第四節 現代人事行政的更新機制：考任、退休與培訓

更新是國家公務員隊伍建設的基本問題之一。更新問題的產生，不僅由于自然規律現任公務員存在新陳代謝問題，而且隨著社會發展變化的節奏明顯加快，社會問題的復雜性日益增加，政府一方面需要不斷提高現任公務員的知識水平、技能水平、政策分析和政策執行能力，另一方面則需要不斷補充“新鮮血液”，吸納那些了解、掌握最新知識和技術的新人為政府服務。

一、更新機制的涵義

現代人事行政的動態運作，實際上是由三個機制共同完成的，這三個機制一是國家公務員的更新機制，二是國家公務員的激勵—保健機制，三是國家公務員的行為調控機制。國家公務員的更新，包括兩方面的涵義，一是公務員人員的更新，二是公務員人員素質的更新。公務員的考任制和退休制分別管理著公務員在政府人事系統中的“進”和“出”，履行著公務員新老交替、人員更新的功能；而公務員的培訓制，目的是為了提高公務員的業務知識水平和增強公務員的實際工作能力，履行著公務員自身素質更新的功能。考任制、退休制和培訓制就一同構成了現代人事行政的更新機制。

二、考任制

所謂考任制，就是政府為推行公務，采用公開競爭考試的科學方法，來測量并判斷其所需要的人員是否合乎標準，進而按照考試成績的優劣進行挑選，取其優者來加以任用為政府工作人員的一套制度。考任制猶如公務員系統入口處的閘門，調控著政府部門公務員的人員輸入。

現代意義上的考任制最早確立于西方國家，目前，世界上實行公務員制度的國家一般都實行了考任制?？既沃朴捎谀芎芎玫匕l揮為政府廣開才路和選賢舉能的功能，因而成為許多國家政府錄用工作人員的基本途徑。各國之間在考任的具體技術細節上可能不同，但是貫穿于其中的基本原則卻是大致一樣的，這些基本原則包括：

1．平等原則。凡具備報考資格的公民均可有平等機會報名考試，錄用時只能以考生的品德和考試成績為標準，不得以種族、性別、宗教信仰、政治傾向、年齡、家庭背景等因素為理由歧視或優遇某些人。

2．公開原則。考試程序、錄用條件以及考試成績都向社會公布，考試事先都公告通知，公開進行。

3．競爭和擇優原則。參加考試的人員一般都多于實際錄用的人員，因而考試具有競爭性。經過考試后，主要依據考生考試成績的優劣，同時參考考生個人的資歷、學歷、品德等方面的情況，由錄用單位來加以擇優錄用。

4．長期任用原則。公務員一經考試錄用便可以長期任職于政府，任用期間只要無大過失，一般不予免職處分，直到依法正式退休。

5．獨立和超然原則。主持考試事務的機構一般都是自成系統，獨立地行使職權，不依附于任何政治勢力（包括政黨、政府等），超然于各種政治利益與政治斗爭之上，以保證考試的公正性和客觀性。

從考任的程序來看，一般都由招考、考試和錄用三個過程組成。招考的第一步是發布考試公告，這通常由政府和主考部門通過報紙、廣播、電視、信函等各種形式向社會發出；第二步是接受考試報名，所有想要參加某一公務員招考的人員，都須向有關部門領取報名表，申請報名參加考試；第三步是進行資格審查，即由有關機關對報考者各方面情況予以審查，審查的內容通常包括報考者的國籍、政治條件、品行、年齡、健康狀況和教育程度等；第四步是批準參加考試的人員名單，即有關部門根據審查結果，對符合報考資格條件的人員參加考試予以批準，經過批準可以參加考試的人員名單一般都予以公布。考試過程一般是由初試和復試兩輪考試組成。初試一般采用筆試方法，主要檢測應試者的文化基礎知識、推理判斷能力、知識面和敏捷性等；復試多采用口試形式，主要測試考生實際操作的熟練程度、分析和解決問題的專門技能等實際的行政工作能力。考試本身分成競爭性和非競爭性考試兩種。錄用過程也是由不同的步驟組成的。首先是考試評分和編制候用人員名冊，即在對考生考卷評分的基礎上，由考試機關根據考生成績的優劣，按序編排候用人員名冊，以供錄用機關挑選公務員時使用；其次是按比例選用，即由用人單位按照編排好的候用人員名冊，在成績最好的候選人中按比例挑選使用，比如，規定選用的比例是5∶1，那么用人單位則可在最好成績的5個候選人中選用1名；經過選用的人員，還要經過試用期的試用，最后才能被正式任用為公務員。在有的國家，公務員接受正式任用時，還要進行服務宣誓，以增強公務員的責任心。至此，整個考任程序才告完成。

