映了公共行政學(xué)發(fā)展史上兩個不同時期研究的不同側(cè)重點。

持“政治”行政觀的人主要是一些早期的行政學(xué)者。他們根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說和自然法原則、議會至上的原則認(rèn)為，凡國家立法、司法以外的政務(wù)總稱行政；政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門所管轄的事務(wù)，或是政府官吏推行政府功能時的活動。顯然，他們的基本出發(fā)點是宏觀的國家權(quán)力的分配，并在此基礎(chǔ)上將行政理解為狹窄的國家行政機關(guān)的功能或事務(wù)。這種定義方法并沒有錯，但不夠全面。因為，政治與行政無論在法理上或?qū)嶋H過程中都存在很強的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性，都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。

持“管理”行政觀的人主要是科學(xué)管理運動興起以后的一些行政學(xué)者。他們認(rèn)為，行政是如何使人民對政府的期望取得成功的各種方法；是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機關(guān)所宣布的政策而采取的一切運作；是一種活動或程序；是通力完成共同目標(biāo)的團體行動；行政特別注重管理方法、程序和具體操作，是研究政府做些什么和如何做的理論和方法；是經(jīng)由集體合作實現(xiàn)共同目標(biāo)的藝術(shù)。從這些觀點中可以看出，他們是從科學(xué)管理的原則出發(fā)看待公共行政的，將行政理解為一個實際而廣泛的運作過程。他們所注重的，是公共行政實施過程中的方法及其有效性。這樣，行政就被理解成為一個包括政府、其他公共權(quán)力機關(guān)、甚至工商社會組織的，有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。正因為如此，西方國家的某些大學(xué)在專業(yè)分類上將公共行政學(xué)或行政管理學(xué)歸并于工商學(xué)院。但一般說來，行政管理學(xué)仍以政府活動及其科學(xué)化為主要研究對象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法，以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理。英文里的Administration與Management，或者Public Administration與Private Administration、Business Administration，從更為廣泛的意義上說，包括Public Management與Private Management等，都可以用來表示上述區(qū)別。20世紀(jì)后70年，傾向企業(yè)化、市場化政府管理的人們，提出了新公共管理（New Public Management）的理論，主張建立企業(yè)化、市場化的政府公共管理模式。相關(guān)內(nèi)容我們將在最后一章加以討論。

綜觀公共行政學(xué)發(fā)展的歷史過程，關(guān)于公共行政（學(xué)）的定義不是太少而是太豐富了。理查德·斯蒂爾曼二世（Richard Stillman II）在其《公共行政學(xué)：概念與案例》中提到了十二種有影響的定義。在中國，公共行政學(xué)與行政管理學(xué)都是大眾化的稱謂。我們認(rèn)為，二者并無本質(zhì)的或重大的差異。如使用公共行政學(xué)，則公共行政是國家公共管理之一種，“公共性”因此構(gòu)成了公共行政管理的本質(zhì)屬性。與此相聯(lián)系，公共行政泛指各級國家行政機關(guān)以公共利益為目的，依據(jù)憲法及法律的規(guī)定，通過科學(xué)、及時地制定和準(zhǔn)確、有效地執(zhí)行公共政策，管理公共事務(wù)、維護公共秩序、保證公共安全、提供公共產(chǎn)品、實施公共服務(wù)的活動。換言之，公共行政是依法運用公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題、保障公眾利益、滿足公眾需求的一種最為廣泛、最為經(jīng)常、最為直接的國家行為。

如使用行政管理學(xué)，則行政管理學(xué)是由“行政”與“管理”以及“學(xué)”所組成的一個復(fù)合詞組。該復(fù)合詞組相應(yīng)表述的亦是一個復(fù)合概念：其中“行政”通常指政府公共行政過程中的政務(wù)的分析和推行。具體表現(xiàn)為政府以為全體國民服務(wù)等憲法原則和憲法精神為依據(jù)，以實現(xiàn)社會公平和社會正義等行政理念為指導(dǎo)，以運用公共行政權(quán)力為基礎(chǔ)，以承擔(dān)行政責(zé)任為前提，以合法的行政管理方式為手段，以追求卓越為目標(biāo)履行政府職能，制定國家宏觀公共政策。不難理解，價值判斷和價值選擇，是政府分析和推行政務(wù)的核心問題。“管理”通常指政府（行政）運用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會效益為基本考慮標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過程和活動。通過合法、規(guī)范、民主、進取而有創(chuàng)造性，合理、務(wù)實、靈活、堅定而有效的公共管理方式、方法的選擇，執(zhí)行或?qū)嵤﹪液暧^公共政策，是政府公共行政管理的主要問題。在實行民主政治體制的國家，提供廣泛而高品質(zhì)的公共服務(wù)，是政府基本的公共行政管理職能之一。

無論使用公共行政學(xué)還是行政管理學(xué)，“學(xué)”都是比較系統(tǒng)化和有著獨特領(lǐng)域的理論、方法或知識的體系。因此，行政管理學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運行機制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。在一般情況下，它主要反映政府（國家行政機關(guān)）管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活動，并通過對這些活動的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，發(fā)掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動這些活動的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化、合理化、效率化和時代化的進程。值得強調(diào)的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政管理思想和行政行為的基本價值標(biāo)準(zhǔn)。

二、公共行政學(xué)的研究對象與學(xué)科目的

與上述概念相一致，公共行政學(xué)的動態(tài)、發(fā)展的學(xué)科功效和學(xué)科目的主要集中在：

第一，研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，根本目的在于如何確保政府的行政宗旨，確保政府及其官員依法行政，防止政府及其官員侵權(quán)、越權(quán)甚至實行行政專橫，同時確保政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。

第二，研究關(guān)于提升政府公共行政管理的水準(zhǔn)和行政效率的思想、途徑和方式。其基本任務(wù)集中在四個方面，即如何不斷地提升政府公共政策的質(zhì)量，不斷地提升政府社會管理的水準(zhǔn)，不斷地強化政府公共服務(wù)的功能，不斷地提升政府的“與時俱進”和自律的能力。

第三，在不斷提高行政學(xué)術(shù)水準(zhǔn)的同時，為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見。

