第三節(jié) 現(xiàn)代人事行政中的職位分類

職位分類是國(guó)家公務(wù)員制度的基本問題之一。職位分類還是品位分類，職位分類的標(biāo)準(zhǔn)及其現(xiàn)實(shí)合理性、現(xiàn)實(shí)可行性、現(xiàn)實(shí)效用等，不僅涉及人類社會(huì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、倫理道德問題，而且涉及公務(wù)員的穩(wěn)定性、工作動(dòng)機(jī)、工作潛能的發(fā)揮等一系列的管理問題。

一、職位分類的緣起和發(fā)展

所謂職位，是指公務(wù)員擔(dān)任的職務(wù)和責(zé)任。把公務(wù)員的職位按照工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容、簡(jiǎn)繁難易、責(zé)任輕重以及所需資格條件等，區(qū)分為若干規(guī)范化的種類，以此作為公務(wù)員管理的依據(jù)，這就是職位分類。

職位分類是為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，而首先在美國(guó)的公務(wù)員管理體系中興起的一種科學(xué)的人事管理方法和手段。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初期，隨著科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增多，社會(huì)分工的精細(xì)，政府的職能迅速擴(kuò)張，政府管理工作日趨復(fù)雜，政府公務(wù)活動(dòng)的范圍也越來越廣。在美國(guó)，聯(lián)邦公務(wù)員的數(shù)量由1884年的1萬多人猛增到1924年的41萬多人。機(jī)構(gòu)的膨脹，公務(wù)種類的增多，人員的增加，對(duì)公務(wù)員的管理提出了更高的技術(shù)性的管理標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員中諸如“同工不同酬、同酬不同工”的現(xiàn)象隨處可見，整個(gè)公務(wù)員的管理工作顯得非常混亂。這種狀況顯然不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，因而在這一時(shí)期美國(guó)公務(wù)員管理中迫切需要解決的問題，就是要用科學(xué)的方法，將政府公務(wù)職位加以分類處理，使政府繁多復(fù)雜的公務(wù)職位得到科學(xué)化和專業(yè)化的管理。

如前所述，這一時(shí)期管理科學(xué)的理論研究和實(shí)際應(yīng)用在美國(guó)取得長(zhǎng)足發(fā)展。1895年，被人們譽(yù)為“管理科學(xué)之父”的美國(guó)科學(xué)家泰羅，開始從事“工作時(shí)間研究”，即專門研究完成某項(xiàng)工作所需的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。他的朋友基爾勃萊夫婦也同時(shí)進(jìn)行人工操作動(dòng)作的標(biāo)準(zhǔn)化研究。在他們研究的基礎(chǔ)上，“工作分析”和“工作評(píng)價(jià)制度”產(chǎn)生和發(fā)展起來，并首先運(yùn)用于美國(guó)的工商企業(yè)中。工作分析和工作評(píng)價(jià)制度在工商企業(yè)中取得巨大成效，這逐漸引起了美國(guó)人事行政部門的關(guān)注。不久，與工作分析和工作評(píng)價(jià)制度精神實(shí)質(zhì)相同、內(nèi)容形式相近的職位分類制度，便被引入到美國(guó)公務(wù)員的管理領(lǐng)域之中。1908年，美國(guó)芝加哥市政府首次采用職位分類制，隨后，其他一些城市也相繼仿效實(shí)行。1923年，美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過第一個(gè)聯(lián)邦政府職位分類法案，規(guī)定成立聯(lián)邦人事分類委員會(huì)，辦理聯(lián)邦公務(wù)員的職位分類。這是世界上最早的公務(wù)員職位分類制度。

在美國(guó)采行職位分類制度以后，一些國(guó)家和地區(qū)如日本、加拿大、菲律賓和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)（國(guó)民黨到達(dá)臺(tái)灣后）也建立了公務(wù)員的職位分類制度。數(shù)十年來的實(shí)踐表明，公務(wù)員的職位分類是一種比較科學(xué)、比較規(guī)范化的人事管理方法，比較適合運(yùn)用于政府系統(tǒng)的人事行政之中，雖然目前世界上只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行了公務(wù)員的職位分類制度，但這種制度的優(yōu)越性卻已被越來越多的行政學(xué)專家所明識(shí)，也越來越受到更多國(guó)家政府的關(guān)注。