公務員考試的科目是多種多樣的，不同等級和種類的公務員考試所考的科目也是不盡相同的?？偟膩碚f，公務員考試的內容一般包括知識測驗、能力測驗、性格測驗和心理測驗等四個部分。考試的方法一般多采用筆試法和口試法。近年來，口試在考試中所占的比重越來越大。有的國家的某些公務員考試中，還采用了一些新的方法，如實際操作法、調查法和實地觀察法等等，目的是為了更加真實和全面地檢測出考生實際具有的知識和能力。

三、培訓制

現代人事行政中所謂的培訓，就是通過有關的培訓機構，由具有實際行政工作經驗和行政科學理論知識的人員，教導政府公務人員掌握和提高行政工作所需的特定知識和技能的過程。公務員通過培訓，可以更新和補充新形勢和新環境下所需要的知識和技能，可以在科學技術日新月異的情況下，較迅速地掌握現代化的行政工作技藝和手段，以更加有效地從事政府公務工作。

對公務員的培訓，一般都強調學用一致，即要求培訓內容與工作實際相結合，在培訓中學習到的知識和技能，要與公務員所在職位的工作有密切的關系，能迅速、直接地運用于實際工作之中。在培訓過程中，公務員因等級不同、工作種類不同而分別接受不同內容的培訓。例如，對于高級公務員來說，對于他們的要求是目光遠大、靈活多變、知識廣博和統顧全局，他們迫切需要的是具有協調各種矛盾、解決宏觀問題的“戰略技能”，因而他們培訓的內容側重于經濟學、政治學、社會學、法律學、國際關系、社會政策、運籌學等等；而對于低級公務員來說，他們需要的大多是從事某項專門技術和工作的技能，因而他們培訓的內容則多側重于辦公機械使用、檔案管理、文書處理、打字和速記等等。

公務員的培訓，一般分為職前培訓和在職培訓兩大種類。所謂職前培訓，就是公務員經考試被錄用后，在正式工作之前接受的就業培訓。職前培訓又叫入門訓練、初任進修等。因為初任者原來在學校接受的普通高等教育，其性質和內容與實際公務工作的相關程度不強，而要按照一定的公務程序從事好公務活動，就需在任職以前對職務的業務情況有所了解，需要由具有豐富行政經驗、熟悉這些公務工作的人員，向他們傳授職位上的工作方法和工作經驗，以盡快地適應工作。所謂在職培訓，就是公務員在工作一段時間后，由國家有關的培訓機構根據需要對他們進行短期或長期的訓練，其作用是不斷向公務員灌輸新觀念、補充新知識，讓公務員及時掌握先進的工作方法和工作技能，使行政效率在公務員自身素質得到全面更新和發展的同時得到提高。

在實行公務員制度的國家里，公務員的培訓制基本上都達到了比較科學、比較健全的程度。概括來講，這些國家公務員的培訓制大體上具有以下幾個特點：

1．培訓制度法律化。即把公務員的培訓制度以法律的形式確定下來，給以法律保障，明確規定，接受培訓既是公務員應享受的權利，也是公務員必須履行的義務。例如，美國在1958年就通過了專門的《政府雇員培訓法令》，法國在1984年7月12日和1985年6月14日也分別頒布了對地方公務員和中央機關公務員進行職業培訓的法令。

2．領導機構專門化。即設立專門主管公務員培訓的領導機構，以便加強對公務員培訓工作的領導、組織、協調、監督和研究。如英國早在1944年就在財政部中設立了專門的培訓教育司，擔負全面監督公務員培訓的職能；1968年，在文官事務部中又設立了人事管理培訓司，接管原財政部培訓教育司的職責。在美、日、德等國家中，也設立有相應的公務員培訓領導機構。

3．培訓機構多元化。沒有全國統一和整齊劃一的培訓單位，而是以行政學院或類似行政學院的培訓機構為主體，配以專業部門公務員的培訓組織（如日本的國稅廳培訓學校、法國的財政部稅務學院）以及普通的高等院校等，形成經緯交織多渠道的培訓網絡。

4．公務員培訓的終身化和實用化。由于現代社會與科技的迅猛發展，知識老化的速度加快，公務員只有接受“終身教育”，經常參加培訓，才能在任職期間不斷掌握新的知識和技能，才能適應工作的變化；在公務員培訓的課程方面，強調實用性的內容、方法和技術，使公務員能夠用培訓中學到的知識、技能和技巧，迅速地改變工作面貌，提高行政工作效率。