第四，全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。其綜合性的學(xué)科優(yōu)勢有助于彌補技術(shù)專家的不足。其獨特的學(xué)科體系既可以對現(xiàn)職人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也可以對未來人員進行基礎(chǔ)教育。因此說，公共行政學(xué)是一門作用獨到的學(xué)科。

三、公共行政學(xué)的研究范疇與研究方法

（一）公共行政學(xué)的研究范疇

公共行政學(xué)既是一門系統(tǒng)化的理論、邏輯和知識的體系，就應(yīng)當(dāng)有其獨特的由各種范疇組成的領(lǐng)域。在這方面，不少研究者提出了自己的觀點，其中較具代表性的有：

倫納德·懷特將公共行政學(xué)的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)。“惟在行政各支系中，均有數(shù)種根本問題：組織、人事、監(jiān)督、財政，此即本書所極欲揭示者也。”他的這種觀點見諸于美國的第一本大學(xué)公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)概論》，對后來的研究產(chǎn)生了一定的影響。

盧瑟·古立克（Luther Gulick）和林達爾·厄威克（Lyndall Urwick）合編的《行政管理科學(xué)論文集》提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論，即計劃（Planning）、組織（Organizing）、人事（Staffing）、指揮（Directing）、協(xié)調(diào)（Coordinating）、報告（Reporting）、預(yù)算（Budgeting），以此概括行政管理的七大基本職能，并為此創(chuàng)造了一個新的英文單詞POSDCORB，這在當(dāng)時頗有影響。其中計劃理論后來逐步發(fā)展成為設(shè)計理論，為新的決策科學(xué)的創(chuàng)立提供了有益的準(zhǔn)備。

我國臺灣學(xué)者張金鑒試圖用更細致的分類來表述公共行政學(xué)的研究范疇，提出了“15M”理論，即目標(biāo)（Aim）、計劃（Program）、人員（Men）、經(jīng)費（Money）、物材（Materials）、組織（Machinery）、方法（Method）、領(lǐng)導(dǎo)（Command）、激勵（Motivation）、溝通（Communication）、士氣（Morale）、協(xié)調(diào)（Harmony）、及時（Time）、空間（Room）、改進（Improvement）。

一般說來，公共行政學(xué)的基本研究范疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率（績效）、機關(guān)管理、公共財政（財務(wù)行政）、物材行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。這大體上正是本教科書的內(nèi)容。

（二）公共行政學(xué)的研究方法

公共行政學(xué)既是一個系統(tǒng)化的方法體系，就應(yīng)當(dāng)具有能夠相互印證或補證的若干分析方法。這些方法為學(xué)科的科學(xué)性和實用性提供保證，并形成了學(xué)科的綜合優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)指出的是，公共行政學(xué)使用的分析方法具有兩個方面的特征：其一，公共行政學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等；社會調(diào)查的方法，社會統(tǒng)計的方法等。其二，在實際的研究過程中，公共行政學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。公共行政學(xué)常用的分析方法如下：

1．邏輯分析方法，又稱哲學(xué)研究法，主要從哲學(xué)的觀點出發(fā)研究公共行政現(xiàn)象，通過運用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直接與哲學(xué)思想相關(guān)的分析方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個性的關(guān)系，一般規(guī)律與特殊規(guī)律的關(guān)系，進而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。邏輯分析方法同時廣泛應(yīng)用于公共政策分析。

2．法規(guī)分析方法，主要從法理、法律、法規(guī)的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規(guī)范性、合理性，研究政府行政行為的條件性或局限性。在現(xiàn)代實行民主憲政的國家，因政府“他建立”的公共屬性，法規(guī)研究方法是廣泛使用的分析方法之一。正因為如此，公共行政學(xué)與行政法學(xué)在某些國家經(jīng)常被視為同一研究范疇。

3．歷史分析方法，又稱史學(xué)研究法，注重公共行政和公共行政學(xué)的起源、發(fā)展及演變沿革的過程，不同時期的不同特點和歷史類型，以及歷史情形對現(xiàn)實行政的影響和借鑒意義。歷史分析方法是一種基于時間序列的縱向的分析方法。

4．實證分析方法，又稱事實研究法、行政調(diào)查法，指通過觀察、描述事實，進而依據(jù)事實得出結(jié)論的分析方法。其特點，是以實際、具體的行政事項或行政過程為研究對象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問題的癥結(jié)所在，并制定切合實際、行之有效的對策。一般認(rèn)為，實證分析主要回答“是什么”的問題。最大限度地收集與客觀事實相關(guān)的一切資料或數(shù)據(jù)，是實證分析方法的基礎(chǔ)，也是實證分析結(jié)論科學(xué)性的關(guān)鍵。“實然性”是實證分析方法的主要的方法論特征。由于所謂“事實”在事實上總是觀察主體與客觀存在相互作用的結(jié)果，觀察主體對觀察對象的認(rèn)定總是取決于他所受的教育和經(jīng)歷，所以，人們觀察到的雖然是客觀存在（自然）本身，但得出的結(jié)論卻不一定反映或完全反映客觀事實。換言之，偏見很難完全避免。另外，分析的客觀程度也與觀察者的觀察方式有關(guān)，即分析的客觀程度取決于分析者的修為程度。

5．規(guī)范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價值判斷做出結(jié)論的分析方法，即根據(jù)一定的理念、價值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對“是非”做出一定的評價。規(guī)范分析方法主要回答“應(yīng)該怎么樣”的問題。“應(yīng)然性”是規(guī)范分析的主要的方法論特征。規(guī)范分析方法重視價值賦予，認(rèn)為尋求公正、合理的價值應(yīng)是人類行為的基本準(zhǔn)則。但是，由于人類社會在許多方面存在著廣泛的差異和分歧，相應(yīng)形成了許多的意識形態(tài)以及許許多多的價值觀念，直接和間接地作用于人們對特定問題的觀點。因此，價值賦予和尋求公正、合理的價值都是必要的，但被賦予的、引為準(zhǔn)則的價值是否公正、合理，則經(jīng)常可能存在不同的意見，從而引發(fā)關(guān)于價值的不確定性。

6．比較分析方法，主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實現(xiàn)高效、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時間序列的分析方法。比較研究特別需要注意不同比較對象間的可比性和可比程度。