二、職位分類的基本概念和程序步驟

實(shí)行職位分類的國(guó)家，一般都制定有專門的職位分類法。這些國(guó)家的職位分類法雖然各有特點(diǎn)，其中的具體規(guī)定和分類方法也不盡相同，但是從性質(zhì)和基本內(nèi)容上看，都是采用與美國(guó)基本相同的方式，其使用的基本概念也是基本類似的。

總的來說，職位分類中的基本概念大致可以包括以下幾種：

職系：根據(jù)工作的業(yè)務(wù)性質(zhì)，把業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的所有職位劃分為一個(gè)職系。如辦事員職系、機(jī)械工程師職系等。

職組：工作性質(zhì)相近的若干職系集合而成為職組。如辦事員職系、速記員職系和打字員職系集合到一起構(gòu)成文書職組。

職類：又叫職門。由工作性質(zhì)大致相近的若干職組構(gòu)成一個(gè)職類。它是職位分類中最粗略的單位。如行政執(zhí)行職類、專門技術(shù)職類等。

職級(jí)：在工作性質(zhì)相同的基礎(chǔ)上，也就是在同一職系中，按照工作責(zé)任大小、業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)繁難易程度和所需資格條件等，把職位劃分為不同的職級(jí)。如把速記員分為一級(jí)速記員、二級(jí)速記員和三級(jí)速記員等。

職等：把不同的職系中，工作難易程度和責(zé)任大小相同的職位劃分歸類為同一等級(jí)，這些等級(jí)就是職等。同一職等的所有職位在工資待遇上相同。職等的劃分，是為了比較不同職系之間職位的關(guān)系。如三級(jí)護(hù)士和一級(jí)內(nèi)科醫(yī)生，雖在職級(jí)、職系上都不相同，但由于工作強(qiáng)度（責(zé)任大小和難易程度）基本相同，因而在美國(guó)被劃入同一職等中，二者領(lǐng)取的工資報(bào)酬也相同。

公務(wù)員的職位分類，可以描述為這樣一種過程，即把政府中各種公務(wù)職位，按工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)種類的不同，從橫向劃分為若干職組、職系，再按工作責(zé)任、難易程度和所需資格條件的不同，在縱向上劃分為若干職級(jí)、職等，使每一職位都能在橫向分類和縱向分類交叉構(gòu)成的職位分類結(jié)構(gòu)體系中找出自己的位置，從而達(dá)到對(duì)公務(wù)員科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的管理。職組和職系是錄用、晉升、培訓(xùn)公務(wù)員時(shí)，從工作的業(yè)務(wù)性質(zhì)上進(jìn)行考慮的依據(jù)；職級(jí)是從掌握業(yè)務(wù)的程度和工作能力進(jìn)行考慮的依據(jù)；職等則是薪金、待遇、獎(jiǎng)懲、調(diào)轉(zhuǎn)的依據(jù)，同一職等上的公務(wù)員，薪金和待遇是相同的。

公務(wù)員職位分類的具體過程，一般都是由職位調(diào)查、職系區(qū)分、職位評(píng)價(jià)、制定職級(jí)規(guī)范和職位歸類等五個(gè)程序組成：

1．職位調(diào)查：就是對(duì)政府現(xiàn)有職位的有關(guān)情況做詳細(xì)的了解，并對(duì)有關(guān)資料加以全面收集的過程。對(duì)職位有關(guān)情況的了解包括以下內(nèi)容：工作性質(zhì)、工作數(shù)量、工作時(shí)間、工作難易程度（包括所需創(chuàng)造力、工作的復(fù)雜性等）、工作責(zé)任輕重、工作職權(quán)范圍、工作報(bào)酬、所需資格條件（學(xué)歷、資歷、熟練程度與技術(shù)高低等）以及所接受和所施行的監(jiān)督（即上下級(jí)關(guān)系）等。也有人以“七W”來概括職位調(diào)查所要了解的情況和內(nèi)容，即：Who（何人）, What（何事）, Why（為何）, When（何時(shí)）, Where（何地）, How（何法）, Whom（為何人）。職位調(diào)查所需收集的有關(guān)資料主要是指職位所在機(jī)關(guān)的資料，如各種法律法規(guī)、行政命令和條例中的有關(guān)機(jī)關(guān)權(quán)限、部門權(quán)限、工作流程等方面的規(guī)定。職位調(diào)查中采用的方法一般有填表法、直接訪談法、實(shí)地觀察和綜合調(diào)查法等。