5．培訓、任用和晉升的一致化。即注意把公務員的培訓與公務員的任用和晉升掛鉤，做到訓、用、升的互相配套，這樣可以鼓勵公務員在培訓中努力學習和展開競爭。

在我國，建立和健全一整套國家公務員的培訓制度，是我國國家公務員制度建設的重要內容之一。一些在公務員培訓方面具有豐富經驗的國家的實踐表明，一整套系統、完善的培訓制度是不斷開發和提高公務員智能、更新公務員素質的有效途徑。

四、退休制

當公務員因年老或其他原因（如因公致殘等）而不適宜繼續工作時，由政府機構發給該公務員一定的退休金，并使之退出政府公務職位，這就是公務員的退休。公務員的退休制作為公務員系統的人員輸出機制，與考任制一起擔負著促進公務員隊伍更新代謝的功能，保證了政府部門工作人員新老交替的順利進行，是使公務員隊伍年齡結構保持年輕化、階梯化、穩定化的有效手段。

公務員的退休，一般都有一定的資格條件限制，只有達到一定的退休條件，公務員才可被準予退休并享受退休待遇。概括起來，公務員的退休條件包括以下三項內容：

1．年齡條件。一般國家都規定為60周歲左右。如英國、日本都是60歲，法國是65歲，德國男性是65歲，女性為60歲，美國公務員的最早退休年齡也不超過70歲。

2．工齡和繳納退休保險金的年限。許多國家都對公務員退休的工齡條件做出了規定，即公務員只有工作過一定的時間，才可享受退休待遇。如英國和德國規定，公務員退休的最低工齡條件為10年。在有些國家，公務員退休金的一部分是直接來源于公務員工作期間從工資中抽取并定期繳納的作為退休儲蓄金的保險費，這些國家還對公務員繳納保險金的年限做了規定。如美國規定公務員退休的工齡和繳納保險金的最低年限為5年，日本規定為20年，法國規定為15年。

3．身體與精神狀況。一般國家都規定，公務員因傷殘、疾病或由于體力、智力、精神上有了缺陷而永遠喪失工作能力時，可以準予退休。如德國規定，公務員若因身體健康狀況不佳，一直不能完成所擔負的工作任務，可安排提前退休。美國也規定，對因傷殘、疾病而完全喪失工作能力的公務員，不受年齡限制，只要滿5年工齡，即可準予退休，享受退休待遇。

公務員退休的方式可以分為以下幾種：

1．按公務員本人的主觀愿望來劃分，可分為自愿退休和強制退休。凡具備最低法定退休條件而自愿請求退休者，屬自愿退休；公務員達到法定年齡極限時，政府強制其辦理退休手續，這是強制退休。大多數國家是這兩種方式并行。

2．按公務員本人身體狀況來劃分，可分為正常退休和特殊退休。公務員身體狀況正常而已達退休年齡的退休，屬正常退休；公務員雖未達法定退休年齡但因身體狀況不能繼續工作而退休者，屬特殊退休。

3．按公務員退休后是否還再參加工作來劃分，可分為終身退休和暫時退休。終身退休是指公務員永久退出政府工作，不再參加政府公務的退休；暫時退休是指公務員因特殊原因（如機構撤銷、人員精簡）而喪失工作，待以后有機會又可重新工作的退休。

由于各國退休的方式和條件不同，退休金的種類也不同，歸結起來有普通退休金、退休津貼、一次性退休金、殘疾退休金和遺屬退休金等五種。各種退休金因國別不同而有不同的計算和發放方法。但從退休金的來源上看，主要有兩種渠道。第一種渠道是政府籌款，即來源于政府每年的預算開支；第二種渠道是靠公務員自己逐年籌款而得，即來源于公務員工作期間定期繳納的退休儲蓄金。在一些國家，如英國和德國，采行的是單一渠道的退休金籌集制，即政府籌款制；在大多數國家里，如美國、日本、法國等，采行兩種渠道并用的方式，即政府與公務員共同籌款制。這兩種籌款制可以說是各有利弊。在許多國家里，還采用了退休金適時增長的方式，其基本做法是將退休金與工資增長指數或物價上漲指數掛鉤，退休金隨其增長而適當地增長，這樣做的目的是為了不降低退休金的實際購買力和保證退休人員的生活隨社會整體生活水平的提高而提高。

公務員的退休制度，是現代人事行政中才具有的內容，它是社會保障制度的一個重要組成部分。目前，世界上絕大多數國家中（包括未實行公務員制度的國家），都有政府工作人員的退休養老制度，只不過在不同的國家，退休制的具體內容和所達到的科學化程度不同而已。