7．系統(tǒng)分析方法，又稱生態(tài)研究法或環(huán)境研究法，其特點，是將相關(guān)行政活動進而整個行政過程乃至社會環(huán)境視為一個有機整體，著重研究各個相關(guān)部分的交互影響、雙向往來、動態(tài)平衡、彼此關(guān)系，進而尋求最優(yōu)化的行政選擇。由于系統(tǒng)具有幾乎無限的相關(guān)性，因此，作為一種分析方法，如何合理地建立“分析單元”，進而正確地解析各個分析單元之間的聯(lián)動、因果關(guān)系，是系統(tǒng)分析方法的基礎(chǔ)性工作。

8．生理分析方法，主要研究政府成員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的，在于建立二者之間的合理的對應(yīng)關(guān)系。由于衣、食、住、行等生理需要是人類的基本的需求，且直接關(guān)系人類的精神狀態(tài)，因此，有必要關(guān)心政府成員的生理需求與工作狀態(tài)之間的關(guān)系。

9．心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。該方法注重研究人的心理活動、心理特征及其與之相一致的行為、團體行為與行政管理的關(guān)系，強調(diào)通過滿足人的合理的精神需求、實行激勵，通過團體交互行為的影響來改變?nèi)说男膽B(tài)，實現(xiàn)心理平衡，建立集體行為準(zhǔn)則，培養(yǎng)團隊精神。人的內(nèi)在的行為動機，團體內(nèi)人與人交互作用的方式，團體與團體交互作用的方式，以及有效地誘導(dǎo)動機，改變團體交互影響特質(zhì)的途徑等，是心理分析方法主要的研究范疇。

10．資料分析方法，又稱間接研究或圖書館分析方法，其研究方式主要通過查閱現(xiàn)有的法律法規(guī)條文、政策文件、文書檔案、書刊、論文、研究報告等，尋求對一定行政問題或行政現(xiàn)象的理解。由于政府行政行為具有相當(dāng)強的規(guī)范性，因此，通過使用資料分析方法，經(jīng)常便于較為清晰地了解問題的起因、政策形成的過程，便于進行比較研究，有利于保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。資料分析方法通常與其他分析方法綜合運用。

11．案例分析方法，又稱個案研究法，其特點，是對已經(jīng)發(fā)生的真實而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。該方法的關(guān)鍵，在于資料真實、全面，充分反映事件全過程中的各個主要因素及其相互關(guān)系。該方法的困難，主要亦在于所依據(jù)資料的真實性、完整性，在于分析者價值觀念的客觀性、公正性以及專業(yè)訓(xùn)練的水準(zhǔn)。

12．量化分析方法，又稱數(shù)學(xué)模型研究法或數(shù)量分析研究法，其基本特點，是直接和廣泛應(yīng)用電子計算機，注重通過統(tǒng)計學(xué)、對策論、線性規(guī)劃、矩陣和建立數(shù)學(xué)模型等數(shù)量化分析方法，研究和證明行政管理現(xiàn)象的因果對應(yīng)關(guān)系和規(guī)范性，實現(xiàn)行政抉擇和對未來預(yù)測的正確性。作為一種分析方法，量化研究最大的難點，在于人類感情的復(fù)雜性，人類行為的不確定性，人類心理活動的難以預(yù)知性。

13．模擬分析方法，是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代以來流行于歐美的一種分析方法。其出發(fā)點，是力圖解決社會科學(xué)中長期存在的一個問題，即如何控制和反復(fù)實驗。模擬分析方法是量化分析方法的繼續(xù)和發(fā)展，其特點，是通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。由于行政管理所涉及的自變量、因變量及其相互關(guān)系極為復(fù)雜，所以，這種方法在目前局限性較大。

14．利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。與關(guān)于人性的研究相聯(lián)系，利益分析方法注重利益的形成，利益的存在形式，利益的合法性、合理性，利益的分配與再分配的原則、形式、調(diào)節(jié)機制，利益的表現(xiàn)或爭奪形式，利益的改變，利益集團的形成及其演變等利益問題。更重要的是，利益分析方法注重政府公共政策選擇與利益、利益集團或壓力集團之間的關(guān)系。由于現(xiàn)代社會存在明顯的表現(xiàn)為群體化、集團化、區(qū)域化、行業(yè)化的利益分化的趨勢，所以，利益分析方法在實際政府行政決策過程中幾乎是不可缺少的。

四、公共行政學(xué)的學(xué)科特點及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

（一）公共行政學(xué)的學(xué)科特點

公共行政學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)的科學(xué)，其學(xué)科特點是比較突出的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。政府公共行政管理涉及的對象和事務(wù)幾乎無所不包，與此相一致，公共行政學(xué)也就必須要研究涉及各個方面的管理問題。因此，研究行政管理現(xiàn)象必須具備許多相關(guān)學(xué)科的知識，并為此發(fā)展出了許多專業(yè)行政理論，如司法行政、公安行政、商業(yè)行政等。綜合性，是公共行政學(xué)的最大學(xué)科優(yōu)勢和最突出的特點之一。

2．實踐性，即它是實際的、應(yīng)用的、具體的。政府公共行政管理是一個實實在在的過程，公共行政學(xué)就是要使這一過程合法、合情、合理、行之有效。為此，就必須從這一過程中尋找、覺察和發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)過客觀的分析和周詳?shù)恼撟C，進而提出有助于解決問題的對策。實踐性是公共行政學(xué)的生命力和效用性的基礎(chǔ)。如果不能從實踐中發(fā)掘問題和研究解決問題，公共行政學(xué)就失去了現(xiàn)實意義。

3．系統(tǒng)性，即它是整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。政府是一個按照一定法則建立的、有著一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和行政活動或行政行為是按照一定法則相互聯(lián)系開展的，進而產(chǎn)生整體效應(yīng)。這就要求公共行政學(xué)具有同樣的特點。只有用系統(tǒng)的觀點和方法看待、研究各種行政現(xiàn)象及其相互關(guān)系，才能提出解決各種復(fù)雜的行政問題的正確之道。

4．技術(shù)性，即它是方法的、工具的、手段的。研究和解決行政問題，不僅要有正確的概念、范疇和理論指導(dǎo)，而且要有科學(xué)、可靠的方法和技術(shù)。如前所述，公共行政學(xué)就是一門建立了眾多的研究和解決問題方法的學(xué)科，并形成了方法論方面的綜合優(yōu)勢。