2．職系區(qū)分：即在職位調(diào)查的基礎(chǔ)上，把職位按照工作性質(zhì)的異同，分別劃分為若干種類的過程。職系區(qū)分一般可分三步完成。第一步是先劃分出若干職類，即把工作性質(zhì)大致相近的職位歸為一個(gè)職類。如可以把所有公務(wù)職位大致劃分為行政執(zhí)行類、專門技術(shù)類和后勤事務(wù)類三大職類。第二步是把每一職類中的職位按照工作性質(zhì)相近的標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干職組，如把專門技術(shù)類分為醫(yī)療職組、工程職組、物理學(xué)職組、生物學(xué)職組等等。第三步是把每一職組中工作性質(zhì)相同的職位再劃分為若干職系，如把醫(yī)療職組劃分為內(nèi)科醫(yī)生職系、外科醫(yī)生職系、護(hù)士職系等。經(jīng)由這三個(gè)步驟，即完成了職位的職系區(qū)分。

3．職位評(píng)價(jià)：即按照工作簡(jiǎn)繁難易、責(zé)任輕重大小、擔(dān)任職務(wù)所需教育程度和技術(shù)的高低，對(duì)各職系的職位進(jìn)行評(píng)價(jià)，劃分為若干個(gè)等級(jí)的過程。這一過程包括兩個(gè)步驟：一是職位定級(jí)，即在一個(gè)職系里按工作難度、責(zé)任輕重、所需教育程度和技術(shù)高低劃出職級(jí)；二是職位定等，即把各職系間工作簡(jiǎn)繁難易、責(zé)任輕重大小以及所需資格條件程度相當(dāng)?shù)穆毤?jí)劃歸為同一職等，在不同職系中，難度越大、責(zé)任越重的職級(jí)，所歸的職等就越高。職位評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是把每一職位的全部?jī)?nèi)容盡可能科學(xué)地量化表述出來，以進(jìn)行品評(píng)比較，進(jìn)而劃分出職級(jí)和職等。常用的職位評(píng)價(jià)方法有排列法、因素比較法和評(píng)分法等。

4．制定職級(jí)規(guī)范：職級(jí)規(guī)范也叫職位說明或職級(jí)說明書，是用文字對(duì)一個(gè)職位作標(biāo)準(zhǔn)化和盡可能定量化說明的書面文件。其內(nèi)容一般包括職位名稱、職級(jí)編號(hào)、職級(jí)特征（對(duì)該職位工作性質(zhì)、責(zé)任待遇、所屬等級(jí)的概述）、工作舉例、所需資格條件與專門技能（如學(xué)歷、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、能力、技術(shù)、性格、身體狀況等）以及其他一些事項(xiàng)等等。制定職級(jí)規(guī)范主要是為了指出各職位的工作內(nèi)容和特性，明確每一職位的職級(jí)和職等，以便于對(duì)每個(gè)職位進(jìn)行科學(xué)化的管理。

5．職位歸類：這是職位分類的最后一道程序，就是將每一現(xiàn)有職位的工作性質(zhì)、內(nèi)容、資格條件等，與職級(jí)規(guī)范上的內(nèi)容相比較，而把它們歸入適當(dāng)?shù)穆氼悺⒙毾怠⒙毤?jí)與職等。這樣，就可以在此基礎(chǔ)上，參照職位分類的有關(guān)法律，對(duì)這些職位上的公務(wù)員實(shí)行科學(xué)的管理。

三、職位分類與品位分類的比較

世界上多數(shù)國(guó)家，實(shí)行的是與美國(guó)、日本等國(guó)不同的公務(wù)員分類制度，即公務(wù)員的品位分類。這種分類制的特點(diǎn)是把公務(wù)員分成不同的品位等級(jí)，公務(wù)員既有代表其地位高低、資格深淺、報(bào)酬多寡的官階，又有代表其權(quán)力大小、職責(zé)輕重、任務(wù)難易的職位。