5．發(fā)展性，即它是動態(tài)的、進步的、創(chuàng)新的。國家行政管理是人類社會發(fā)展的產(chǎn)物，是隨著時代的進步而演變的。與此相一致，研究國家行政現(xiàn)象的公共行政學(xué)也必須不斷更新、創(chuàng)造和發(fā)展變化。在公共行政學(xué)的發(fā)展史上，新的理論和方法是層出不窮的。這些理論和方法每每適應(yīng)了政府在新的社會歷史條件下公共行政管理的需要。正因為這樣，公共行政學(xué)才歷久不衰，為各國政府和相關(guān)學(xué)科所重視。

（二）公共行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系

任何一門社會科學(xué)的內(nèi)涵，都不僅限于該學(xué)科的中心點，其意義都是建立在與其他學(xué)科相互聯(lián)系、相互比較、彼此相交的相互關(guān)系的基礎(chǔ)之上的。這就有必要討論公共行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。

1．公共行政學(xué)與政治學(xué)。一般認(rèn)為，公共行政學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。所以，從淵源上說，公共行政學(xué)是政治學(xué)的分支學(xué)科。但經(jīng)過百余年的演變，二者已經(jīng)各具比較明顯的領(lǐng)域差別。

政治學(xué)主要研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實踐。公共行政學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達成這些目標(biāo)。因此，實務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，有人認(rèn)為行政學(xué)是借政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實它的內(nèi)涵。

2．公共行政學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，公共行政學(xué)源出行政法學(xué)，因為公共行政學(xué)的形成是從研究法律對行政活動的規(guī)范開始的。后來由于行政活動日漸繁多，由客觀需求所促成的行政裁量日漸增多，引起了人們對行政的普遍關(guān)注，公共行政學(xué)才逐漸分離獨立成一門學(xué)科。

從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對民權(quán)和其他公共權(quán)力有所侵犯時如何懲處和補救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。公共行政學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在實際行政過程中的有效性。行政法學(xué)與公共行政學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者不斷充實其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權(quán)威的規(guī)范，進而加強自身的效能。因此，公共行政學(xué)與行政法學(xué)在現(xiàn)代社會中是緊密聯(lián)系、相互促進的兩門學(xué)科。

3．公共行政學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。企業(yè)管理學(xué)是科學(xué)管理運動興起以來的有關(guān)企業(yè)管理的理論和方法的總稱。一般認(rèn)為，企業(yè)管理學(xué)較之行政學(xué)后起，它主要研究如何管理和改進企業(yè)的經(jīng)營狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤。但它興起之后卻不斷對公共行政學(xué)產(chǎn)生重大、直接的影響和推動。應(yīng)當(dāng)說，公共行政學(xué)借用或吸收了相當(dāng)多的企業(yè)管理學(xué)的概念和方法，同樣，企業(yè)管理學(xué)也從公共行政學(xué)借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質(zhì)上是一致的，僅就方法論而言，二者也是相通的，但在研究對象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。公共行政學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。

4．公共行政學(xué)與社會學(xué)。社會學(xué)是研究人類社會各種社會生活現(xiàn)象的學(xué)科，是社會科學(xué)的基本學(xué)科之一。從廣義上說，一切社會生活都是它的研究內(nèi)容，其中包括社會公共管理的概念、方式和手段。公共行政學(xué)只有將行政現(xiàn)象置于廣大的社會環(huán)境中來考察，才能獲得比較符合實際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會學(xué)則不以公共權(quán)力的成立和行使為特定研究對象。就相互關(guān)系而言，社會公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，公共行政學(xué)與社會學(xué)是相互促進、相互支持的。

除了以上學(xué)科外，公共行政學(xué)與（公共）經(jīng)濟學(xué)、政策科學(xué)、財政學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、心理學(xué)、社會心理學(xué)、行為科學(xué)、運籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、計算機語言學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)系。

五、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神

現(xiàn)代行政現(xiàn)象是指第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代以來，國際上，主要是發(fā)達國家所出現(xiàn)和形成的某些公共行政現(xiàn)象。現(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的、政府在實施公共行政管理過程中的比較重視和強調(diào)的某些行政精神。

（一）現(xiàn)代行政現(xiàn)象

現(xiàn)代行政現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面：

1．行政職能擴展。行政國家職能的擴展是一種歷史的必然，它反映了一種對國家職能和法治原理的再認(rèn)識。在比較長的一個歷史時期里，西方國家一直奉行自然法的國家理論，以自然法理論作為資產(chǎn)階級正統(tǒng)權(quán)力的理論基礎(chǔ)，認(rèn)為唯有立法才能直接和真正反映國民的意志。因此，議會被認(rèn)為具有至高無上的法權(quán)地位，而政府只能依法行政、依法為治。進而，憲法規(guī)定行政活動的限度和秩序，國家行政機關(guān)的一切行政行為都必須以法律為依據(jù)，受立法的嚴(yán)格控制，由此形成“無法律即無行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動。與這種國家理論相一致，西方國家政府的職能在相當(dāng)長一個歷史時期被限定在維護國家安全、社會秩序以及個人財產(chǎn)不受侵犯等方面。

自由資本主義發(fā)展成為壟斷資本主義，特別是第二次世界大戰(zhàn)以至60年代以來，人類社會發(fā)展進步的節(jié)奏明顯加快，出現(xiàn)了大量的新思想、新觀念、新學(xué)科、新技術(shù)、新行業(yè)、新文化、新財富，推動著人們形成新的需求和新的價值觀念，同時給西方國家?guī)砹巳諠u增多、日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會問題，這就需要一種能夠?qū)ψ兓皶r做出反應(yīng)并有效解決問題的力量。這種力量就是政府，即國家行政機關(guān)。顯然，因其權(quán)力屬性和運用權(quán)力的方式，緩慢而欠靈活的傳統(tǒng)的立法和司法制度是無法及時滿足社會發(fā)展變化的需求的，而政府的權(quán)能又受到較大的抑制，這就難以避免地要激化傳統(tǒng)的國家制度與現(xiàn)實需求之間的矛盾。在這種條件下，具有較強機動性、靈活性、伸縮性的國家行政機關(guān)，順理成章地要被推向國家的主導(dǎo)權(quán)。西方國家認(rèn)為，純粹的法治行政有其局限性——法律有限、人事無窮已不再適應(yīng)變化的需要，過分強調(diào)既定法律對行政的支配作用，實際上造成了現(xiàn)實政府的消極性，否定了現(xiàn)實政府發(fā)揮積極、主動、創(chuàng)造作用的可能性。因此，依法行政不應(yīng)是一切行政行為均須依照法律條款，而是必須符合法律原則。也就是說，在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔(dān)起了保國衛(wèi)民的責(zé)任，而且承擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個人私欲損害社會公益以及緩解社會矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴展造成了“行政國家”（Administrative State）的興起，“行政國家”的興起則造就了一個“大政府”（big government）。與此相一致，也形成了適應(yīng)現(xiàn)代國家權(quán)力格局變化的現(xiàn)代公共行政學(xué)。

“行政國家”作為一種學(xué)術(shù)研究的概念和理論最早由美國行政學(xué)家德懷特·沃爾多于1948年發(fā)表、1984年再版的《行政國家：美國行政學(xué)的政治理論研究》一書中提出，經(jīng)過弗里茨·馬克斯（Fritz Marx）于1957年發(fā)表的《行政國家：科層體制概論》等研究成果的發(fā)展，已經(jīng)成為一種確認(rèn)的理論和公共行政的研究領(lǐng)域。行政國家首先是一種國家公共行政職能現(xiàn)象，其次是一種國家公共權(quán)力現(xiàn)象，同時也是一種公共事務(wù)管理現(xiàn)象，主要指19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體的關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴展，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和制定同法院判決效力相近的行政裁判權(quán)，大量直接管理和介入國家事務(wù)和社會事務(wù)，從而起著最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。有關(guān)“行政國家”的情況我們將在相關(guān)章節(jié)進一步介紹和討論。

但是，進入80年代以后，尤其是90年代以來，鑒于政府職能擴張帶來的許多嚴(yán)重的問題，例如，官僚主義盛行，行政效率低下，公眾意愿和權(quán)利受到侵害等等，西方國家公共行政的理論與實踐都出現(xiàn)了涉及廣泛的革新。有關(guān)西方國家公共行政的理論與實踐的革新、發(fā)展，我們將在相關(guān)章節(jié)進一步介紹和討論。

2．不良行政現(xiàn)象增加。行政權(quán)力的擴展和強化導(dǎo)致了行政國家的出現(xiàn)，行政國家的出現(xiàn)則進一步大大加強了行政活動。行政裁量權(quán)的廣泛使用，使政府的行政活動幾乎涉及社會生活的每一個領(lǐng)域。以行政權(quán)力的強化和行政職能的擴展為基礎(chǔ)的政府行政活動的加強相應(yīng)帶來了一系列的不良行政現(xiàn)象：

（1）行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務(wù)人員也大量增加。例如，英國在1901年只有常任文官11.6萬人，到1955年則猛增至63.56萬人。這種現(xiàn)象，一方面提高了政府行政管理的專業(yè)化水平，另一方面也使政府在設(shè)官分職、劃分權(quán)責(zé)、提高效率等自身行政管理方面遇到了重重困難，同時使政府各部門及人員之間相互依賴的程度加深，造成了不同的行政主體必須經(jīng)常協(xié)同處理同一管理問題，而協(xié)同效果總是不佳的現(xiàn)象。盡管近年來西方國家通過一系列行政改革試圖緩解以至解決這些問題，但實際成效還有待實踐的進一步檢驗。

（2）行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響。造成這種情形的原因，主要在于參與決策各方的差異，比如，價值觀念、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、議政程序、集團利益等。決策遲緩并不總是一種不良現(xiàn)象。在某些情況下，相對延長的決策過程為科學(xué)決策提供了反映各種不同觀點的機會，從而增加決策的正確性。但在多數(shù)情況下，它直接妨礙或損害公共決策應(yīng)有的時效性。尤其在21世紀(jì)快速發(fā)展變化的歷史條件下，行政決策遲緩將導(dǎo)致喪失各種可能的發(fā)展機遇。行政決策遲緩的原因是復(fù)雜的。政府整體的知識能力，政府首長的品格、素養(yǎng)等，都有可能影響行政決策的進程。在現(xiàn)代民主憲政體制的國家里，盡可能地兼顧各方面的利益，是政府行政決策的一個出發(fā)點。因此，不同行為主體的錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系常常也會直接引發(fā)利益糾葛，從而影響行政決策。

（3）政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象從根本上是由現(xiàn)代社會再分工和學(xué)科再分化以及公共行政管理對象的多樣化、復(fù)雜化所決定的。面對日新月異的社會，用“常識”來實施公共行政管理顯然已經(jīng)遠遠不夠了。要適應(yīng)社會的快速發(fā)展變化，符合社會的需求，就必須經(jīng)常吸收新觀念、采用新技術(shù)、啟用新人才，而這些在現(xiàn)代社會里都是以專業(yè)來劃分的。因此，招攬專業(yè)人才，成為現(xiàn)代政府的一項經(jīng)常性業(yè)務(wù)。在這方面，即使是如英國這樣傳統(tǒng)重視“通才”的國家，近些年來也開始比較注意吸收專才。美國等國家則歷來重視專才，且無論政務(wù)官或常務(wù)官都是如此。但在政府決策過程中廣泛使用專業(yè)人才，也相應(yīng)造成了“專業(yè)人員國家”的現(xiàn)象，成為新一類的公共行政問題。這主要是指，政府管理人員專業(yè)化在提高政府行政管理的水平和效率的同時，也造成了不同專業(yè)人員之間、政府與公眾之間在相互理解方面的某些障礙。另外，人員專業(yè)化并不否定行政通才的地位和作用。在許多綜合性事務(wù)中，行政通才的獨特作用是不可取代的，只是在現(xiàn)代政府中，所謂行政通才一般是指具有某一種專業(yè)知識、同時又具有比較豐富的綜合管理經(jīng)驗和知識的人才。在人才學(xué)中，一般稱之為“T型”人才。