職位分類制度與品位分類制度相比，二者有著明顯的不同之處和各自的優(yōu)劣，概而言之：

1．職位分類是以“事”為中心，以公務(wù)員所在職位的工作、責(zé)任為分類的依據(jù)，以工作的多少來定待遇，按事設(shè)職，按職擇人；品位分類是以“人”為中心，以公務(wù)員個(gè)人的資格條件為分類的主要依據(jù)，以品位的高低來定待遇。

2．職位分類制中，公務(wù)員本人的等級(jí)就是所在職位的等級(jí)，職位變動(dòng)，等級(jí)也就變動(dòng)，等級(jí)是隨職位而定，而不是隨人走；品位分類制中，等級(jí)與職位是分開的，同樣職位的公務(wù)員可能品位等級(jí)不同，而同樣品位等級(jí)的公務(wù)員也可能職位不同，當(dāng)職位變動(dòng)時(shí)，品位卻可以不變。

3．職位分類制中工資差別與職位工作的難度、責(zé)任大小和資格深淺成正比，是同工同酬；品位分類制中則以品位等級(jí)定工資，存在同工不同酬、同酬不同工的現(xiàn)象。

4．職位分類制重視專家作用，利于專才成長(zhǎng)，實(shí)行專才專用原則，非經(jīng)考試合格，一般不得晉升，而且每一次晉升，幾乎都得經(jīng)過相應(yīng)的考試，不能“一步登天”式地跨級(jí)晉升；品位分類制主要不以考試來確定是否晉升，比較注重公務(wù)員的資歷，由下級(jí)升到上一級(jí)比較容易，而且可以有較大的晉升幅度。

5．職位分類制中，公務(wù)員分類較復(fù)雜，職類、職系、職級(jí)、職等劃分較多，辦理職位分類的程序比較復(fù)雜，技術(shù)性要求較高；品位分類制中，公務(wù)員只做大體上的分類，分類較少，較為簡(jiǎn)單，不需很高的技術(shù)性。

6．職位分類制下，任何公務(wù)職位都經(jīng)調(diào)查、評(píng)價(jià)和劃分等級(jí)，都有規(guī)范性的職位說明，公務(wù)員的升遷調(diào)轉(zhuǎn)范圍和程序都有嚴(yán)格的規(guī)定，易于對(duì)公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理，但是管理方面缺乏靈活性，公務(wù)員流動(dòng)與調(diào)轉(zhuǎn)的限制條件較嚴(yán)格，流動(dòng)與調(diào)轉(zhuǎn)的范圍也較小；品位分類制下，公務(wù)員的管理具有伸縮性，人事管理機(jī)構(gòu)擁有靈活和富有彈性的管理權(quán)限，但在品位分類制下，對(duì)公務(wù)員的管理帶有更多的經(jīng)驗(yàn)色彩和主觀性。

各國(guó)之間由于具體的歷史條件和政治經(jīng)濟(jì)情況的不同，或是采用職位分類制度，或是采用品位分類制度，比較這兩種選擇，可以說是各有利弊。近些年來，這兩種分類之間出現(xiàn)了一種相互影響、相互滲透和相互趨向的傾向。一方面，采用職位分類的國(guó)家，逐步簡(jiǎn)化了職位分類的結(jié)構(gòu)，縮減了職系數(shù)目和職級(jí)、職等層次；另一方面，采用品位分類的國(guó)家，也開始重視起對(duì)職位的系統(tǒng)調(diào)查、評(píng)價(jià)和分類。這一狀況表明，無論是職位分類還是品位分類，都不是盡善盡美的公務(wù)員分類制度，這兩種制度之間，需要的是相互借鑒和揚(yáng)長(zhǎng)避短。

在我國(guó)，由于歷史背景和現(xiàn)實(shí)條件方面的原因，我們不能將國(guó)外的有關(guān)公務(wù)員的分類制度生硬地移植到我國(guó)，但是，借鑒和吸收國(guó)外公務(wù)員分類制度中所包含的科學(xué)性精髓，尤其是職位分類制中的科學(xué)的技術(shù)手段和方法，建立起適合我國(guó)情況并能夠行之有效的公務(wù)員分類制度，確實(shí)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度建設(shè)的一個(gè)基本要求。