（4）官僚化傾向滋長，導(dǎo)致了“程序化”行政現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅使國家行政組織中人際關(guān)系淡薄，主動進取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。政府組織是典型的、大規(guī)模的、功能型的、層級節(jié)制的組織形態(tài)，組織內(nèi)部有著嚴(yán)格的上下級關(guān)系和各自的權(quán)責(zé)范圍，重階層、尚服從是其組織關(guān)系的基本特征。這種特征由于基于對民意機關(guān)負(fù)責(zé)的法律規(guī)章的重重限制而得到強化。在這種情況下，“辦公”與“公辦”司空見慣，奉命辦事、例行公事、恪守邊界成為一種經(jīng)常的現(xiàn)象，首創(chuàng)精神被削弱，進而造成行政機關(guān)行為方式和管理程序的某種程度的僵化現(xiàn)象。除此之外，政府公務(wù)員終身任職的永業(yè)制度，也在一定程度上妨礙了其進取精神的發(fā)揚。充分的職業(yè)保障免除了公務(wù)員的后顧之憂，但也在一定意義上形成了一個特殊的社會階層，削弱了政府內(nèi)部的競爭機制，使公務(wù)員可能出現(xiàn)斗志衰退，養(yǎng)成按部就班、不慌不忙、慢條斯理的習(xí)性。這一切都有可能疏遠政府與國民的關(guān)系，造成民眾對政府的失望情緒。這種現(xiàn)象如果不能得到及時和有效的克服或抑制，則會加重官僚化的行政現(xiàn)象。

關(guān)于不良行政現(xiàn)象的描述，“帕金森定律”和“彼德原理”的影響較大。

“帕金森定律”。為英國學(xué)者諾斯科特·帕金森（Northcote Parkinson）1957年在《帕金森定律——組織病態(tài)之研究》（Parkinson's Law）一書中提出。作者在書中對官僚組織機構(gòu)、事業(yè)單位易于發(fā)生又極難改進的近似病態(tài)的多種現(xiàn)象進行了描述。因著這些現(xiàn)象均是組織的積垢——“官場病”，實在難以改變，所以，作者冠之以“定律”，借以強調(diào)其常態(tài)屬性。迄今為止，書中描寫的現(xiàn)象仍然是廣泛存在的不良組織現(xiàn)象。

定律一，冗員增加原理。官員數(shù)量增加與工作量增加并無關(guān)系，而是由兩個原因造成的：（1）每一位官員都希望增加部屬而不是對手；（2）官員們彼此為對方制造工作。在正常條件下，人員增加符合這樣一個公式：

式中k表示增加部屬而自己因此獲得晉升的官員數(shù)；l表示任官時年齡與退休年齡之差；m表示機關(guān)內(nèi)部答復(fù)瑣碎問題所需要的人時數(shù)；n表示官員的管轄單位數(shù)；x表示每年需要增加的人員數(shù)。加以百分比，公式變成：

其中y表示原有全部人員。按照該公式，無論工作量有無變化，計算得到的數(shù)值永遠在5.17%—6.56%之間。

定律二，中間派決定。中間派在議會等“票決制”政策議程中具有舉足輕重的作用，以至于中間派實際決定政策制定。所謂中間派指這樣一些人：對事先分發(fā)的會議資料不加了解的人；沒頭沒腦不清楚議程進行情形的人；耳朵不大靈光的人；醉意未盡、昏頭昏腦的人；年紀(jì)老邁而自以為精神矍鑠的人；意志薄弱的人。為了爭取多數(shù)，爭執(zhí)雙方不得不費盡心機、用盡手段爭取中間派。

定律三，“雞毛蒜皮定律”。財政委員會的大部分成員由不了解百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所花費的時間與所涉及的金額呈反比例，即涉及金額愈大，討論的時間愈短，反之時間則愈長。只有在涉及金額實在不值得一提時，情況才可能反轉(zhuǎn)。

定律四，無效率系數(shù)。由于復(fù)雜的利益關(guān)系，決策性委員會的非必須成員愈來愈多，以至于會議開始變質(zhì)，變得效率低下，變得不可救藥，不得不在委員會中再設(shè)立核心決策委員會或核心決策團體。無效率系數(shù)計算公式如下：

式中m表示實際平均出席人數(shù)；o表示受外界壓力影響的人數(shù)；a表示出席人員的平均年齡；d表示最遠相互距離的平均值；y表示委員會成立年數(shù)；p表示主席的忍耐力；b表示開會前測量的最老的三位出席者的平均血壓；x表示委員會無法有效工作的委員人數(shù)，即無效率系數(shù)。

定律五，人事遴選庸才。人們設(shè)計了許許多多的人事遴選的方法，譬如世襲、筆試、心理測試、行為測試等等。但大部分測試是事與愿違、徒勞無功的。遴選條件和遴選方法將遴選者引入歧途，最終不得不依靠偶然性標(biāo)準(zhǔn)遴選。

定律六，辦公場所的豪華程度與機關(guān)的事業(yè)和效率成反比。事實上，那些事業(yè)處在成長期的機關(guān)是沒有足夠的興趣和時間設(shè)計完美無缺的總部的。因此，“設(shè)計的完善乃是凋零的象征”, “完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”。

定律七，“雞尾酒會公式”。會議與雞尾酒會是現(xiàn)代社會的兩種緊密聯(lián)系在一起的運作方式。召開會議通常同時意味著雞尾酒會。后者通常最能體現(xiàn)人物的實際重要性。假如把酒會會場從左到右分為A—F六段，從進門處到最遠端分為1—8八段，就可以劃分出48個方塊；再假定酒會開始時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后兩小時二十分鐘，那么，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7方塊集合。最重要的人物自然會在其中。

定律八，嫉妒癥。在嫉妒癥流行的機關(guān)里，高階主管勤苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，低級人員喪氣而不務(wù)正業(yè)。嫉妒癥病象可以分為三期：第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥”。第二階段，“庸妒癥”患者不幸進入或原本就在高層，于是盡一切可能排斥比自己本領(lǐng)強的人，拒絕提升能干的人，其結(jié)果，才智者掛冠而去，以至于機關(guān)似乎在進行愚蠢比賽，競相表現(xiàn)愚蠢。第三階段，機關(guān)仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得其門而入，以至于從上至下是一群缺乏智慧的糊涂蟲，機關(guān)病入膏肓，實際處于“昏厥”狀態(tài)，此時已無藥可救。嫉妒癥之所以得以流行，是因為第三流水準(zhǔn)成為了政策原則。自鳴得意、自我陶醉、吹毛求疵、嘲笑他人、毋庸申辯等均是嫉妒癥的病理表象。

定律九，財不露白。（略）

定律十，退休混亂。無論退休年齡（R）如何確定，一般的退休理論都會認(rèn)為，在退休之前三年左右（R-3）人的精力會開始自然減退。這并沒有錯。問題在于如何確定退休年齡，更大的問題在于有無合適的接替者。因為，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設(shè)法阻止職位較低者接近自己的職位，以延遲自己的退休時間。對此，安排“戀棧”者不斷地航空旅行，天南海北參加溫差明顯、日程緊湊的會議，同時不斷填寫多種表格，終會使當(dāng)事者承認(rèn)自己年老體邁。

“彼德原理”。“彼德原理”由美國教育學(xué)家、心理學(xué)家、管理學(xué)家勞倫斯·彼德（Laurence Peter）于1960年首次公開發(fā)表，1969年在《彼德原理》（The Peter Principle）一書中系統(tǒng)提出。該文以剖析人性的弱點為出發(fā)點，揭示了廣泛存在于社會組織的痼疾——不稱職。“彼德原理”的公式是：“在層級組織中，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層。……彼德原理的推論結(jié)果是：每個職位終將由不能盡職的不勝任的員工所占據(jù)。”這是因為，由于層級組織的結(jié)構(gòu)性特性，無論一個人有多少聰明才智，又多么勤奮努力，總會有不能勝任的職位，而晉升是必然的，一直到不能勝任為止，更何況還存在許許多多不良組織病象。

彼德原理內(nèi)容廣泛，我們僅介紹其中部分精彩定律：

彼德原理推論：每一個職位最終將由不能盡責(zé)、勝任的員工占據(jù)，層級組織的工作多半由尚未到達不勝任階層的員工完成；

彼德差別定律：政府機關(guān)與私人機構(gòu)的最大的差異在于前者忙著花錢，后者忙著賺錢；

胡爾定理：多位貴人的共同提拔，可能產(chǎn)生乘數(shù)提拔效應(yīng)；

艾利斯進步定律：所謂進步，就是以一件麻煩事替換另一件麻煩事；

馬克·吐溫禁果定律：亞當(dāng)不是為了蘋果才要蘋果，而是因為那是禁果他才要；

龐德定律：任何以善始者必定惡終；

歐瑟定律：一個組織的權(quán)位最高者，通常存在把所有時間花費在出任委員會委員及簽名的趨勢；

道定律：層級體系中的職位越高者，困惑越大；

斯威夫特野心定律：野心驅(qū)使人從事最為平凡的事，所以，攀登的姿勢與匍匐前進別無二致；

甘地枷鎖法則：金枷鎖較之鐵枷鎖危害更大；

哈佛定律：即使在嚴(yán)密控制壓力、溫度、音量、濕度以及其他變數(shù)的條件下，人體內(nèi)的器官仍然會隨心所欲、為所欲為；

漢密爾頓人性法則：人類是一種會講述理由而不會理智思考問題的動物；

梅爾定律：如果事實與理論不符，那么事實必定被唾棄；

鏈條定律：鏈條與其最脆弱的環(huán)節(jié)有著相同的強度，鏈條越長，脆弱的環(huán)節(jié)越多；

華盛頓辦事規(guī)律：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推諉，三人共事永無成事之日；

奈什規(guī)則：坐著工作的人比站著工作的人賺的錢多；

理發(fā)定律：不要問理發(fā)師你是否該理發(fā)了；

蕭伯納經(jīng)濟學(xué)家規(guī)律：如果所有的經(jīng)濟學(xué)家排圈坐，他們絕無可能達成一個共同的結(jié)論。

3．公共行政管理和公共行政管理理論現(xiàn)代化。這主要是指隨著社會的發(fā)展進步，政府相應(yīng)形成的某些行政現(xiàn)象：

（1）重視社會目的。現(xiàn)代社會是民主政治的社會。民主的觀念、意識已經(jīng)深化為一種大眾的、社會的現(xiàn)象，國民行使公民民主權(quán)力達到了前所未有的程度。這種情況的出現(xiàn)，就國家的階級職能而言，是因為在現(xiàn)代國家中，民主不僅是調(diào)整統(tǒng)治階級內(nèi)部各種力量或派別的重要手段，而且是調(diào)整統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間階級關(guān)系的重要手段，換言之，民主是階級統(tǒng)治的必要條件；就國家的社會職能而言，民主則是政府取得社會的理解、合作和支持，以推行政令的必要條件，而國家的階級職能，是以其社會職能為條件的。這就要求包括政府在內(nèi)的一切國家機關(guān)重視國民意愿，接受大眾監(jiān)督，要求政府以實現(xiàn)一定的社會目的為一切行政行為的出發(fā)點，以國民的利益為一切行政行為的價值標(biāo)準(zhǔn)，即以國民的意志為轉(zhuǎn)移。現(xiàn)代的世界是相互聯(lián)系、相互依賴的世界，因此，政府在采取行政措施的時候還應(yīng)當(dāng)充分考慮到國際影響。

從積極意義上說，重視社會目的、為國民利益服務(wù)是現(xiàn)代民主憲政國家政府的天經(jīng)地義的職守；從消極意義上說，輕視社會目的、不為或不能為國民利益服務(wù)的政府，則會為國民所不容、被國民所拋棄。因此，現(xiàn)代各國政府，一般都配置了相當(dāng)?shù)臋C構(gòu)和人員，來經(jīng)常和及時地調(diào)查了解民意，并盡量將政府的行政行為及其合理性、公益性訴之以國民，竭力搞好大眾關(guān)系，以獲得國民的諒解和支持。

必須看到的是，與國家或政府的歷史存在的必然性、必要性相聯(lián)系，“精英政治”與“大眾民主”的矛盾將長期存在。從這個意義上說，重視社會目的相應(yīng)將是一個漸進的過程。

（2）公共行政管理手段現(xiàn)代化，主要是指政府為適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，不斷和大量吸收、采用現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)方法的行政現(xiàn)象。在這方面，電話、電報、電傳、復(fù)印、光纖通訊、衛(wèi)星傳送、高速交通工具，尤其是互聯(lián)網(wǎng)及其衍生產(chǎn)品等現(xiàn)代化、自動化、智能化、數(shù)字化辦公設(shè)備，已經(jīng)在發(fā)達國家政府中得到了比較廣泛的使用，特別是計算機的微機化、高速化、大容量的迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)的普及，更使政府輸入和輸出信息的容量和速度、分析和處理信息的廣泛性和準(zhǔn)確性大大提高。這就大大增強了政府處理突發(fā)、偶發(fā)、大型、復(fù)雜行政問題的能力，提高了政府的行政效率，同時大大改善了政府與國民溝通的狀況。

（3）公共行政管理理論現(xiàn)代化。這種理論，直接反映現(xiàn)代公共行政的發(fā)展過程。從科學(xué)管理理論開始，經(jīng)過人際關(guān)系——行為科學(xué)的激蕩，管理科學(xué)的充實，系統(tǒng)論——權(quán)變觀的發(fā)展，當(dāng)代公共行政學(xué)已經(jīng)成為一門內(nèi)容豐富多彩、分支學(xué)科眾多、研究領(lǐng)域獨特、實踐針對性較強的學(xué)科。為民服務(wù)、依法行政、高效管理、適應(yīng)發(fā)展成為其中心觀念。我們將在相關(guān)章節(jié)進一步介紹和討論。

（二）現(xiàn)代行政精神

現(xiàn)代行政精神也主要表現(xiàn)在三個方面：

1．主動進取。傳統(tǒng)的行政是征稅募兵、維持秩序的行政，民眾對政府也多以納稅完糧為己任，不求其他。科學(xué)技術(shù)推動了大工業(yè)的形成，大工業(yè)則在造成了社會化大生產(chǎn)同時，也促進了商品經(jīng)濟的發(fā)展，進而形成了一系列新的文化價值觀念，出現(xiàn)了一系列復(fù)雜的社會問題。這就要求政府經(jīng)常地審時度勢，不斷地提出對策，進而有效地解決面臨的各種問題。隨著21世紀(jì)信息化社會的時代、知識經(jīng)濟的時代、經(jīng)濟全球化的時代的到來，世界各國政府都面臨著大量涌現(xiàn)、前所未有的復(fù)雜問題。對此，只有那些銳意進取的政府，才有可能獲得國民的支持，進而獲得國家和民族的競爭優(yōu)勢。在此意義上，主動進取成為了國民“他律”和政府“自律”的首要的現(xiàn)代行政精神。

對政府而言，主動進取意味著重新尋求和確定政府的基本價值標(biāo)準(zhǔn)，意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創(chuàng)新。競爭是現(xiàn)代社會的基本特征之一。在競爭的條件下，國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間的競爭優(yōu)勢，在相當(dāng)程度上是依靠政府促成的。為了穩(wěn)定和提高民眾的生活水平，適應(yīng)和滿足民眾的精神需求，政府就必須正確估計環(huán)境，不但要及時制定政策，有效解決現(xiàn)實問題，而且要正確預(yù)測未來，有力地防患于未然。在現(xiàn)代條件下，政府主動進取，有效解決復(fù)雜社會問題的能力，已經(jīng)恒然成為衡量政府優(yōu)劣的一個基本標(biāo)志。因此，各國政府無不將此作為一個施政標(biāo)準(zhǔn)，并在實踐中努力貫徹。在世界現(xiàn)代史上，政府通過重新確定基本價值標(biāo)準(zhǔn)和重新選擇宏觀公共政策，進而引發(fā)巨大社會進步成效的范例是很多的，例如，美國富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）總統(tǒng)的“新政”，我國鄧小平同志的“對內(nèi)搞活、對外開放”的政策等。但是，主動進取在某些條件下也可能導(dǎo)致行政裁量權(quán)的無限膨脹，危及民主憲政體制。

2．追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實施社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直接表現(xiàn)政府的工作動機、工作意愿、工作狀態(tài)。追求卓越涉及兩種相互聯(lián)系的價值取向，即效率與效果。一般而論，效率（efficiency）和效果（effectiveness）都是考慮政府主觀動機和能力卓越與否的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是考慮組織績效（organizational performance）的主要標(biāo)準(zhǔn)。但效率與效果表現(xiàn)不同的價值理念。效率是一個內(nèi)涵豐富的概念。首先，它是數(shù)量的，指一種合理的投入產(chǎn)出比；其次，它是時間的，指在盡可能短的時間內(nèi)完成盡可能多的工作；最后，它是情境的，指在既定條件下作最佳的抉擇。效率注重的是在單位時間內(nèi)做了沒有、做了些什么，注重的是政府運用資源實現(xiàn)目標(biāo)的狀況和能力。現(xiàn)代政府無不視提高效率為提高行政管理水平的基本內(nèi)容之一，將其作為長期的管理目標(biāo)而加以刻意追求。效果強調(diào)的則是政府做過的事情對不對、好不好，注重的是政府實現(xiàn)既定目標(biāo)的程度。不難理解，效果評估、尤其是全面效果評估，由于一般同時會涉及政府行為的動機、出發(fā)點、方式等等的是非評價問題，所以，不可避免地會涉及錯綜復(fù)雜的價值判斷和價值選擇問題。相比之下，追求效果更能在綜合層面上體現(xiàn)行政目的，更能體現(xiàn)通過公共管理過程實現(xiàn)公共政策價值的程度，因而更應(yīng)成為政府行政行為的價值標(biāo)準(zhǔn)。

3．創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展是一個政府乃至一個國家、一個民族的生命力和適應(yīng)環(huán)境能力的主要標(biāo)志之一。在農(nóng)業(yè)社會里，政輕刑簡、社會單純，因此，漢承秦制、蕭規(guī)曹隨是可行的。在現(xiàn)代社會條件下，發(fā)展變化的節(jié)奏明顯加快，優(yōu)勝劣汰已經(jīng)成為一種隨處可見的社會現(xiàn)象，政府對國民負(fù)責(zé)。要使國富民強、永遠立于不敗之地，就必須具有強烈的憂患意識，不斷創(chuàng)新發(fā)展。因此，成功的政府無不強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國家、民族的基本精神。為了實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，許多國家政府設(shè)置了專門的研究機構(gòu)，招聘了優(yōu)秀人才，同時與民間研究單位保持經(jīng)常的、密切的聯(lián)系。不僅如此，許多國家政府還將“創(chuàng)新性”列為公務(wù)員考核的要項。這些都是值得我們借鑒的。